财政制度 清代， 财政管理权限集中于户部。清光绪三十四年（1908年），《清理财政章
程》颁布实施。1909年，成立清理山东财政局，掌管全省财政出入之稽核，编制财政收支
详细说明书，审定全省预决算报告总册，加强财政管理，实行清理整顿，强化集权财政。
民国时期，因处于军阀割据状态，财政管理制度尚不健全与统一。1928年，民国政府正式
划分财政收支系统，从中央到地方成立各级预算委员会，主管编制预算，实行“划分收支、
分级管理”的办法，但其预算不具法律效力，各自为政，收支管理十分混乱，各项制度均
流于形式，莱芜国民政府的财政管理也不例外。
抗日战争初期，抗日民主政权所需钱粮基本上是自收自支自行管理。随着革命政权的巩固
和发展，1940年1月，莱芜县成立经济建设委员会，协助政府管理财政金融，发展合作社。
财粮工作逐步走向正轨，建立健全各项财政管理制度，实行统一收支。
抗日战争胜利后，县政府财政科按照省政府颁布的一系列财政管理章程、条例统一管理财
政，每年1月1日至12月31日为财政收支年度。各级政府及所属部门收支预算执行终了，及
时编制决算，逐级上报并送审计机关审核。
新中国成立后，财政管理开始实行高度集中统一，专署和县收入全部交省，支出由省逐级
下拨；县每月按供给开支标准编造预算上报专署领款，月终编制决算报专署核销。这种财
政管理模式一直沿用到80年代末。1991年，国务院颁布《国家预算管理条例》后，莱芜从
1992年起试行复式预算。
地级莱芜市建立后， 财政管理制度进一步健全。 1997年，开始实行“综合零基预算”。
2001年起实行部门预算，至2005年未有变化。
管理机构 清宣统二年（1910年），县衙署设财政处，掌管公款收支。民国3年（1914年），
县公署设财政科。 1918年， 改称地方财政管理处， 设管理员、书记员、会计员各1人。
1928年，改称财务局，设局长1人、事务员3人。1930年，改称财政局，设局长1人，科长、
科员各2人。1933年，改称县政府第三科，设科长1人，科员、事务员各2人，录事1人。
1939年8月，县民主政府成立财粮科。1947年6月，改称财政科。1956年10月，县财政科改
称县财政局。 1958年4月，税务局并入，设秘书、监察、税收、农财、会计股。1960年增
设财务股。 1962年，税收股析出。1970年3月，成立财税组；12月，改称县财税局，设人
秘、 预算、农财、企财、税政科。1984年5月，改称市财政局，税政科析出，设人秘、预
算、预算外、企财、农财科。1987年，有干部职工26人，其中局长1人、副局长3人。
1988年2月，增设行政财务管理科，改设农业财务管理所；5月，成立财政信用开发公司，
9月， 更名为财政信用资金管理处； 12月， 成立控制社会集团购买力领导小组办公室。
1989年8月， 成立中华会计函授学校莱芜分校；12月，成立会计管理局，设农业税收管理
科、农业发展基金办公室，与农业财务管理所合署办公；同月，设国有资产管理局。1990
年12月，设世界银行贷款办公室、国债服务部。1992年，有干部职工60人，其中局长1人、
副局长3人。
1993年1月， 市财政税务局成立，设人秘、预算、企业财务、税政、综合计划、计划会计
统计6个行政科室。 辖莱城区、钢城区财税局（1998年4月改称财政局）；3月，设立会计
管理处、直属税务分局、会计事务所、发货票管理处、国债服务部、利用世界银行贷款办
公室6个事业科室； 4月，增设农业财务科，成立山东莱芜会计事务所；6月，增设财源建
设办公室、行政事业财务科、稽征管理科、涉外税务分局、省级企业财务科；10月，会计
管理处改称会计管理局，设会计培训中心。1994年2月，设市住房资金管理中心；9月，财
政税务局分设国税局、地税局，国税局职能析出，设办公室、人事监察、预算、农业财务、
企业财务、综合计划、行政事业财务、税政、流转税管理、所得税管理、地方税管理、征
收管理、 计划会计科。1996年7月，市财政税务局改称市财政局，地税局职能析出，设办
公室、预算、综合与改革、文教行政、农业、企业、基本建设、社会保障、法规税政、人
事教育科，机关编制34名，其中行政31名、工勤3名。实有干部职工96人，其中局长1人、
副局长3人。 1997年1月，增设农业税征收管理处，会计管理局更名为会计管理处；5月，
增设驻莱中央企业管理处。 1998年8月，住房资金管理中心更名为住房公积金管理中心。
2000年1月， 会计事务所与市财政局脱钩。2001年5月，成立经济开发区财政局；6月，综
