——关于推进济宁高新区跨越发展的调查与思考
一、济宁高新区正处于提升发展的关键时期
从历史进程看，济宁高新区三次体制创新成就了三次大的跨越。第一次跨越，
实施管理体制模拟创新（1992年—1997年）。效仿深圳“特区”管理模式，
济宁市委、市政府把高新区定位为“具有一定行政管理职能的经济组织”，
实施自我管理、自主开发、滚动发展。5年内固定资产投资平均增幅达55%，
基础设施建设一举走在全国同级同类同时起步的高新区前列。第二次跨越，
实施管理体制探索创新（1998年—2002年）。济宁市委、市政府充分授权，
体制优势释放出巨大能量，主要经济指标平均增幅位居全省高新区（包括5
个国家级高新区）第一。同时连创3个全国第一，第一家建成国家级创业中
心，第一个提出科技项目“三级孵化”理论，第一批建设了大学科技园，被
科技部长徐冠华誉为全国省级高新区的“Number one”（第一）。第三次跨
越，实施管理体制突破创新（2003年—2004年）。济宁市委、市政府高配党
工委、管委会负责人，并以济发[2003]4号文全权授予高新区市级经济管理权
限。先后建成了生物技术产业基地、工程机械产业基地、纺织新材料产业基
地等三个国家级火炬计划基地，建成了留学生创业园等8个特色鲜明的专业
园区。在2003年全国53家国家级高新区排名中，综合经济实力处于27位。
从现实情况看，“三大效应”促成了高新区实现跨越发展的外部条件。一是
产业转移效应。目前，世界发达国家和地区产业向中国转移、沿海地区产业
向内地转移、江南产业向江北转移步伐加快。济宁市地处鲁南中心地带，具
有交通便利、能源充沛、劳动力充足、商务成本低等多重组合优势，承载和
辐射空间巨大，应该也能够成为承接产业转移的第一梯队。二是技术溢出效
应。世界新科技革命日新月异，创新周期大大缩短，各种新技术、新发明、
新工艺等层出不穷，为济宁特别是济宁高新区通过自主创新营造后发优势、
实现跨越发展创造了有利条件。2007年，在国际国内技术溢出效应、行业企
业技术溢出效应的共同作用下，济宁高新区技术产业蓬勃发展，实现高新技
术产业产值增幅高于全市平均水平17个百分点。三是“学苏北”能动效应。
“学苏北精神，促济宁跨越”在全市已蔚成风气，特别是各级各部门领导干
部和机关工作人员思想观念发生巨大变化，发展信心进一步坚定，发展重点
更加明确。这些都为高新区体制创新、跨越发展创造了必要的思想、人文条
件。
从区域竞争态势看，济宁高新区在淮海经济区中独占鳌头。一是空间优势。
淮海经济区22城市中，有19个高新区规划面积在5O平方公里以下，有的甚至
不足1O平方公里，只有济宁、徐州、淮安、宿迁高新区规划面积相对较大，
分别为169平方公里、152.8平方公里、132平方公里和105平方公里，济宁高
新区规划面积居淮海经济区22城市首位。二是发展优势。济宁高新区分别于
2001年和2003年通过IS09001：2000质量管理体系和IS014001环境管理体系认
证，在淮海经济区中率先成为“双认证”园区。2007年济宁高新区完成技工
贸总收入523.65亿元， 分别比前3位的徐州、淮安、泰安高新区多100亿元、
326亿元、398亿元；完成规模工业总产值317亿元，是宿迁的9倍、泰安的13
倍、淮北的39倍；完成高新技术产业产值157．78亿元，分别比前4位的徐州、
盐城、泰安、连云港多25亿元、103亿元、110亿元和124亿元，分别是宿迁、
淮北高新区的23倍和5O倍；完成一般预算收入8.36亿元，分别比前3位的淮
安、徐州、泰安高新区多2.7亿元、3亿元、3.8亿元。
