莱发〔2007〕16号
为做好民生保障工作，促进社会和谐，市委、市政府决定建立覆盖城乡的十大民生保障体
系。总的要坚持五项原则：一是坚持以人为本，着力解决群众最关心、最直接、最现实的
利益问题。二是坚持城乡一体，全面覆盖，低点起步，逐步提高。三是坚持制度创新，建
立保障民生的长效机制。四是坚持政府主导与市场运作相结合，实现效率与公平的高度统
一。五是坚持政策引导、群众自愿，充分尊重群众的选择权。
一、覆盖城乡的就业保障体系
1. 以统筹城乡就业、 实现充分就业为目标，以加强就业指导、政策扶持和创新服务为重
点，拓展就业渠道，完善政策体系，努力扩大城乡就业。
2. 坚持就业是民生之本。 把新增就业人员和控制失业率纳入国民经济和社会发展宏观调
控指标，把扩大就业作为经济社会发展和经济结构调整的重要目标，完善政府促进就业的
责任体系和目标考核制度，建立完善覆盖城乡、惠及全民的就业再就业政策扶持体系。根
据就业形势的变化和就业工作需要，积极调整财政支出结构，加大资金投入，将促进就业
再就业资金列入财政预算。建立完善各级政府就业工作联席会议制度，形成统一领导，分
工协作的工作机制。
3. 坚持以创业促就业。 大兴创业之风，推动全民创业、企业二次创业。实行就业增长优
先战略，注重发展劳动密集型产业，从市场准入、投融资、税收、技术、市场等方面大力
扶持第三产业、中小企业，鼓励发展个体私营经济，全方位拓展就业空间。加大对就业再
就业有较强带动作用项目的固定资产投入，对该类项目优先审批和备案。深入持久地开展
“全民创业促就业”、“再就业援助工程”、“技能岗位对接”等系列活动，增强就业活
力。 到2011年新增城镇就业9万人，转移农村劳动力12万人，城镇登记失业率控制在2.8%
以内。 2007年实现新增城镇就业1.8万人，其中失业人员再就业7000人，困难群体再就业
900人。
4. 加强职业技能培训，提高就业能力。优化社会教育培训资源，抓好高级技工学校建设，
鼓励社会力量开展就业培训，逐步建立完善以劳动就业培训机构、技工学校、各类职业院
校为主体，社会力量广泛参与、特色鲜明、优势突出的就业培训体系，扩大就业培训规模。
加大财政扶持创业培训力度。市财政每年列支专项资金，对持《再就业优惠证》人员和城
镇其他失业人员提供一次性创业培训补贴。支持定点培训机构为符合职业培训补贴条件人
员提供免费培训， 对培训后6个月内实现就业的，由市政府给予每人600至800元的职业培
训补贴。坚持教育与产业结合、专业与岗位对接，大力开展“订单培训”，实施岗位成才
和小企业孵化工程， 提高劳动者的就业、 创业和职业转换能力。2007年开展再就业培训
4500人，其中创业培训500人，开展农村劳动力转移培训和农民实用技术培训2.5万人。
5. 加大政策扶持， 帮助困难群体就业。实施城镇“零就业”家庭专项援助行动，实行免
费培训，免费职业介绍，免管理、登记和证照类收费，提供岗位补贴、社会保险补贴和小
额担保贷款贴息补助， 确保“零就业家庭”至少有1人就业。政府开发的公益性岗位、机
关事业单位工勤岗位，优先安排“零就业”家庭和“4050”人员等就业困难对象。鼓励失
业人员自主创业或灵活就业，对自主创业或灵活就业的，给予一定的社会保险补贴；失业
人员从事个体经营的，在一定期限内减免营业税、城市维护建设税、教育附加费和创业所
得税；失业人员、复退军人、返乡创业人员从事个体经营的，可申请2万元小额担保贷款。
完善小额贷款政策扩大小额贷款发放规模，根据金融机构新增再就业小额贷款数量，财政
给予适当奖励。制定鼓励大中专毕业生面向基层就业的扶持政策。完善实施《莱芜市农村
扶贫小额贴息贷款实施办法》，2007年，重点对雪野镇、茶业口镇部分低收入困难家庭发
展风险小、收益快的项目进行贷款贴息扶持。扩大失业保险覆盖面，提高失业保险金发放
