1977年，高青县花沟公社的个别生产队在境内率先实行包产到户的生产责任制，
获得意想不到的成果，在附近村庄引起轰动，这在全省也是较早的农村改革尝试。中
共十一届三中全会后，农村经济政策进一步放宽，群众迫切需要建立联心联利的生产
责任制。 至1979年春，高青县有40个大队、100个生产队实行包产到户；其他县的个
别单位也自发实行小段包工、定额计酬、联产到组、包产到户等生产责任制形式。同
年起，地委、行署贯彻落实中共中央《关于加快农业发展若干问题的决定 (草案) 》
《人民公社工作条例(试行草案)》，针对农村经济政策中存在的主要问题，开始深入
调查研究，先后召开三次县委、县革委负责人和全区三级干部会议，在充分肯定“两
个基本”(基本劳动工日、基本肥料) 和“四小管理”(小段计划、小段定额包工、小
组作业、小段检查评比)责任制的基础上，大力推广“五定一奖”(定产量、定工时、
定成本、定投入、定报酬、超产奖励)责任制。至年底，全区80%的核算单位初步建立
起多种形式的生产责任制。
1980年初，地委、行署在组织参观全省实行联产承包责任制最早、推动面最大的
菏泽地区之后，及时制定《关于农村经济政策的若干具体规定(试行草稿)》，要求在
全区大力推行家庭联产承包责任制(即大包干) 。同年5月，地委、行署召开全区农村
人民公社经营管理会议，总结和推广滨县堡集公社、惠民县何坊公社建立联产计酬责
任制和博兴县纯化公社在困难单位实行包产到户的经验。同年10月，地委下发《关于
贯彻中央75号文件加快和完善农业生产责任制的意见》，促使全区“双包”尤其是包
干到户出现大发展势头。 是年，全区实行各种生产责任制的占93.6%，其中实行定额
计酬的30.6%， 实行联产计酬而不联产到户的26.2%，实行联产到户的36.8%，实行包
干到户的5.3%。1981年秋，地委适时总结推广包干到户最多的高青县和阳信县的经验，
以及曾被周恩来总理誉为“棉区一面红旗”的滨县杨柳雪大队实行包干到户的经验。
是年，全区实行大包干的单位达到61.2%，家庭联产承包责任制的主体地位初步确立。
1982年，中共中央一号文件指出包干到户“不同于合作化以前的小私有的个体经
济，而是社会主义农业的组成部分”，为包干到户确定了性质。由此，全区包干到户
由经济条件一般的单位迅速发展到经济条件比较好的单位。至1983年底，全区除个别
原来集体经济基础较好、经营项目较多、干部管理水平适应统一经营的单位实行专业
承包外， 其余全部实行包干到户，包干到户的单位达99.8%，家庭联产承包责任制形
式基本稳固下来。1984年，地委、行署积极稳妥地开展土地调整和“四荒” (荒地、
荒山、荒水、荒滩) 承包。同年8月，各县市、乡镇共抽调4073名脱产干部，用1个月
的时间对94%的单位进行土地调整， 并推广高青县对宜林地及残林实行投标承包和惠
民县鼓励农民开发荒地的经验。 是年，全区有80%以上的单位将“四荒”和沟、渠、
路旁空隙地承包下去。全区大部分把耕地承包期由3～5年延长至15年，“四荒”承包
期确定为15年、30年，最长50年，部分单位将其签入合同，使家庭联产承包责任制更
加稳定和完善。