合与改革科分设综合科、 经济建设科。2002年5月，成立市政府采购办公室、财政投资评
审中心、集中支付中心；10月，组建市行政服务中心财政窗口。至2005年底，有干部职工
115人，其中公务员29人、工勤4人、事业人员82人；局长1人、副局长3人。
预算编制 新中国成立后，开始编制国家预算，实行“基数加增长”的单式预算编制模式。
根据1991年国务院颁布的《国家预算管理条例》，从1992年试行复式预算。1997年，莱芜
市开始实行“综合零基预算”，统筹安排预算内、外资金，并彻底打破基数观念，对每一
个项目实行零基预算，建立项目档案，进行跟踪问效。2001年，实行部门预算，即由各部
门根据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编报，逐级上报、审核、
汇总，经财政部门审核后提交人大代表会依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政预算。
为增加部门预算的透明度， 市政府向市人大提报审议教育局、农业局、计划生育委员会3
个部门预算；2002年增加环保局的部门预算，2003年增加体育局的部门预算，2005年增加
水利局、公安局和市委党校3部门的预算。
政府采购 1998年3月， 莱芜市被列为山东省政府采购试点城市。2002年5月，成立莱芜市
政府采购办公室，为正科级事业单位，隶属市财政局管理。主要职责是根据政府采购预算，
按照规定的采购程序为各行政事业单位提供采购服务。 2003年， 市政府采购办采购预算
4949万元， 实际采购额4389万元，节约资金560万元。2005年，采购预算11274.21万元，
实际采购额9574.13万元，节约资金1700.08万元。
财政投资评审管理 1995年9月1日， 市财税局根据《关于山东省财政厅收回原委托建设银
行山东省分行代管的财政职能的通知》要求，收回原委托中国人民建设银行莱芜市分行代
管的财政职能，由财政部门负责审核工程概、预、决算和标底造价，其审查结论作为办理
工程结算的依据。1998年，评审工程项目115个，节约财政资金3394.8万元。2002年5月，
成立莱芜市财政投资评审中心，专门负责财政投资评审工作。评审范围包括部门预算中安
排的专项支出项目，财政预算内安排的基本建设、能源、交通、农田水利、综合开发、城
市基础建设、大型修缮工程、技术改造、科技三项费用、国土资源勘查及其他需要评审的
财政贴息、补贴等项目，政府性基金、附加安排的投资项目，纳入预算管理的行政性收费、
罚没收入及纳入专户管理的预算外资金安排的投资项目，政府性融资安排的投资项目，财
政性资金和其他资金“拼盘”的投资项目，其他财政性资金安排的项目等。2003年，评审
工程项目99个， 节约财政资金2506.6万元。1998年至2005年，共评审工程项目831个，节
约财政资金18763.8万元。
财政集中支付 2000年7月，市财政局对市级党政群机关和部分机关附属事业单位试行财政
集中支付办法。相应取消市直各预算单位的资金账户，各预算单位的支出和会计核算业务
由市集中支付中心统一办理。对预算单位的各类支出，按照不同的性质分别按不同程序支
付：对工资支出，采取财政统一发放工资的办法，按照统一发放工资的规定和程序支付，
2000年市直125个行政事业单位的4671人纳入集中支付代发工资范围； 对单位预算中列入
政府集中采购范围的购买支出，由政府采购中心集中采购，集中支付中心将采购资金直接
支付给商品和劳务的提供者；对零星支出，实行单位备用金制度，由集中支付中心核实备
用限额，预算单位定期到集中支付中心报账。2001年，完善国库集中支付制度，把财政统
一发放工资纳入国库集中支付范围，确保工资的正常发放；强化对各项支出的监督管理，
严格预算执行，特别是在机构改革期间，对有关撤并单位的资金进行较好的控制，防止超
进度拨款。2003年，强化财政监督和预算约束，扩大财政专项资金集中支付范围，集中支
付资金3900万元。2005年，在市直55个单位和各区推行国库集中收付制度改革，将所有财
政性资金纳入国库单一账户体系管理，初步建立“管钱的不拨钱，拨钱的不花钱，花钱的
不见钱”的资金管理模式，规范财政收支行为。
会计管理 “会计” 起源于西周，为计官之长。此后历朝历代各阶层组织均设会计之职。
清至民国时期，“会计”称号为账房先生，其主要职责为日积月累到岁会的核算，管理其
