清代，保甲兼有民事调解的职责。至清末，调解已用法律形式确定下来。“凡两
造争讼，如有可以和平解释之处，承审官宜尽力劝谕，务使两造和解”，“而刑事案
件应处轻罪刑者，原告于宣告刑名以前自愿呈请和解时，亦可参照本节办理” (1906
年《大清刑事民事诉讼法》第185条)。
调解委员会(以下简称调委会)根据东海专署地方法院1940年下半年制定的《区村
调解委员会组织条例》，1941年3月，境内成立区(镇) 调委会，区以下若干行政村可
联合成立分会。至1945年荣成全境解放后，所有的区(镇)调委会都建立起来。区(镇)
调委会设委员9-11人，区(镇)长兼任调委会主任，民政助理员、群众团体负责人和农
民、 职工、青年、妇女代表及进步开明绅士为委员；分会设委员7-9人，于行政村中
推举或选举1人为主任，委员仿效区(镇) 调委会选举办法而行。1946年，根据实际情
况，村设调解组、说事组、评议组等调解组织，吸收处事公正、群众威信高的人参加。
1947年，因支援解放战争，调解组织有名无实。1950年秋季开始整顿，健全调解机构，
建立起区、乡、村三级组织。区调委会，由副区长或民政助理员任主任，区公所文书
和各群众团体负责人任委员； 乡调委会，由乡行政委员会分工1人任主任，由各村选
举出委员；村设调解小组。
1954年， 根据政务院颁发的《人民调解委员会暂行组织条例》 ，对全县12个区
(时石岛设县，管辖3个区)、123处乡的人民调委会进行全面整顿，健全了组织。1958
年3月，调委会改称调处委员会。9月，全县成立了21处人民公社，调处委员会归公社
领导，村改称生产大队，设调处小组。但因处于“大跃进”运动时期，直至1959年12
月，调处组织才普遍建立。1962年，调处委员会复称调委会。1966年“文化大革命”
运动开始，调解组织瘫痪。
1973年5月， 县法院、公安局对全县基层调解组织进行恢复整顿，全县1056个生
产大队，有1054个恢复了调委会，共有调解员5071人。公社根据地形、位置设立调解
片，设正副片长。1978年，公社设一名司法助理员做调解工作，并成立了信访、调委
会领导小组； 200人以上的厂矿企业单位和农村生产大队设立调委会，生产队设调解
小组。年底，公社调委会与民政分开办公。1981年，全县1044个大队中有1042个建立
了调委会，有调解人员3469名，60％的调委会发挥了积极作用。1984年改称乡(镇)调
委会，村也设立调委会。全县共建立农村基层调委会1036个，县直属厂矿企业调委会
54个，能较好发挥作用的占90％以上。各乡镇司法助理员仍负责指导调委会的工作。
1987年建立起纠纷信息网络， 有纠纷信息员7333名，平均每37户1名。1990年底，普
遍建立起四级调解网络，即乡镇建立调解领导小组，管区设调解片，村(居委会)有调
委会，村(居) 民小组设调解员或纠纷信息员。1995年，农村调委会有928个，厂矿企
业调委会有110个，其中一类调委会936个、二类调委会102个，共有调解人员3381名，
纠纷信息员7830名。
调解活动调解委员会成立初期，因工作水平低及未取得群众的信任，产生了纠纷，
有些群众宁肯找法院，也不找调委会。1941年，11个区仅处理了36起纠纷。在调解工
作中，调解人员存在模糊认识，把区、村的调解组织看成是司法机关，不经区、村调
解的纠纷，不得到上级法院起诉，这种状况直到1945年仍然存在。在处理问题中，不
是以政策、法令教育开导群众，而是以官僚作风来对待群众，致使群众混淆了调解与
审判工作的关系。1946年后，调解工作作风有很大转变。发生纠纷时，调委会先调查
研究，提出原则意见，先由说事小组说和，不成者由村、区调解委员会逐级调解。调
解工作做通后， 有的村采取群众评议，听取群众的反映后再作结论。1947-1949年，
因支援解放战争的需要，无暇顾及调解工作，调解工作处于停滞状态。
建国后的一段时间内，绝大部分乡镇对调解工作放松领导，调解人员存在怕得罪
人的思想，遇到纠纷，就向上级法院推，这种情况在全县能占70％。1954年后，对调
解工作加强领导，上述情况有明显改变。轻微的刑事纠纷和一般的民事纠纷，大部分
可在区、乡得到解决，法院的民事收案率由1953年的2370件下降至1954年的1056件。
1955年，县法院在4处基础好的老农业社试建了4个调解小组，要求其调解时一定要实
