1940年2月下旬，八路军山东纵队第三支队东进广饶、博兴、蒲台一带，西进邹
平、高苑、青城地区，控制了西起高苑、东至广饶，小清河与黄河之间的广大地区，
清河地区抗日根据地渐成雏形；4月，中共清河地委邀请清河区社会贤达人士李植庭
、刘春圃、孙鸣岗、刘冠甲、李又生等召开“宪政促进会”，代表清河地区民众要求
国民党结束一党专政，民选“国大”代表，实行宪政，清河地区13个县的数百名代表
集会，选举成立了清河地区宪政促进会；5月5日，清河区国民参议会成立大会在广饶
、临淄边界的李家踞高村举行，境内邹平、齐东、长山、高苑、博兴、蒲台、青城七
县和历城、章丘、桓台、临淄、寿光、广饶等县代表参加，选举产生清河区第一届国
民参议会，景晓村为议长，孙鸣岗为副议长；选举产生了联合各抗日阶层的“三三制
”(共产党员、进步分子、中间分子各占三分之一)政权--清河区行政专员公署，李人
凤任专员，王兴国任副专员，并试选出刘群等20名“国大”代表。清河区参议会和专
署建立后，随即召开抗日民主政府县长联席会议，布置抗日民主政府的工作，根据地
各县亦相继成立了参议会，并按照“三三制”原则建立了县、乡、村政权。
1940年12月，在博兴县纯化镇召开清河区第二届国民参议会，选举李植庭为议长
，刘群、刘冠甲为副议长。决定将清河区行政专员公署改为行政主任公署，选举李人
凤为主任，同时决定，清河行署下设清东、清西、清中三个分区办事处。
1941年7月7日，清河区二届三次国民参议会决定，将全区分建四个行政区，即清
东、清西、清中和垦区，各行政区成立行政督察专员公署。根据当时条件，先成立清
东、清西行政督察专员公署，选举马巨涛、王子彬分任专员，王兴国任清中办事处主
任，垦区行政督察专员公署待建。为精减机构，清东、清西专署和清中办事处分别兼
寿光、邹平、临淄县抗日民主政府。