标准。从2007年5月1日起，将失业保险金标准由每人每月232.5元提高到266元，失业人员
医疗补助金由每人每月11.5元提高到14元。
6. 加快建设城乡一体化就业服务体系。 高标准建设人才资源市场，加强劳务输出组织管
理， 让更多的劳动力“走出去”就业。确保每年市外输出劳动力不少于1万人，境外输出
1000至2000人。 加快乡（镇、 街道）、社区劳动保障工作平台建设，2007年全市所有乡
（镇、街道）、社区均要建立劳动保障工作平台，并确保人员、职能、经费三到位。建立
村级兼职劳动协理员制度， 每个行政村选定1名村干部兼任劳动协理员，其岗位补贴可从
预算安排就业资金中解决。
7. 转变择业就业观念， 鼓励自主创业、自谋职业和灵活就业。继续加大就业再就业工作
宣传力度，大力宣传劳动者自谋职业、自主创业和企业积极吸纳就业的先进典型，引导劳
动者转变择业就业观念，适应市场就业。
二、覆盖城乡的养老保障体系
8. 以城乡全覆盖为目标， 以扩大城乡居民参保范围、提高参保水平为重点，在不断扩大
城镇社会养老保险覆盖面的同时，全面实施新型农村社会养老保险制度，建立覆盖城乡、
惠及全民的社会养老保障体系。
9. 扩大城镇社会养老保险覆盖面。 在继续抓好企事业单位人员参保的基础上，以非公有
制企业职工、城镇个体工商户、灵活就业人员和破产改制企业职工参保为重点，大力推动
城镇从业人员参加养老保险， 2011年城镇从业人员参保率达到90%以上。进一步做好企业
职工基本养老保险账户管理和离退休人员养老金社会化发放工作。
10. 实施新型农村社会养老保险制度。在最低生活保障线基础上，对65周岁以上居民，按
每人每月30元标准起步，实行社会基本养老保障，构筑起最低生活保障和社会基本养老保
障相结合的制度模式。重点建立“三个机制”：一是政府补贴和个人交费相结合的筹资机
制。坚持个人自愿参保、政府补贴、不参不补的原则，鼓励50周岁以上的农村居民一次性
交纳一定费用（360～720元）参保。80周岁以上的，个人不再交费，直接领取养老金。对
生活困难群众，由镇、村补助交纳。市、区财政每年列支专项资金，对65周岁以上参保群
众每人每年补贴180元。 二是政府主导与保险公司商业运作相结合的基金管理运作机制。
政府主要发挥财政补助、保底、监管职能，保险基金的管理运行和养老金发放委托中国人
寿负责。三是规范健全的监督机制。成立专门领导小组，设立综合、审计监督办公室，负
责政策制定、解释、协调及基金管理、养老金发放的监督等。争取通过几年努力，基本解
决农村养老问题。 2007年50岁以上的农村老人参保率达到90%以上。同时，随着经济社会
发展，逐步提高补助标准。
三、覆盖城乡的医疗保障体系
11. 以为城乡居民提供安全、有效、方便、廉价的公共卫生和基本医疗服务为目标，以完
善服务体系、提高参保水平、强化安全监管为重点，巩固和扩大新型农村合作医疗成果，
探索建立城镇居民基本医疗保险制度，强化公共卫生服务体系建设，推进城乡卫生一体化，
逐步形成以新型农村合作医疗、城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险制度共同推进、
相互衔接、互为补充的城乡医疗保障体系。
12. 提高新农合参合率。实施新型农村合作医疗行政村全覆盖，完善新型农村合作医疗制
度，建立科学的筹资和监管机制，2007年参合率达到85%以上。
13. 探索建立城镇居民基本医疗保险制度。在不断提高新型农村合作医疗、城镇职工医疗
保障水平的基础上，针对没有参加城镇职工医疗保险的居民，制定实施《莱芜市城镇居民
基本医疗保险试行办法》，按照“政府引导、自愿参保、以个人和家庭缴费为主、市区两
级财政补助为辅”的办法，重点解决城镇无业人员、国有集体企业下岗失业职工等“空档”
