合作共赢框架下的城市拓展策略
——关于解决我市城市发展与煤炭开采矛盾的调研报告
我市中心城市东拓、西跨、南联、北延的城市空间规划布局，对于塑造河湖一体、碧
水灵动的城市形态，体现运河之都本源文化特色，具有重大现实意义和深远历史意义。
特别是西跨梁济运河，找到了城市的“根”；南联北湖景区，抓住了城市发展的“魂”。
这一定位符合我市城市发展的历史必然，符合城市经济社会发展要求，符合城市文化
个性发展特点，符合广大市民对改变城市风貌的强烈愿望。但是，济宁城区及周边，
特别是北湖及滨湖地区、梁济运河及沿河一线，遍布可采煤炭资源。因此，研究探索
城市拓展与煤炭开采矛盾的解决办法和途径，关系重大，十分紧迫。
一、“压煤”状况：城区拟拓展空间的煤炭资源
今年初，省政府批复的济宁市城市规划区（2004—2020年），包括市中区、任城区、
高新技术开发区行政辖区，规划区面积为1043.4平方公里，除建成区65平方公里外，
其它978.4平方公里，压煤面积约450平方公里，压覆煤炭资源量约25.7亿吨。区域内
现有7对矿井，分别隶属于兖矿集团、淄博矿业集团、临沂矿业集团和济宁矿业集团。
压煤村庄121个， 人口约13万人。北湖、梁济运河已纳入新一轮城市规划区，梁济运
河在城市规划区内长约27公里。
一环路范围。东环为峨嵋山路，西环为新105国道，南环为南外环，北环为新327国道
（见图） 。环内总面积约为112.5平方公里，周长约为41.2公里。除建成区外，其它
47.5平方公里内， 压煤面积约40平方公里，压覆煤炭资源量约2.3亿吨。区域内主要
有淄博矿业集团的1对矿井。压煤村庄24个，人口约2万人。北湖风景区不在一环内，
梁济运河在环内长约8公里。
二环初选线范围。北到二十里铺镇驻地北界，南到北湖南大堤，西到105国道西3公里
处， 东到西浦路（见图）。环内总面积约为484平方公里，周长约为84公里。除建成
区外，其它419平方公里内，压煤面积约341.5平方公里，压覆煤炭资源量约19.5亿吨。
区域内现有4对矿井， 分别隶属于淄博矿业集团、兖矿集团和济宁矿业集团。压煤村
庄79个，人口约9万人。北湖风景区包含在内，梁济运河在环内长约16.9公里。
三个近期应拓展片区。按照“三年出模样，五年大变样”的要求和城市发展的现实需
要，当前的重点是在南向、西向、北向循序突破。我们调查认为，应抓紧着手实施三
个片区开发建设。 （1）北湖滨湖片区。现南外环以南，北湖以北，梁济运河以东，
府河以西。面积11.3平方公里，全部压煤，测算压覆煤炭资源量0.92亿吨。主要是兖
矿集团二号、三号矿井采面。压煤村庄25个，人口约2.7万人。（2）梁济运河西片区。
东以梁济运河为界，西到现西外环及济鱼公路，北以规划济宁嘉祥连接线为界，南到
龙拱河。面积13.4平方公里，全部压煤，测算压覆煤炭资源量0.85亿吨，主要是临沂
矿业集团田庄矿和里能集团新河二号矿采面。压煤村庄28个，人口约3.4万人。（3）
城北片区。 北起戴庄煤矿铁路专用线，南至新327国道，东起济阳公路，西到环城西
路延长线。 面积4.2平方公里，全部压煤，测算压覆煤炭资源量0.34亿吨，主要是淄
博矿业集团2对矿井的采面。压煤村庄11个，人口约0.9万人。近一时期，城市发展和
煤炭开采的矛盾，将集中体现在这三个片区的规划和开发建设上，这是三个“聚集点”，
也是我们研究城区拓展策略的着眼点。
二、总体思路：走“城矿互利、合作共赢”的路子
考察和了解我国的煤炭资源城市的发展，几乎无一例外地存在着城市建设和资源开采
的矛盾；无论一开始双方是对抗还是合作，也几乎无一例外地最终通过协商找到利益
平衡点，实现合作共赢发展。如甘肃白银市提出“三不三互”原则，即地企之间“不
比大小，相互尊重；不搞分割，相互协作；不分彼此，相互支持”，较好地实现了区
域协调发展。这一现象印证了现代经济学“重复博弈”的理论观点，城市开发建设和
煤炭企业发展都具有长期性，双方利益冲突不是短期和一次性的，协作发展的可能性
很大，而且带有必然性。从我市现实情况看，也只能走市矿合作发展之路。主要基于
以下三个原因：第一，无论“地上”还是“地下”，两者均事关全局，必须统筹兼顾。
可以说，城市不发展，矿产企业不会有好的环境；企业不发展，地方经济也没有活力。
2005年， 全市煤炭行业上缴各类税金62亿元，占全市税收收入的46%。其中地税收入
占全市地税总收入的53%；提供地方财政收入22.3亿元，占全市地方财政收入的33.6%。
全市煤炭企业从业人数12.9万人， 占全市在岗职工总人数的21.7%。在当前和今后较
