解放前，境内乡村建设处于自发状态，宅基地均以地契为依据，宅基、房屋所有
权归个人。解放后，通过土地改革，人民政府重新对农村宅基地予以登记确权。1956
年农业集体化以后，宅基地归集体所有，房屋仍归个人。1979年，全国第一次农房建
设工作会议后，各级政府开始着手建立乡村建设管理机构,配备人员,加强管理。1981
年4月， 成立惠民地区城镇建设农村建房领导小组。各县、市也相继建立了村镇建设
领导小组和办事机构，乡镇普遍建立了村镇建设办公室, 配备农房建设助理员，各村
配房建管理员。
1983年，根据国家、省的有关规定，中共惠民地委、行署联合转发了地区村镇建
设领导小组《关于解决滥占耕地建房情况和今后意见的报告》，对全区村镇建设工作
的方针、原则、指标、要求作出了明确规定，各县结合当地实际制定了相关的实施细
则和管理办法，对农村宅基地的标准，分别平原、山区，城郊、集镇不同地区和人均
耕地量的不同情况，规定了控制指标和审批手续；乡村建设必须按照村镇建设规划，
根据需要和用地标准，由个人申请、村委审查、乡镇审批，然后发给宅基地使用证方
可施工；村镇的公共建筑、生产性建筑也严格按照定额标准，履行报批手续，列入年
度计划，经乡镇审查后，报县、市政府审批；凡集镇居民和单位搞建设，须经乡镇建
设办公室审查建设项目，按规划功能分别确定用地范围。所有村镇建设项目，均由乡
镇建设助理员亲自审址，打桩定线，方可动工兴建。对未经批准抢占宅基地建房，不
按规划建设和阻碍规划实施的，乡镇建设办公室有权令其退出所占土地，折除违章建
筑，并根据情节处以罚款或吊销建房手续。各县制定的法规中还对村镇的规划管理、
建设管理、设计与施工管理、集镇综合开发、配套建设、商品房经营、资金筹集、环
境保护、专业培训等内容作了具体的规定。各乡镇政府还根据上级的有关规定，结合
当地实际情况，制定了更为详尽的“乡规民约”。1985年，全区地、县、乡三级共有
村镇建设机构103个， 配备专职和兼职人员159人，其中地级4人，县属机构37人，乡
属机构专职和兼职人员118人，形成了乡村建设的领导体系和管理系统。