事求是，耐心说服，不要强迫压制，坚持原则，按政策办事。此后，这项要求一直作
为调解工作的准则来执行。但调解工作始终未作为一项经常性工作来抓，遇到各种运
动和个别年份发生灾害时，这项工作就无人过问，如1958年开始的“大跃进”期间、
1960年发生的自然灾害时、1966年开始的“文化大革命”期间，调解工作都处于瘫痪
状态。1958年，荣成县发出《全面推行社会主义爱国公约和调处委员会意见的报告》，
指出调解工作的职权范围是调处婚姻、债务、继承、家务等一般民事纠纷及人民内部
的白占、伤害、打架斗殴等轻微刑事案件。按照这个报告，1959年基层调处委员会共
调处案件6500余件，其中轻微刑事案件3900件。1965年，全县“四清”运动开始，突
出政治工作，贯彻矛盾不上交原则，有棘手的纠纷，几个村联合起来调解，互相协助。
1973年重新恢复调解组织后，定期召开调解工作会议，通过培训等形式促进了调
解人员的思想、业务水平的提高。工作中，基本做到了“小事不出队、大事不出片、
纠纷不积压、矛盾不上交、包袱不外推”。1973-1980年，全县共发生民事纠纷20589
件， 调解处结19039件，调处率为92％。进入80年代，县司法局接收了调解工作，调
解组织进入了一个稳定发展的阶段。特别是提高了调解人员的待遇后，他们的工作积
极性更高，大部分纠纷都能在基层解决。工作中，继续贯彻“调防结合、以防为主”
的原则，以调解工作逐步走上制度化、法律化、规范化为目标，初步摸清了“春争地、
夏争水、秋争场、冬传嘴”的农村纠纷发生规律，为调解工作的正确开展奠定了基础，
促进了社会稳定和经济发展。1982-1995年，全市共发生民事纠纷46395件，调解处结
42828件，调处率为92％。
1988年7月12日， 黄山乡五柳村调解主任郭信芝获全国防止民间纠纷激化先进个
人三等奖。1991年山东省司法厅分别授予崖头镇河南村、宁津镇宁津所村调委会防止
民间纠纷激化有功集体一等奖， 个人一等奖者有6人。1994年，在司法部召开的第三
次全国人民调解工作会议上，寻山所调委会被司法部授予“全国模范人民调解委员会”
称号，并颁发锦旗一面。
第三节 民事调解
视图
清代，保甲兼有民事调解的职责。至清末，调解已用法律形式确定下来。“凡两
造争讼，如有可以和平解释之处，承审官宜尽力劝谕，务使两造和解”，“而刑事案
件应处轻罪刑者，原告于宣告刑名以前自愿呈请和解时，亦可参照本节办理” (1906
年《大清刑事民事诉讼法》第185条)。
调解委员会(以下简称调委会)根据东海专署地方法院1940年下半年制定的《区村
调解委员会组织条例》，1941年3月，境内成立区(镇) 调委会，区以下若干行政村可
联合成立分会。至1945年荣成全境解放后，所有的区(镇)调委会都建立起来。区(镇)
调委会设委员9-11人，区(镇)长兼任调委会主任，民政助理员、群众团体负责人和农
民、 职工、青年、妇女代表及进步开明绅士为委员；分会设委员7-9人，于行政村中
推举或选举1人为主任，委员仿效区(镇) 调委会选举办法而行。1946年，根据实际情
况，村设调解组、说事组、评议组等调解组织，吸收处事公正、群众威信高的人参加。
1947年，因支援解放战争，调解组织有名无实。1950年秋季开始整顿，健全调解机构，
建立起区、乡、村三级组织。区调委会，由副区长或民政助理员任主任，区公所文书
和各群众团体负责人任委员； 乡调委会，由乡行政委员会分工1人任主任，由各村选
举出委员；村设调解小组。
1954年， 根据政务院颁发的《人民调解委员会暂行组织条例》 ，对全县12个区
(时石岛设县，管辖3个区)、123处乡的人民调委会进行全面整顿，健全了组织。1958
年3月，调委会改称调处委员会。9月，全县成立了21处人民公社，调处委员会归公社
领导，村改称生产大队，设调处小组。但因处于“大跃进”运动时期，直至1959年12
月，调处组织才普遍建立。1962年，调处委员会复称调委会。1966年“文化大革命”
运动开始，调解组织瘫痪。
1973年5月， 县法院、公安局对全县基层调解组织进行恢复整顿，全县1056个生
产大队，有1054个恢复了调委会，共有调解员5071人。公社根据地形、位置设立调解
片，设正副片长。1978年，公社设一名司法助理员做调解工作，并成立了信访、调委
