改革开放以来，东营公路建设取得了令人瞩目的成就，公路养护与管理
任务十分繁重，经过全市公路系统养护人员的共同努力，公路养护工作取得
了不少成绩。但随着改革的深化，社会主义市场经济体制的建立与完善，计
划经济体制下形成的养护运行机制和模式已越来越不能适应时代发展和市场
化运作要求，已不同程度地造成了机制不活、人员臃肿、养人不养路、养护
效率低下等诸多弊病，形成人、财、物的闲置和浪费，严重制约和阻碍了全
市公路养护事业的发展。
1999年春召开的全省公路养护管理工作会议上，省交通厅提出成立养护
中心，推动养护体制改革的合理化建议。为适应社会主义市场经济的发展要
求，深入贯彻全省公路养护管理工作会议精神，进一步加强公路养护管理力
度，提高养护质量，节约养护成本，市公路局决定成立养护中心，推动养护
体制改革。改革的总体思路是：在去外地学习先进经验的基础上，先进行试
点，后全面推广，市公路局及各县区局均成立公路养护中心，将养护中心发
展成为单独核算、自主经营、自负盈亏、自我发展的经济实体，逐步实现管
理与生产相剥离。
1999年5月，市公路局组织专人到荷泽地区的郓城、单县等公路养护改革
先进单位学习考察。5月4日，印发东路养［1999］4号文《公路养护公司实施
方案》，决定在县区公路局推行养护体制改革，成立养护公司，广饶公路局
首先进行试点。
同年6月14日，广饶公路局养护中心正式成立，属于副科级事业单位，
对内称养护公司，对外称公路养护管理中心，实行企业化管理，基数核定、
独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。养护公司主要负责
辖区内干线公路与桥涵的养护，公路养护中、小修工程，公路水毁修复工程，
绿化工程，上级指令性公路养护生产任务。同时参与市场竞争 ，搞好多种
经营，创收增效。养护公司实行经理负责制，设经理1名，副经理2名，下设
管理人员3人（报账员、统计员兼核算员1人，技术管理人员2人）。原直属
于县局的公路养护站和路面队归养护公司统一管理。其养护资金由市局下达
给县局，县局再下达给养护公司。资金来源由两部分组成：第一部分是路面
小修、中修工程及构造物维修费；第二部分是路面保洁、路基和桥涵的养护、
沿线设施的维修、绿化抚育费等。第一部分根据工程量和部颁《公路工程预
算定额》等进行资金测算，根据市局批复进行资金安排；第二部分根据公路
等级、交通量、清扫方式、土质状况、绿化抚育任务、公路修建年限、构造
物因素等进行测算，制定养护定额，根据定额单价，核定小保养护基数，此
项资金县区局可提取8%作为管理费，工程部分以决算为准，县局不再提取管
理费，同时养护资金必须做到专款专用，只有经理签字后方可报销，其余人
员签字无效。县公路局根据市局下达的好路率指标和生产任务进行考核，至
少每月检查两次，养护公司自检每月不少于三次，市局采取定期与不定期相
结合的办法进行考核。检查考核依据《公路养护质量检查评定办法》和市公
路局《季度公路养护质量指标》评定。
广饶公路局养护公司成立后，基层养护站由原来的13个精减为5个，站
长实行竞争上岗，站长与职工之间实行双向选择，人人都有参选机会，站长
也有下岗的可能，激发了广大员工的工作积极性。在分配制度上实行浮动工
资与工作质量相结合的方式，有奖有罚，充分调动大家的工作热情。通过一
系列新制度的实行，养护质量有了明显提高，基本达到了“两高一低”（路
况质量提高、职工收入提高、养护成本降低）的初衷。
在广饶公路局养护公司试点基本成功的基础上，2000年3月15日，市公路
局下发东路［2000］21号文，公布《公路养护中心实施方案》，要求各县区
公路局当年都成立公路养护中心，依照本方案的精神，制定本单位公路养护
中心实施细则。并要求各单位抓好养护中心正常工作，为养护工作上台阶打
下良好的基础。
《公路养护中心实施方案》全文如下：
一、目的：为了进一步解放思想，转变观念，深化改革，增强公路事业
发展的后劲，使养护工作适应社会主义市场经济的需要，体现按劳取酬的社
会主义分配原则，为减员增效打下基础，使有限养护资金充分发挥其社会效
益，从而达到不断提高养护质量的目的。
二、性质：公路养护中心是隶属于县区局的副科级事业单位，对内称公
路养护公司，对外称公路养护管理中心，是实行基数核定、独立核算、自主