群体的医疗保障问题，实现城乡医疗保险全覆盖。2007年，市区财政对老年居民每人每年
补助100元，对一般居民每人每年补助40元。
14. 提高医疗、 工伤、生育保险参保水平。2007年，医疗保险新增参保2.3万人，达到16
万人；工伤保险新增参保1.3万人，达到11万人；生育保险新增参保1000人，达到6.3万人。
2011年，全市医疗、工伤、生育保险覆盖面达到90%以上。
15. 加强城乡医疗卫生服务体系建设。重点加强农村三级卫生服务网络和以社区卫生服务
为基础的新型城市卫生服务体系建设。2007年重点改扩建7处乡镇卫生院和150个村卫生室，
力争2011年乡镇卫生院全面达标，卫生室实现行政村全覆盖；2007年完成10处社区卫生服
务建设，力争2011年实现社区全覆盖。
16. 强化公共医院的公共服务职能。在市级二级以上医疗机构、妇幼保健机构设立惠民门
诊和惠民病房，继续实行“十全免、七减免、一优惠”政策和临床检验“一单通”制度，
努力降低就医费用，缓解群众看病难、看病贵问题。同时，进一步加强医德、医风建设，
提高医疗服务水平。
17. 强化食品、药品安全监管。以保障城乡居民生命健康安全为目标，以提高药品、饮水、
食品、日常用品安全为重点，集中开展各项专项整治活动，依法惩处危害群众生命健康的
违法犯罪行为。突出抓好中小企业、个体工商户的执法监管，改善职业卫生环境。
四、覆盖城乡的济困救助体系
18. 以提高救助标准为目标，抓住城乡居民最低生活保障这个核心，认真落实和不断完善
城乡最低生活保障制度，逐步形成基础性救助和专项性救助相结合、政府救助和社会互助
相结合的城乡一体的综合性社会救助体系。
19. 逐步提高城乡低保、农村五保户供养标准。按照“应保尽保”的要求，将符合条件的
困难群众全部纳入低保范围， 并根据经济社会发展水平， 不断提高各项救助保障标准。
2007年， 将城乡居民最低生活保障线分别由每月180元、每年700元，提高到每月220元、
每年1000元。提高农村五保户供养水平。2007年全面完成20处乡镇敬老院改扩建工程，五
保对象集中供养率达到70%以上； 力争2011年，农村五保对象集中供养标准达到每人每年
2600元以上，分散供养标准达到每人每年1800元以上，五保对象集中供养率达到90%以上。
20. 提高困难家庭大病医疗救助标准。 2007年， 对患大病的重点优抚对象的救助标准由
3000元以内提高到5000元以内； 对患大病的城乡低保对象救助标准由2000元以内提高到
3000元以内。
21. 大力发展慈善事业。加快社会福利服务设施建设，规划建设莱芜市儿童福利院，加大
对流浪乞讨人员的救助力度， 2007年城市“三无”对象入住率达到70%以上。扩大慈善救
助范围，到2011年新增慈善社会救助5000人次，其中2007年新增慈善社会救助1000人次。
实施朝阳助学和烛光工程，到2011年救助特困高考新生及在校大学生1000名、城乡低收入
家庭中的特困中小学生1500名、 特困教师300名。实施爱心复明项目、微笑列车项目和康
复明天计划，从2007年开始，对特困白内障患者、城乡低收入家庭患唇腭裂的儿童、先天
性心脏病儿童实行资金救助，免费手术治疗。
22. 大力发展残疾人事业。引导鼓励各级机关、企事业单位、社会团体及各界人士与困难
家庭结对子，采取捐助、提供增收门路等形式，开展一对一帮扶。2011年前结对帮扶5000
户以上，其中2007年结对帮扶1000户以上。对独生子女伤残、死亡以及夫妻双方没有生育
能力的家庭设立救助基金实施救助。对残疾人、老年人、烈军属以及行动不便人员的涉法
援助事项，提供上门服务，现场办理法律援助手续，解答法律咨询。建立司法鉴定援助制
度，减轻弱势群众的诉讼负担。
五、覆盖城乡的住房保障体系
23. 以解决城乡低收入家庭住房困难、实现“居者有其屋”为目标，创新城市廉租房和经
