清末，境内乡村政权一般实行乡里制，即县下设乡，乡下设里；乡设乡长, 里设
里长。1908年(清光绪三十四年) ,清廷颁布《城镇乡自治章程》，基层政权实行城、
镇、 乡制， 即府、县治所驻地之城厢设“城”，5万人以上设“镇”，不满5万人设
“乡”。城、镇、乡设董事会和议事会，选举产生总董、董事、议长、议员，任期二
年。
民国初期，境内沿用清末“城镇乡”制。1928年，根据国民党政府的组织法，境
内基层政权逐步实行区、乡(镇)、村、闾、邻制。10～50乡镇为一区，设区公所；百
户以上村或不满百户小村联合数村为一乡，设乡公所；百户以上街市设镇，设镇公所；
乡镇辖村，村以下25户为一闾，五户为一邻。自上而下分别设区长、乡长、镇长、闾
长、邻长。1930年，各县乡村推进保甲制，10户为一甲，10甲为一保，设保长、甲长。
1939年，实行区、乡(镇)、保、甲制。15～30个乡、镇设一区，置区署，设区长一人，
指导员2～5人； 10～15保设一乡或镇，置乡、镇公所，设乡、镇长，副乡、镇长；6
～15甲为一保， 置办事处，设保长、副保长；6～15户为一甲，设甲长。保甲长负责
清查户口，监督言行，宣传国民党之党化教育，摊收苛捐杂税，组织地方武装。在抗
日根据地， 根据山东省临时参议会1940年11月7日公布的《山东省战时县、区、乡各
级政府组织条例》实行区、乡、村三级政权制。区建区公所及区政委员会，设区长、
副区长，区长兼任抗日武装中队队长；乡建乡公所及乡政委员会，设乡长、副乡长；
村设村民大会或村民代表大会，推选村长、副村长。1941年，省战工会决定，在村级
工作健全的地区，取消乡级建制，设立中心村。后将中心村改为行政村。区、村政权
建制沿至全国解放。
中华人民共和国建立后，根据政务院和省人民政府民主建乡指示，全区农村实行
区、 乡、村三级政权建制，全区按500户或3000人左右、或五个左右自然村为一乡，
普遍建立乡政权。 全区共设94个区，760个乡。区为县政府派出机关，乡设人民代表
会议和乡人民政府。乡人民代表会议选举主席一人、副主席1～2人；乡政府设乡长一
人、副乡长1～2人、委员7～11人，下设民政、财政、民兵、治安保卫、建设、生产、
文教、调解委员会。1954年，全区普遍召开县、乡人民代表大会，进行基层选举，健
全乡级政权组织。1958年全区实现人民公社化后，实行政社合一，基层政权由公社和
生产大队代替。公社设社员代表大会，行使乡人民代表大会职权，设社长一人、副社
长若干人(后改为主任、副主任)，下设农业、林业、水利、工业交通、供销、粮食、
信用、财政、文教、劳动福利、人民武装等部门。人民公社划分为若干生产大队，多
数以大自然村为一生产大队，小村数村合一生产大队。生产大队是公社社委会的下属
行政和生产组织，生产大队的队长由社委会委员兼任。生产大队下的生产队是生产单
位。生产队长由本队社员大会选举产生。1960年后，实行以生产队为基础，公社、生
产大队、生产队三级所有制。公社设管理委员会，有主任、副主任和委员若干人；生
产大队建立管委会，设大队长、副大队长和委员若干人，生产大队社员代表大会每年
至少召开两次；生产队为人民公社的基本核算单位，设队长一人，副队长2～3人，会
计1～2人，保管一人。1983年10月12日，中共中央、国务院下达《关于实行政社分开
建立乡政府的通知》，翌年全区进行社改乡，基层政权恢复了乡村制。乡、镇设人民
代表大会和乡、镇人民政府，乡、镇政府设乡、镇长，副乡、镇长，下设文书和民政、
司法、财政、文教卫生、计划生育、生产建设、乡村建设助理员；建立村民委员会民
主选举村长。1985年，全区撤社建乡工作结束，共建148个乡镇(含33个镇、三个街道
办事处和沾化海防办事处)6093个村民委员会、23162个村民小组。