从高新区内部张力看，已经集聚了体制突破引爆跨越发展的能量。一是发展
后劲十足。高新技术企业达到138家，60家企业设立了研发机构，拥有1家国
家级创业中心、1家国家级生产力促进中心、1家国家级留学生创业园、2家
国家级博士后工作站、3个国家级企业技术中心和11个省级工程技术研究中
心。目前，济宁高新区孵化面积达到3O万平方米，孵化项目150个。二是集
群优势凸显。以小松系列、山推系列为主的工程机械产业集群，以中国重汽
济宁商用车、吉利汽车工业园为主的汽车及零部件产业集群，以德源纱厂、
如意科技、欧化家纺、宏大樱花为主的纺织服装产业集群，以雪花、菱花、
胜利股份、明治鲁抗、鲁抗辰欣、鲁抗立科为主的生物食品和生物医药产业
集群发展迅速。现有规模以上工业企业181家，销售收入过亿元企业41家。三
是人才优势突出。高新区大专学历以上各类科技创业人才26027人，硕士研究
生以上人才419人。其中拥有高级职称1234人，博士107人，硕士312人，63名
留学归国人员在园区创业，拥有研发人员15047人，占企业员工的比重已达16
％。
二、体制创新滞后成为制约高新区跨越发展的最大瓶颈
2005年，济宁高新区产值、利税分别同比下降近4倍。其根本原因就是体制大
幅度回归。2006年至今，在新一届管委会班子的努力下，实现了较大幅度的
增长。但这种增长只是恢复性增长。体制已成为高新区能量释放的最大制约
因素。主要表现在三个方面：
（一）功能定位没有及时跟进。创新体制，首要的问题是解决功能定位。济
宁高新区地处“济兖曲邹”组群城市核心区域和“东拓西跨南联北延”新一
轮济宁中心城区建设格局“东拓”的核心部位。下辖两镇、两办、124个行
政村，常住人口达15万人。高新区的地域位置、管辖人口、发展规模等因素，
决定了高新区必须承担更多的城市社会功能，它不仅要成为带动济宁经济发
展的增长极，还要成为和谐亮丽的新城区。发展使命日益增多，功能定位停
滞不前，这一矛盾直接导致难以解决的三大问题。一是社会事业发展弱化问
题。大力发展各项社会事业，让人民群众共享改革发展成果，是高新区历史
使命的应有之义。而高新区管委会在现行体制下，行政职能缺失，管理和协
调如县市区一样繁重的社会事务，不仅名不正、言不顺，更重要的是力不从
心、事倍功半。二是城市建设虚化问题。高新区产业项目逐月增加，人口逐
日增多，对城市功能和服务平台的需求越来越旺盛，而目前的功能定位只能
更多地考虑产业项目协调配套，区内城市设施尤其是商务服务设施缺乏的问
题日益突出，客商工作在济宁、休闲在外地的现象一直没有改观，支撑跨越
发展的硬环境严重滞后。三是软环境建设退化问题。软环境建设的核心内容
是提高行政效率、增强行政效能。从法律上讲，高新区管委会不具有行政主
体地位，没有行政管理权力，大量的行政管理、社会事务需要协调上下左右，
严重影响了工作效率和效益，也就必然影响到环境优化，影响到招商引资，
进而影响到整个经济发展。
（二）下放权限没有落实到位。《山东省高新技术发展条例》和济发[2003]4
号文，对高新区享受市级管理权都有明确规定，但在实际操作中根本没有落
实到位。一是市级管理权限受到冲击。一些部门按规定下放了权限，2004年
后又逐步回收；一些部门从一开始就保留了部分权力；一些部门下放权力只
是挂在嘴上、写在纸上，实际操作中截留权限；个别部门对省和市里的规定
视而不见，至今没有下放权力。高新区在许多具体事务的推动落实上，有的
靠部门的觉悟，有的靠市领导的批示，有的甚至要靠个人关系协调，以致造