济适用房运作办法，建立集救助机制、租购联动机制、退出机制为一体的城市低收入家庭
住房保障货币直补制度，并加快向“城中村”和农村延伸，建立起覆盖城乡的住房保障体
系。
24. 建立以货币直补为特点的救助机制。政府不再投资建房，而是将政策优惠转化为货币
补贴，直接补助到困难户，由其到市场自主购买（租赁）住房。变“暗补”为“明补”、
变“补砖头”为“补人头”。
25. 建立以尊重住房困难户自主选择权为核心内容的租购联动机制。符合条件的低收入家
庭，可以自主选择租赁廉租房或购买经济适用房；可以先申请廉租房，等经济条件允许后，
再选择经济适用房。同时，无论租或买，都可以自主选择房屋的位置、结构、面积及新旧
程度等。
26. 建立以动态管理、能进能出为重点的有序退出机制。采取激励退出的方式，鼓励具备
购买商品房能力的经济适用房家庭主动退出，退出的补贴资金流转用于其他低收入家庭；
采取复核退出的方式，对廉租房住户的补贴资格、额度等进行年度复核，及时进行动态调
整。
27. 加快住房保障制度向“城中村”和农村延伸。通过改革，每年解决城镇1000户租赁住
房户和235户适用住房户的住房， 有重点、有步骤地解决“城中村”家庭、农村家庭住房
难问题。 对重点优抚对象和农村低保户实施住房救助，2007年救助300户，平均每户给予
3000元补助。
六、覆盖城乡的优质教育保障体系
28. 以促进教育公平、实现均衡发展为目标，以加大政府投入、优化布局结构、强化政策
落实、提高师资水平为重点，优化教育资源配置，使城乡学生平等接受优质教育。
29. 加大教育投入，建立完善教育经费保障机制。提高农村中小学公用经费标准，推进农
村中小学布局调整，完成新增危房改造。大力推进农村中小学现代远程教育工程、教学仪
器更新工程和课桌凳更新工程，加强学校内部配套设施建设。继续实施城区义务教育阶段
中小学新建和改扩建工程，满足适龄儿童就学需要。
30. 加大政策扶持力度。全部免除农村义务教育阶段学生杂费，对农村家庭经济困难学生
实行“一免一补”，对城市低保家庭经济困难学生实行“两免一补”。提高“一免一补”
救助比例，其中，2007年莱城区和雪野旅游区由原来的12%提高到16%，其他区由原来的8%
提高到10%。对考入高等院校的特困大学生实行救助，帮助其顺利入学，完成学业。同时，
加大对职业院校家庭困难学生的资助。
31. 优化教育布局结构。优化城乡中小学布局和师资力量配置，切实办好义务教育阶段每
一所学校。坚持优质教育普及化、平民化，加快优质高中建设，做大做强职业教育和民办
教育，优化提升高等教育和成人教育，加快发展特殊教育。进一步发展学前教育，抓好区、
乡（镇、街道）政府示范园，全市3至5岁幼儿入园率达到95%以上。
32. 坚持公共教育资源向农村和偏远山区倾斜。实施城乡学校“结对帮扶”工程，提高农
村教师整体素质，逐步缩小城乡教师收入差距。
七、覆盖城乡的公共文体服务体系
33. 以丰富城乡居民文化生活为目标，按照“政府主导、市场运作、共建共享”的原则，
加强城乡公共文化设施建设，健全文化网络，整合社会文化资源，大力实施文化下乡，广
泛开展贴近群众的文体活动，不断满足人民群众日益增长的文体需求。
34. 完善公共文化服务网络。以重点公共文化设施为骨干，以社区和乡镇基层文化设施为
基础， 加强各类公共文化基础设施建设。 加快规划建设一批标志性的重点文化设施，到
2011年，实现区有文化馆、图书馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化大院。2007年，规
划建设10个乡镇文化活动场所，200个农村文化大院，160个农家书屋。加快农村有线电视
入户工程，2007年实现全市20户以上的自然村信号全覆盖。
35. 加大对公益性文化事业的投入。各级财政每年对文化的投入增幅不低于同级财政经常