长时期内，煤炭仍将是支撑我市经济发展的基础产业，在经济发展中处于举足轻重的
地位。第二，不同法律对市矿双方均有约束，依法以单方意志解决问题很难奏效。我
们详细查阅了涉及这一问题的十几部法律法规，并与有关专家进行座谈，综合各类法
律条文比较分析，“地上”服从“地下”的依据更为充分，以“法”抗“法”，整体
上不利于加快城市开发建设。譬如，《矿产资源法》规定，在建设各种大型建筑物或
者建筑群之前，非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。《城市规划法》规
定，城市新区开发应当具备水资源、能源、交通、防灾等建设条件，并应当避开地下
矿藏。当然，作为特殊情况，有关法律法规也为城市发展提供了一些有利因素。譬如，
《文物保护法》规定，根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批
准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带。《煤炭法》规定，县级以
上人民政府煤炭管理部门和有关部门，依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。
研究利用好有关规定，能够在局部争取城市拓展的主动权，但整体上考虑，协商合作
对双方更为有益。第三，走合作共赢之路，有着较好的基础和条件。市矿有着多年合
作发展的历史，形成了较为密切的相互依存和相互促进关系。城市发展集中了全市人
民的意志和愿望，也应当能够得到各矿业集团的理解。煤炭开采也离不开地方的支持。
长期以来，各级政府在压煤搬迁方面做了大量艰苦细致的工作，全市人民为煤矿资源
开发作出了较大牺牲。据测算，到2010年全市塌陷地面积将达36万亩，失地农民达到
36万人。这意味着，煤炭企业发展将更多地依赖地方政府的支持和配合。
综合以上分析， 我们认为， 应当遵循城市发展和资源开采循序渐进的共同规律，以
“城矿互利、合作共赢”作为基本战略，同时采取积极策略，实现重点区域的城市优
先发展。从长远发展和整体安排上，照顾“地下”，兼顾“地上”，城市发展走以时
间换空间、以资源换空间、以政策换空间的路子；对于局部和城市亟待开发项目，照
顾“地上”，兼顾“地下”，在事关全局的重点区域和重点项目上迈出实质性步伐，
迅速拉开城市布局框架。按照这一思路，构建高效灵活的运作机制，实现“三个衔接”，
即城市发展规划与采煤规划相衔接，城市用地规划与采煤规划相衔接，企业非煤产业
发展规划与城市产业布局规划相衔接，实现持续和谐发展。
三、基本途径：合作框架下城市发展的实现形式
（一）以时间换空间，实现城市“错时”发展。城市建设与煤炭开采交错进行，打一
个时间差。如安徽淮北市是一个缘煤而建的城市，他们的发展路子基本上是边采边建，
先采后建，在塌陷地治理基础上搞城市建设开发，该市的城南新区基本建在塌陷地上，
不仅有工业园区、城市公园，而且在一些浅层塌陷地上建起了高层居住区。采取这个
办法，要根据城市规划和建设时序妥善安排，对城市建设的非重要区域或可缓建区域，
协调煤矿企业优先开采，并且超前测定沉降状况，超前拿出治理方案，第一时间跟踪
治理，依据塌陷地的地质构造，因地制宜规划建设项目，或新区建设、或湿地开发、
或城市森林水景公园等。在当前国家严把土地“闸门”的情况下，这条路子有利于缓
解用地压力，在塌陷地上规划建设不占用土地指标，节约出的建设用地可发展其它项
目；同时，结合塌陷地治理，可借助煤炭企业的资金优势，增加城市建设的投入。
（二）以资源换空间，实现城市优先发展。通过政策约束和激励，引导支持矿业集团
延伸产业链或发展非煤产业，按照“产业集聚、用地集约”的原则，我们提供必需的
土地资源和产业项目，使之放弃局部区域的地下煤炭开采，以换取城市开发建设重点
部位或重点项目用地。采用这种办法，也可以用城建项目作为交换条件。在城市发展
的重点区域，对地下压煤的状况进行科学准确的评估，在城区其它地方划出同等经济
价值的开发地段，将城建项目开发权转让给矿业集团，由他们依据城市规划进行开发
建设，获取与采矿收益大体同等的开发收益。譬如，在北湖片区，可尝试通过协调，
争取兖矿集团公司2号井停止地下开采， 在“地上”划定区域转让给他们进行城市开
发。
（三）以政策换空间，实现城市持续发展。当前，提出“限产保城”方针已十分必要。
我市煤炭已进入稳定开采期，特别在国家宏观调控政策背景下，应当妥善处理煤炭开