经营、自负盈亏、自我发展的企业化管理的经济实体。
三、经营范围：辖区内干线公路与桥梁的养护，公路养护中、小修工程，
公路的水毁修复工程，绿化工程，上级指令性公路养护生产任务。同时参与
市场竞争，搞好多种经营，壮大经济实力。
四、职责：确保完成养护路段好路率计划及养护任务，达到上级下达的
指标要求。
五、机构组成：公路养护中心实行经理负责制，人员控制在5人以下。
经理1人，经理人选要求懂业务、会管理的人员担任。经理实行年度目标考
核； 副经理1人， 由经理提名，基层支部考察，由经理聘任。管理人员3人
（报帐员、统计员兼核算员1人、技术管理人员2人）；主管会计、出纳员可
由县、区公路局会计、出纳兼任。
县、区局养护科负责对养护中心日常工作的检查和考核，同时县、区局
所属的公路站和路面队由养护中心统一管理。
六、资金测算及分配：公路养护资金由市局下达给县、区公路局，由县、
区公路局再下达给养护中心。其中小修保养资金根据现有的测算方法，核定
出本年度县、区局的养护资金基数，分季度支付。此项资金县、区局提取8%
左右为管理费（不超过10%）。大、中修工程由市局根据工程方案，制定出
工程单位造价，下达给县、区局，县、区局通过养护中心或工程公司组织实
施，工程总价由市局和县、区局进行工程计量确定。养护资金必须做到专款
专用，须经中心经理签字，按财务有关规定进行报销，以防止挤占挪用养护
资金。
七、考核与兑现：
（一）市局对县、区局进行考核。市局采取定期与不定期相结合的检查
办法，定期检查分月份、季度、半年、年终进行，不定期检查视情况而定。
（二）县、区局根据市局下达的好路率指标和生产任务，制定符合本县、
区实际情况的办法，其对养护中心的检查和中心自检的频率，县、区局自行
制定。
（三） 市局检查考核的依据为《公路养护质量检查评定办法》 和市局
《季度公路养护质量指标》。
考核办法：与指标相等者不扣减分。好路率每升降0.1%，加减1分。优
等路里程每加减1公里，加减5分。每1公里升降等级，加减10分。
以上得分每加减1分奖扣小保费用400元；大、中修工程，绿化工程等工
程造价由市局的工程计量而定；工程质量的奖惩办法根据市局已出台的《东
营市公路管理局公路养护大、中修工程管理办法》；《东营市公路管理局公
路绿化工程管理办法》严格执行。
2000年4月4日，利津公路局召开养护中心成立大会，正式成立养护中心。
随后河口、东营、垦利等县区公路局养护中心先后成立。各县区公路局养护
中心成立后，在公路站管理和人事用工制度 上都进行了大刀阔斧地改革：
首先，实行大站管理，进一步合并公路站，剪除不必要的设置。东营公路分
局、垦利公路局、利津公路局养护中心均把原来的七个养护分站合并为三个
大公路站，河口公路局养护中心也将原来的六个小站合并为三个大站进行管
理，到2001年底，全市公路系统公路站由原来的45个合并为17个；其次，在
人事用工制度上实行竞争上岗，通过领导提名、个人演讲、民主评议的方式
竞争中层领导岗位，真正做到能者上，平者让，庸者下；一线养护工人实行
经济承包与浮动工资相结合的工资制度，对工人管养公路定期检查和不定期
抽查，按照管养质量严格奖惩，充分调动了一线工人的工作积极性；第三，
逐步实现事企分开，从2001年开始，各县区公路局养护中心统一实行企业化
管理模式，“基数核定，独立核算，自主经营，自负盈亏，自我发展”。各
县区公路局养护中心的成立，达到了“两高一低”（养护质量提高、职工收
入提高、养护成本降低）的目标，有效地推动了公路养护工作的市场化运作
进程。
据统计，2000年全市干线公路养护好路率为92.8%，到2001年增长到94.9
%，增长2.1个百分点。职工精神面貌也发生较大变化，责任心增强了，主人
翁意识和当家理财意识变浓了，浮动工资出台后，职工收入2000年比1999年
增长3%，2001年比2000年增长5%，养护成本也持续降低，2001年度每公里成
本较上年降低3.5%，同时，各县区局养护中心企业管理经验进一步丰富，经
济实力显著增强，办公环境进一步改善，85%的公路站新建了办公大楼，并
全部建成了花园式单位。
在县区公路局养护中心改革成功的基础上，市公路局养护中心也于2001
年末成立，为正科级事业单位，直属于市公路局领导。2002年2月1日，东营