性收入的增长幅度。保证一定数量的财政转移支付资金和新增文化经费主要用于农村文化
建设。
36. 深入开展各类文化下乡活动。开展以“科字号”服务“三农”工程为龙头的文化下乡
活动，实施农村电影放映“2131”工程，丰富城乡群众的精神文化生活。其中，2007年送
戏下乡150场以上、送书画下乡400幅以上，每村每月为农民免费放映1场电影。
37. 深入挖掘传统文化资源。加强莱芜梆子及其他民俗文化的开发保护，组织开展纪念莱
芜战役胜利60周年文艺活动等大型文化活动，丰富群众文化生活。
38. 加强体育设施建设。重点搞好市体育中心以及配套设施建设，2007年开工建设综合体
育馆。 到2011年，努力达到100%的乡镇建有一定规模的健身场地，60%的村（居）建有经
济实用的健身场所。其中，2007年在莱城区、钢城区各建成一个全民健身特色工程，在全
市80个村（居）建设体育健身工程。
八、覆盖城乡的优质环境保护体系
39. 以改善城乡居民生产生活条件为目标，以“四城联创”为载体，突出公共交通体系建
设、节能降耗、生态建设、文明创建等重点，统筹城市环境改造和镇村容貌整治，不断改
善城乡居民生产、生活环境。
40. 加快发展公共交通。在提升城市公共交通服务水平的基础上，加快城市公交向农村延
伸，逐步建立畅通便捷的城乡公共交通体系，推进城乡公交一体化。2008年，完成城区主
次干道公交站杆、站牌的标准化建设，2011年基本实现镇镇通公交。
41. 加强城乡综合环境整治。在城市，重点搞好道路、管网、无害化垃圾处理、重点片区
的旧城改造及牟汶河“一河两岸”绿化等重点工程，提高城市环境建设水平。2011年，城
市生产生活污水全部收集到污水处理厂处理，垃圾处理率、城市供热管网建城区覆盖面分
别达到100%和80%以上，城市绿化覆盖率达到50%。在农村，结合新农村建设，推进农村改
水、改厕、改栏工作，推进粪便无害化处理，着力整治村容村貌。2007年建成农村户用沼
气示范村21个、“一池两改”示范户1000个、“一池三改”示范户2277个，新建中小型沼
气工程8～10处。
42. 大力发展循环经济。突出抓好以重点企业为单元的清洁生产，以重点行业为单元的循
环经济产业链，以社会区域为单元的绿色消费，发展一批循环经济示范企业。推广清洁生
产，从源头上控制环境污染。严格执行产业政策和环保标准，依法淘汰高消耗、高排放、
低效益的落后工艺技术和生产能力，严禁新上浪费资源、污染环境的建设项目。抓紧制定
重点节能工程实施方案，启动节约和替代能源、热电联产、余热利用、建筑节能、政府机
构节能、绿色照明、绿色采购、节能监测、技术服务体系建设等工程，加快建设一批节能
节水节地节材和资源综合利用示范项目，创建一批节约型机关、城镇、社区、工业园区、
企业。2011年，固、液、气“三废”综合利用率均达到95%以上。
43. 切实加强生态环境建设。实施“碧水蓝天”工程，抓好牟汶河、汇河等主干河流和小
流域综合治理，抓好荒山、道路、河流、镇村绿化和平原林网建设。突出解决好大气、水
等污染问题。严格落实环境污染“一票否决”、项目建设“三同时”等制度，探索企业排
污权交易等市场化治污路子。大力推行节约生产，重点提高土地、水等资源的节约集约利
用水平，狠抓节能降耗，规范矿产开采秩序，确保城乡居民喝上干净的水，呼吸上新鲜的
空气。力争2011年，城市空气环境质量优良级天数在350天/年以上，环境噪音达标区覆盖
率60%以上。
44. 大力开展文明创建活动。进一步深化城市无缝隙覆盖、全日保洁，为市民创造整洁优
美的城市环境。加大对影响市容市貌建筑物的治理，规范增设部分便民市场，查处车辆乱
停乱放行为。高标准、高质量实施“六小工程”，力争2010年完成城市建成区内小街小巷
的改造，并因地制宜建设部分小绿地、小广场、小市场、小停车场、小公厕。2008年完成