成高新区与各职能部门有事就处于摩擦状态，运作效率每况愈下。现在可以
愈加清晰地看到，发展任务越重，摩擦就会越大。二是“封闭式管理”形同
虚设。突出的表现就是市直相关部门按县市区对待高新区，纷纷要求在区内
设立分支机构而实际设立的分支机构并不能行使市一级的业务权限，只是充
当高新区和市直部门之间的“二传手”，不仅没有简化办事程序，反而人为
地增加了管理层次。另外，不断增多的分支机构给高新区增加了日益沉重的
经济负担。三是内生动力明显不足。人才是高起点、高层次发展的重要因素，
但干部管理权限的制约束缚了高新区的手脚。一方面科级以下干部出不去，
需要的优秀干部进不来；另一方面，面向社会招聘高层次人才，只能采取雇
员制单一渠道，但由于缺乏正常晋升激励，因此没有吸引力，高素质人才很
难引进。内部激励机制是调动干部职工积极性的重要举措，但由于部门牵制，
不能改、不敢改、改不成，造成了内部机制改革创新的步伐越走越慢，甚至
停滞。
（三）外部体制没有完全理顺。主要是三个方面的不理顺。首先，高新区与
两区一市（兖州市、任城区、市中区）的关系没有理顺。其次，高新区与区
内两镇、两办还没有形成真正意义上的行政从属关系。人员、编制、机构不
能统一调配使用。再次，与市直部门驻区分局实质上仍然是“两张皮”。许
多问题高新区急，有关分局不急；许多检查高新区不想接受，驻区分局强制
进入；许多服务高新区渴望优化，驻区分局以所谓“上级规定”加以推托。
三、创新高新区管理体制可供选择的两种模式
体制是战略，具有决定性。有什么样的体制，就必然有什么样的机制。体制
能量是高新区发展的核心动力，可以说体制是高新区发展的生命线。创新我
市高新区体制，必须首先从思想上实现五个转变。一是在发展定位上，由开
发区向新城区转变。在新一轮发展中，大部分城市都将开发区作为城市化的
重点区域，努力实现工业化和城市化的协调发展，要求开发区不仅要成为经
济增长点，还要成为城市化扩张区。这既是开发区发展的内在需要，也是所
在城市总体发展战略的迫切要求。二是在发展路径上，由投资驱动向多元驱
动转变。在投资驱动的同时，更加重视依靠科技进步和人才集聚；在加快发
展的同时，更加重视经济发展方式的转变和推进新型工业化；在发展工业的
同时，更加重视现代服务业的发展。三是在资源配置上，由分散配置向集中
统筹配置转变。一方面，通过行政区划调整等多种方式，扩大开发区辖区面
积；另一方面，发挥开发区辐射带动作用，统筹辖区土地等各类资源，利用
各类功能区的优势，实行多区联动、区镇联动，在更大范围实现城乡统筹发
展和资源优化配置。四是在管理体制上，由开发建设为主向开发和管理并重
转变。适应开发区向新城区转变的需要，积极探索建立适合本地发展的管理
体制，探索开发建设职能和行政管理职能相互统一的有效实现方式，赋予开
发区更加完整的行政职能和管理权限。五是在运行机制上，由灵活管理向灵
活与规范并重转变。为了突破传统机制的束缚，提高办事效率，增强内在活
力，各地在开发区机构设置、干部管理、薪酬待遇等方面都要适时采取灵活
的内部运行机制，做到既灵活高效又管理规范。根据调查研究，结合济宁高
新区的实际，笔者认为有两种模式可供模拟创新。
（一）“政区合一”管理体制。这是南方先进地区大都实行的体制模式，也
是2005年得到党中央、国务院肯定的管理模式，即高新技术开发区与所在行
政机构合二为一。如苏州高新区与虎丘区合并，常州高新区与新北区合并，
广州高新区（包括经济开发区、保税区、出口加工区）与萝岗区合并。这一
模式的核心内容就是坚持以高新区体制机制来消化吸收传统体制机制。党工