会领导小组； 200人以上的厂矿企业单位和农村生产大队设立调委会，生产队设调解
小组。年底，公社调委会与民政分开办公。1981年，全县1044个大队中有1042个建立
了调委会，有调解人员3469名，60％的调委会发挥了积极作用。1984年改称乡(镇)调
委会，村也设立调委会。全县共建立农村基层调委会1036个，县直属厂矿企业调委会
54个，能较好发挥作用的占90％以上。各乡镇司法助理员仍负责指导调委会的工作。
1987年建立起纠纷信息网络， 有纠纷信息员7333名，平均每37户1名。1990年底，普
遍建立起四级调解网络，即乡镇建立调解领导小组，管区设调解片，村(居委会)有调
委会，村(居) 民小组设调解员或纠纷信息员。1995年，农村调委会有928个，厂矿企
业调委会有110个，其中一类调委会936个、二类调委会102个，共有调解人员3381名，
纠纷信息员7830名。
调解活动调解委员会成立初期，因工作水平低及未取得群众的信任，产生了纠纷，
有些群众宁肯找法院，也不找调委会。1941年，11个区仅处理了36起纠纷。在调解工
作中，调解人员存在模糊认识，把区、村的调解组织看成是司法机关，不经区、村调
解的纠纷，不得到上级法院起诉，这种状况直到1945年仍然存在。在处理问题中，不
是以政策、法令教育开导群众，而是以官僚作风来对待群众，致使群众混淆了调解与
审判工作的关系。1946年后，调解工作作风有很大转变。发生纠纷时，调委会先调查
研究，提出原则意见，先由说事小组说和，不成者由村、区调解委员会逐级调解。调
解工作做通后， 有的村采取群众评议，听取群众的反映后再作结论。1947-1949年，
因支援解放战争的需要，无暇顾及调解工作，调解工作处于停滞状态。
建国后的一段时间内，绝大部分乡镇对调解工作放松领导，调解人员存在怕得罪
人的思想，遇到纠纷，就向上级法院推，这种情况在全县能占70％。1954年后，对调
解工作加强领导，上述情况有明显改变。轻微的刑事纠纷和一般的民事纠纷，大部分
可在区、乡得到解决，法院的民事收案率由1953年的2370件下降至1954年的1056件。
1955年，县法院在4处基础好的老农业社试建了4个调解小组，要求其调解时一定要实
事求是，耐心说服，不要强迫压制，坚持原则，按政策办事。此后，这项要求一直作
为调解工作的准则来执行。但调解工作始终未作为一项经常性工作来抓，遇到各种运
动和个别年份发生灾害时，这项工作就无人过问，如1958年开始的“大跃进”期间、
1960年发生的自然灾害时、1966年开始的“文化大革命”期间，调解工作都处于瘫痪
状态。1958年，荣成县发出《全面推行社会主义爱国公约和调处委员会意见的报告》，
指出调解工作的职权范围是调处婚姻、债务、继承、家务等一般民事纠纷及人民内部
的白占、伤害、打架斗殴等轻微刑事案件。按照这个报告，1959年基层调处委员会共
调处案件6500余件，其中轻微刑事案件3900件。1965年，全县“四清”运动开始，突
出政治工作，贯彻矛盾不上交原则，有棘手的纠纷，几个村联合起来调解，互相协助。
1973年重新恢复调解组织后，定期召开调解工作会议，通过培训等形式促进了调
解人员的思想、业务水平的提高。工作中，基本做到了“小事不出队、大事不出片、
纠纷不积压、矛盾不上交、包袱不外推”。1973-1980年，全县共发生民事纠纷20589
件， 调解处结19039件，调处率为92％。进入80年代，县司法局接收了调解工作，调
解组织进入了一个稳定发展的阶段。特别是提高了调解人员的待遇后，他们的工作积
极性更高，大部分纠纷都能在基层解决。工作中，继续贯彻“调防结合、以防为主”
的原则，以调解工作逐步走上制度化、法律化、规范化为目标，初步摸清了“春争地、
夏争水、秋争场、冬传嘴”的农村纠纷发生规律，为调解工作的正确开展奠定了基础，
促进了社会稳定和经济发展。1982-1995年，全市共发生民事纠纷46395件，调解处结
42828件，调处率为92％。
1988年7月12日， 黄山乡五柳村调解主任郭信芝获全国防止民间纠纷激化先进个
人三等奖。1991年山东省司法厅分别授予崖头镇河南村、宁津镇宁津所村调委会防止
民间纠纷激化有功集体一等奖， 个人一等奖者有6人。1994年，在司法部召开的第三
次全国人民调解工作会议上，寻山所调委会被司法部授予“全国模范人民调解委员会”
称号，并颁发锦旗一面。