业主财政经济收支。对“会计”的管理，随主而定，没有定制。新中国成立后，山东沿用
革命根据地时期的做法，确立由财政部门管理会计工作的体制，负责会计管理各项工作。
1989年12月，成立莱芜市会计管理局，隶属市财政局，主要是加强会计管理，发挥会计职
能，及时提供经济信息，正确反映经济情况，参与经济决策，控制经营过程，监督经济活
动，强化宏观控制和微观监督。按照《中华人民共和国会计法》和财会法规的有关规定，
实行“宏观管理，间接控制，事权与人权相结合，分类适度管理”的方法，将会计机构、
会计岗位、会计人员的任免、调动纳入会计管理局统一管理。
1994年3月， 对全市在职会计人员进行调查摸底，为4123名在职会计人员重新建立档案。
其中，国有单位1894人、集体单位2165人、其他经济单位64人，具有中专以上文化程度的
2994人。1999年，按照“积极稳妥、先易后难、先试点、后推开”的原则，在市、区、乡
三级分别采取行业主管部门和集体企业内部委派，农村实行村账镇管的形式，并在市直冶
金总公司、莱城区牛泉镇、钢城区九龙实业总公司委派试点。
2000年5月， 对境内中央、省驻莱各单位和市直各部门80多个单位、5336名在岗会计人员
进行普查，建立全市统一的会计人员基础信息数据库。12月，经社团管理部门批准，成立
莱芜市会计学会， 选出会长1人，秘书长5人，理事162人。至2005年底，全市注册在档的
会计人员8390人， 其中高级职称97人、中级职称799人、初级职称1053人；具有本科学历
1966人、大专学历4005人，中专学历2346人。
国有资产管理 产权管理 产权登记。企业产权登记工作，从1992年开始进行年检；行政事
业单位产权登记工作，从1995年开始进行年检。1994年至2005年，全市国有资产总量基本
维持在25亿元以上，企业与行政事业国有资产呈此消彼长的态势。企业国有资产从1995年
开始，将土地纳入企业资产范围，国有资产增幅较大；从1998年开始进行企业产权制度改
革，国有资产逐步退出，企业国有资产逐步减少。行政事业单位国有资产总量逐年上升，
从1995年至2005年，年均增幅13%。
产权界定。境内产权界定工作始于1995年，遵循“谁投资、谁拥有产权”的原则，既维护
国有资产所有者的合法权益，又不侵犯其他财产所有者的合法权益。特别是对建厂时间长、
历史复杂的企业界定时，认真审阅企业建立以后的有关档案资料，对原始投入、企业历年
减免税和税前还贷等情况进行认真核实验证，科学、客观、公正地界定。
资产评估管理 按照注册资产评估师管理、 机构管理、项目管理三者并重的原则，加大对
资产评估工作的监管力度，做好资产评估立项工作。对评估结果进行审查，符合确认条件
的，依法进行确认。2002年，改革国有资产评估管理办法，取消资产评估立项管理，将资
产评估结果确认改为资产评估项目的核准和备案制。1994年至2005年，全市完成评估项目
183个，账面价值52.94亿元，评估值58.86亿元，增值率11%。
企业国有资产管理 国有资产监督管理。 按照国务院《国有企业财产监督管理条例》、山
东省实施办法及“分级管理、分工监管”的原则，对市属国有企业国有资产进行监督管理。
1997年，市政府授予市轻纺工业公司、市重工业公司、市建材工业总公司、市煤炭工业总
公司、市交通局五个单位为国有企业财产监督机构，行使国有企业财产保值监督职责。市
国资局每年对各监督机构进行考核，向市政府提交考核报告。
国有资产授权经营。国有资产授权经营主要目的是充分发挥集团整体优势和综合功能，对
其所属单位经营的国有资产进行重组、配置，提高国有资产运营效益。根据国家国有资产
管理局《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》，市政府授予市粮食集团总公司、
市对外贸易总公司、市物资集团总公司、市冶金工业总公司和市商业集团总公司五个单位，
对其所属成员企业占有、使用的国有资产行使经营权。授权经营后，每个企业集团作为一
个企业接受市国有资产管理局的考核。
国有资产保值增值考核。1996年，开始国有资产保值增值考核，全年考核企业57家，国有
资产保值增值率为101%。1997年，市政府印发《莱芜市市直企业国有资产保值增值考核奖
惩暂行办法》，全年考核企业15家，保值增值率为99.59%。1998年，考核企业13家，保值
增值率为98.4%。
企业改革。国有企业改革从1997年开始，主要采取股份合作制和有限责任公司形式，对企