西关片区、花园片区和其他村居宽6米以上的街巷整治。
九、覆盖城乡的公共安全体系
45. 以增强城乡居民安全感为目标，以“平安莱芜”建设为重点，强化社会治安综合治理、
安全生产、信访等工作，健全城乡安全管理网络，切实解决好影响农村稳定和农民生产生
活安全的突出问题，为城乡居民提供和谐有序的生活环境。
46. 加强社会治安综合治理。贯彻“严打”方针，建立健全经常性“严打”工作机制，深
入开展严打整治斗争，严厉打击黑恶犯罪、社会危害大的暴力犯罪、严重危害群众安全感
的“两抢一盗”等多发性犯罪，把全市刑事发案率控制在全省平均水平以下。建立健全社
会治安防控体系，适时开展公众娱乐场所、网吧等重点地域的治安整治，抓好社会、社区、
内部单位、农村和技术等五大防控网络。加强对流散社会的民用爆破器材、剧毒化学品和
非法枪支弹药的收缴管理，消除治安隐患；强化对烟花爆竹生产、运输、储存、销售等各
环节的安全监管力度，遏制重特大爆炸事故的发生。加强110接出警工作，城区5分钟到达，
农村地区尽快到达，及时处理群众的报警求助。
47. 高度重视安全生产和应急管理。坚持安全第一、预防为主、综合治理，突出抓好高危
行业安全生产专项整治，完善安全生产体制建设，落实安全生产责任制。加强防火安全检
查和道路交通安全管理，抓好煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、道路交通、人员
密集场所六个重点领域的安全生产专项整治，确保工矿企业10万人死亡率下降到10人以下，
安全事故起数下降3～5个百分点。成立市安全生产应急救援指挥中心，建立完善市、区、
镇三级安全监管机构和监察机构， 2007年确保全市覆盖面达到50%以上。同时，全力推进
安全标准化工作。
48. 加强信访工作。严格实行“一把手”负总责的信访工作领导责任制，健全完善信访工
作机制，有效预防和减少集体访、越级访、重复访。实行信访窗口前移，进一步拓宽信访
渠道。建立民意顺畅表达疏导机制，倾听群众的呼声，解决群众关心的热点，难点问题。
建立健全领导定期走访，接访和工作联系点制度，不断规范信访特别是涉法信访的工作程
序和标准，引导群众以理性合法的方式反映、解决矛盾纠纷。加强基层信访工作，完善矛
盾纠纷和群体性事件的社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的
应急机制，确保把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态。
十、覆盖城乡的权益保障体系
49. 以群众满意为目标，进一步落实基层民主管理制度，不断拓宽群众意愿诉求渠道，最
大限度地实现好、维护好、发展好城乡群众的民主权益。
50. 努力扩大基层民主。深入推进区乡政务公开，健全村务分开、厂务公开等基层民主管
理制度，充分尊重群众的知情权、决策权、参与权和监督权，保证人民依法直接行使民主
权利。
51. 畅通民意诉求渠道。着眼于打造社情民意沟通平台，建立完善沟通民心、倾听民声、
汇集民智、凝聚民力的长效机制，着力解决群众关心关注的热点难点问题。坚持重大决策
问计于民，深入开展“群众献计献策”活动，重大问题、重大事项广泛征求群众、专家意
见，提高科学决策、民主决策水平。充分发挥市长公开电话作用，每个月都有一名市长值
班接听电话，直接与群众交流意见，解答问题。继续利用电台“行风热线”、报纸“新闻
热线”、网站“政府在线”等栏目，打造沟通社情民意的立体平台。
建立覆盖城乡的十大民生保障体系，意义重大，涉及面广，政策性强。各级党委、政府和
各部门要切实把思想统一到市委、市政府的决策部署上来，以高度的政治责任感和紧迫感，
严格把握原则，狠抓政策落实，确保取得实效，真正取信于民。
二○○七年七月二十三日