发强度与经济规模效益两者之间的关系，既要发挥矿业生产的规模效益；又要根据可
采资源量限定每年的开采量，进行适度开发，为发展替代产业和城市转型赢得时间。
同时，积极探讨和制定有利于市矿合作发展的政策，着力提高“两个依存度”。一个
是市矿经济依存度。我们研究认为，我市可以争取省政府支持，出台专门约束性规定，
凡是在我市采矿的各矿业集团，必须从其利润总额中拿出一定比例资金（不低于50%），
在我市就地投资，政府按规定对其下达投资计划并提供项目，拉长产业链或发展非煤
产业。与之相配套，制定和完善鼓励发展非煤产业的政策规定，对矿业集团投资的项
目，凡符合国家产业政策，属于我市重点投资领域的，尽最大能力提供政策支持和各
项服务，促其快速发展和膨胀。通过政策调整，提高市矿经济依存度，扩大我市投资
总量，增强经济发展后劲；同时为以资源换空间创造条件。再就是市矿社会依存度。
尽快制定出台鼓励矿区居民进城落户的优惠政策，在家属就业、子女入学等方面尽可
能提供方便和照顾，吸引周边矿区职工家属在我市落户扎根，聚集“人气”，促进融
合。抓住新建矿区生活服务设施社会化的有利契机，在城市新区集中规划建设生活服
务设施，结合矿区生活特点，建设适宜煤矿职工的居住新区。在此基础上，积极推进
各种形式的社区共建活动，增强矿业职工对城市的认同感和归属感，促进城市人口的
集聚，创造更大的城市发展空间。
四、拓展措施：近期加快城市建设应做好的工作
当前，城市发展要重点研究解决三个片区的规划建设问题，抓紧在“西跨”、“南联”
两个方面实施突破。对此，有以下几点建议。
（一）尽快编制控制性规划。北湖滨湖片区、梁济运河西片区，是落实城市发展定位
的命脉所在，要先入为主，抢占城市发展的先机。对北湖滨湖地区、梁济运河济宁段、
府河沿岸等，尽快制定控制性规划；制定三个功能片区详细规划。同时，利用市一级
政府对中心城镇规划的批准权限，着手编制任城区长沟、南张、安居、唐口四个卫星
城镇规划，以中心城镇建设之名，行拓展城市空间之实，采取与城区发展相呼应的控
制性规划措施，按照城市总体发展需要安排建设项目，实现城市“西跨”的突破。
（二）抓紧对地下文物实施勘察保护措施。矿产资源有可替代性，而文物资源则无可
替代，依法对地下重点文物实施保护，可以控制地下开采，争取城市发展空间。新二
环范围内是文物富集区，整个北湖片区有着极为重要的文物考古价值。北湖南堤附近
有汉代遗址和墓群，现已出土汉画像石；关于古任国地望研究已列为国家重点学术课
题；北湖两岸为古单父封地，有唐代文成公主生父任城王李道宗的墓葬地。另外，城
西运河以东也是遗址众多的重要文物区域，八十年代后期中国社会科学院在这里进行
了考古发掘，其商代文化遗址独具特点，在学术界有较大的影响。安居镇史海村周围
已发现北辛文化遗址，文物部门考古发掘了一批实物资料。建议组织专门班子，对已
发现的文物实迹申报国家级课题，形成声势，扩大影响。邀请高层次考古专家队伍进
行文物勘察，尽快发掘出一批文物遗存，实施级别鉴定，吸引全国考古界的目光聚焦
济宁。
（三）力促北湖风景区晋级和大运河申遗工作。北湖及滨湖地区自然风光钟灵神秀，
影响与日俱增，要加快滨湖地区的开发步伐，组织专门人员申报国家级风景旅游区，
为城市“南联”创造必要的条件。现在，大运河申报世界文化遗产工作已经破题，我
们应积极联合沿运河城市，争取申遗成功。届时，大运河将作为世界文化遗产得到更
加有力的保护，对城市开发建设，将是无比珍贵的资源。
（四）以重点项目带动重要片区发展。对三个片区同步编制重点项目的修建性规划，
多点开花，以点成片，以片联城。片区开发和重点项目要走市场化的路子。比如，对
北湖滨湖片区实施规划包装后，应整体推向市场。目前，济宁港建设项目已获批准，
建议济宁港建设高起点定位，以江北内河最大、功能最全、设施最先进的港口来规划，
作为城区开发的龙头项目来实施，带动整个西南片区的开发。结合港口建设，高标准
规划一批服务设施，如王母阁水景公园、物流中心、高档酒店、大型购物中心等，使
南来北往的客商“人到码头心到家”。
（五）建立市矿统筹发展会商协调机制。针对城市建设具体区域的需要，按照“1对1”
原则，分别建立由市矿双方负责人和有关部门参加的联系会议制度，或成立集协商、
指导、操作于一体的领导机构，定期召开会议，通报情况、研究协商，对搬迁、建设、
补偿、治理、发展非煤产业等问题，研究出具体解决办法。领导机构下设若干工作组，
由双方人员组成，分别负责规划衔接、矿区环境治理、非煤产业规划协调等工作，为
城市开发建设提供保障。
（市政府调研室）