业的有效资产进行评估，净资产扣除有关费用后，由企业职工或个人买断。1997年至2002
年，有7家进行股份合作制改造，改制前国有资产总额23432万元，剥离土地使用权价值及
非经营性资产后，国有资产4679万元，建立国有资产发展基金。2002年至2003年，加大企
业改革力度。除进行有限责任公司改造外，还采取股权转让、企业整体拍卖等形式，对资
不抵债且无法继续经营的，依法进行破产。实行国有资本、集体资本从企业中全部退出，
以及对企业职工身份进行全部转换的政策，对已改制的企业进行规范。2003年，全市规范
改制的企业20家， 安置企业职工8000多人，收缴国有资产收益195万元。2004年，市直列
入改制范围的57家工贸企业， 改制51家，改制面达到89.5%，其中有31家依法进入破产程
序。2005年，加快了工贸企业破产重组进度，57家企业中，有22家改制为有限公司，其余
35家依法破产。
行政事业单位国有资产管理 行政事业单位国有资产使用管理。 从1995年开始，先后开展
行政事业单位资产调查、全市中小学校设备管理状况调查、地方发展基金管理状况调查及
行政事业单位国有资产管理检查工作等，摸清全市行政事业单位国有资产管理状况，规范
行政事业单位固定资产管理，促进资产合理、节约、有效使用。
行政事业单位国有资产处置管理。1995年起，根据国家国有资产管理局《行政事业单位国
有资产处置管理实施办法》，严格按规定程序进行申报、审批，杜绝随意处置固定资产的
现象。对批准处置的固定资产，按规定进行资产评估，公开进行拍卖，防止资产处置中国
有资产流失。
清产核资 行政事业单位财产清理登记。 1993年1月至5月，对境内行政事业单位财产进行
清查。全市行政事业单位共有706个，清查前账面资产总额5.4亿元，通过财产清查，盘盈
资产6120万元，单位未入账资产8900万元，清查核实后，全部资产总额为6.91亿元，比清
查前净增1.5亿元，增幅27.08%。
国有企业清产核资。1993年至1995年，对境内国有企业进行清产核资。至1995年3月，113
户企业资产总额为30.11亿元，负债总额16.6亿元，所有者权益13.51亿元，资产负债率为
55.13%，清查土地43.8万平方米，估价后价值10.2亿元。清理出全部资产损失6831万元；
清理出资金挂账1.78亿元。
城镇集体企业清产核资。1996年至1998年，对境内城镇集体企业进行清产核资。至1997年
3月，参加清产核资的198户企业，资产总额19.82亿元，负债总额16.52亿元，所有者权益
3.3亿元， 资产负债率为83.4%。经过对3.7亿元固定资产进行价值重估，解决账面值与实
际价值分离问题， 损失按照规定核销2221万元，占全部损失挂账总额的11.4%，留待以后
处理的17.14亿元。
财政监督 1985年至1989年， 市政府每年抽调财政、税务、物价等部门人员在全市开展税
收财务物价大检查。1990年，市政府成立税收财务物价大检查办公室（临时机构），办公
室设在财政局，组织协调财政、税务、物价、业务主管部门和社会力量参加重点检查工作，
依法检查、 处理各种违反财经法纪的行为，接受人民来访。1995年2月，市财政局设立莱
芜市税收财务物价大检查办公室，与市税务稽查局合署办公。
1998年，莱芜市取消一年一度的税收财务物价大检查，财政监督职能改为日常监督和专项
检查。7月，对公、检、法、工商各部门落实“收支两条线”情况开展专项检查。1999年，
开展防汛抗旱资金、科技三项费用及救灾补助、地方金融企业、城建附加费等专项检查，
成立由财政、审计、国税、地税部门参加的财政监督检查协调办公室，每年制定财经监督
计划，实行“一家查账，多家认账”制度，避免对同一项目和内容的重复检查。2000年，
开展财经纪律专项检查。2000年至2003年，连续四年开展会计信息质量检查。2003年，对
国有土地有偿使用收入情况进行检查。2004年，不断完善财政集中支付办法。在对工资、
政府采购资金实行集中支付的基础上，逐步把其他财政专项资金纳入集中支付范围，加大
财政监督力度，强化预算约束。2005年，加强政府采购监管。全面实行政府采购预算制度，
把所有采购性支出全部纳入预算管理，对应实行政府采购而未实行的，停止拨付政府采购
资金，并收回预算指标，规范政府采购行为。加大财政投资评审力度。完善评审程序，规
范评审行为，对财政投资项目实现事前、事中、事后全过程监管。全年共审查工程预结算
8525万元，审减资金2535万元，审减率29.7%。