委书记兼任区委书记，党务工作机构以高新区党工委为主体，不增设任何机
构，不增加领导干部职数。管委会主任兼区长，行政及管理机构以管委会原
设机构为主体，适当增设人事管理机构，干部岗位职数不变。
（二）“全封闭”管理体制。这种管理体制的内在核心因素是政府职能和政
府权力集中在一个相对独立的管理区域，便于超常规运作。这一体制有三大
优势。一是全封闭管理体制能够形成权力相对独立、相对集中的管理空间，
有效减少部门之间的掣肘和无效益的协调，加快政府拍板决策、执行决策和
调整决策的速度。二是全封闭管理能够减少人为因素对高新区建设发展的干
扰，从根本上清除乱检查、乱摊派、乱收费等现象，有利于营造出企业进区、
企业发展壮大的良好环境。三是利于形成新的管理模式和运行机制，有效解
决现行体制和机制的各种弊端，真正实现政府的高效率运行、高质量服务，
从而最大限度地降低企业的政府成本。
四、重建济宁高新区体制机制优势的四大突破点
（一）干部管理权限到位。高新区党工委书记、管委会主任由市委常委兼任，
市委对高新区党工委、管委会只管“一把手”，党工委副书记、委员由“一
把手”提名，市委组织部考核，市委批准；管委会副主任由管委会主任提名，
市委组织部考核，市委常委、市政府审议；其他层级的干部一级聘任一级；
对派驻机构的领导班子成员，由高新区党工委与派出机构双重管理，共同考
核、任免，党工委对主要负责人有最终辞退权。市对高新区机构和人员编制
总数、领导和中层干部职数实行总量控制。所有人员一律统称为“高新区工
作人员”，原职务一律实行档案管理，混岗混编。处级以下工作人员全面实
行全员聘用制、干部公推公选制和雇员制。镇办编制由高新区统一调配使用，
区域内的所有组织人事权全部集中到党工委、管委会。对需要补充的人员，
实行雇员制，对应工作岗位，将雇员分为高级雇员、中级雇员、初级雇员。
成立高新区人才派遣公司，企业化运作，将招聘人员人事关系转入派遣公司，
由派遣公司与招聘人员建立劳动或劳务关系，并逐年签订聘用合同或劳务协
议，条件优秀的，在服务一定年限后可转为正式工作人员，进入党工委、管
委会内控编制。
（二）经济、行政和社会事务管理审批权到位。高新区内各企业、事业单位、
乡镇、街道、村居等全部纳入高新区管辖范围；管委会对区内的土地、规划、
建设和进区项目等事宜的审批管理，享有市级管理权限；文化、教育、卫生、
民政、城管、房产交易和办证完全享有市级审批管理权限。需要省级以上审
批的事项，由高新区管委会或市直部门派出机构直接上报。
（三）财税管理权到位。按照财权和事权相统一的原则，在高新区设立一级
财政，区内各类企业、市场等经营性实体，一律在高新区工商分局注册，在
高新区税务部门登记，税收由高新区税务部门征管。
（四）责任目标考核到位。构建三大考核体系。一是明确市委、市政府对高
新区党工委、管委会考核目标。市委、市政府对高新区实施单独考核，市及
市以下各项考核不再涉及高新区。市委、市政府考核高新区的责任目标单独
设立。二是明确内部工作机构目标。将任务层层分解，落实到各室、局、处，
一年完不成任务的，主要负责人黄牌警告，连续两年完不成任务的一律解聘
职务，被解聘职务人员三年内不得竞聘高于原职务的岗位。三是明确每个工
作人员的任务目标。作为部门实施分配、晋级的依据。实行末位警示与淘汰
制度，使工作人员做到职务能上能下，人员能进能出，收入能高能低。市对
党工委、管委会的考核办法，由市委、市政府制定实施，其他考核办法、考
核细则及相关政策由高新区自行制定，报市督查考核委员会审定通过后执行。
（市委研究室 市政府调研室）