市机构编制委员会下发东编办发〔2002〕11号文，各养护中心编制被市编委
审批通过。市公路局养护中心核定编制15人，配备科级职数3名，实行企业
化管理，各县区公路局养护中心核定编制为10人，各配备副科级主任1名。
2002年5月25日，市公路局下发东路养6号文《东营市公路管理局公路养
护中心运行机制改革实施意见》，指出以“管养分离、事企分开、转变机制、
消除弊端、限编减员、提高效率”为目的，以“态度要积极，措施要坚决，
步骤要稳妥”的方针推动公路养护机制改革的不断深化。全文如下：
为了适应社会主义市场经济发展的需要，针对现行公路养护生产运行机
制存在的主要弊端和问题，认真总结三年来我局养护中心实施过程中的经验
和教训，以“管养分离、事企分开、转变机制、消除弊端、限编减员、提高
效率”和“态度要积极、措施要坚决、步骤要稳妥”为原则，结合省厅公路
局养护运行机制改革指导意见，对我局养护中心运行机制改革提出如下意见：
一、成立养护中心的意义
成立养护中心对于提高公路养护质量，充分发挥投资效益，提高职工收
入水平，发展养护作业机械化，提高市场竞争能力，增强企业发展后劲都有
十分重要的意义。
二、指导思想和总体目标
指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，牢固树立“四个新观念”，
以实现公路养护管理现代化为目标，实行管养分开，强化管理，提高效益，
以科学的机制促进养护发展，积极培育和发展养护市场，建立适应社会主义
市场经济规律的新型养护运行机制。
总体目标：实现两个分开，完成三个转变，达到四个提高。
实现两个分开：一是养护管理与养护生产经营分开；二是从事养护管理
的事业单位与从事养护生产的企业单位职能分开。
完成三个转变：一是逐步实现公路养护生产单位由事业型向企业型的转
变；二是养护生产任务由指定养护向合同养护转变；三是养护生产单位由分
散低效的小道班向机械化作业的大公路站转变。
达到四个提高：一是提高公路路况质量；二是提高公路综合服务功能；
三是提高养护生产效益；四是提高养护管理水平。
三、管理体制
（一）养护中心机构设置：养护中心实行主任负责制，设副主任1～2名，
其中1名负责小修保养，1名负责大中修工程，下设财务、路面队等部门，要
求财务全部独立，设会计、出纳各1人。养护中心在各县区现有工程队、机
械队、公路站的基础上组建而成，实行企业化管理，并落实工商注册，积极
争取相应的养护工程资质和公路工程资质。
（二）养护中心经营范围：承担国省干线大中修工程、桥梁维修工程、
公路绿化工程、水毁工程、小修保养等，条件具备的也可参与公路新、改建
工程的投标。
（三）县区局与养护中心、公路站的关系：养护中心为公路养护生产单
位，各县区局养护科继续保留，负责公路养护管理，其主要职责是对辖区内
公路养护工程进行管理，内容包括养护工程计划管理、质量监控、计量支付
工作，对养护公司的经营情况进行考核。参与大中修工程招投标工作及管理。
（四）养护中心要切实达到单独核算，自主经营。县区公路局小修保养
资金控制以实际发生工作量进行支付。大、中修工程费用市局按照实际发生
工程量对养护中心支付。
养护中心下设公路站，公路站按照中心要求负责生产安排、计划和指令
性任务的完成。
四、工程管理
市局、各县区局按照“突出重点，分层管理”的原则，加强对各项工程
管理工作，管好用好养护经费。对于小修保养工程，科学严格进行成本测算，
作为投资总控，实行日常保养定额竞争承包制，逐步走社会化的路子，划定
养护作业范围，划小核算单位，公平竞争，由公路站或个人分路段或分块承
包经营，单独核算，签定承包合同，实行定额生产管理，按月（季）实施养
护质量考核，考核成绩与计量支付挂钩，县区局对小修保养进行管理，实行
定额生产管理，按养护定额和生产工程量进行计量支付。
对于大中修工程，逐步实行招投标制，在全局范围内择优选择施工单位，
市局作为业主进行工程计划管理、施工进度控制、工程质量监控、计量支付，
并对工程质量进行考核奖惩，大中修工程实行全过程监理制。
五、积极开拓养护市场
各县区局要严格执行市局下发的大中修、小修保养、公路绿化管理考核
办法，市局加强对各项工作的管理考核力度。按照省厅公路局有关文件精神，
公路大中修、绿化、危桥改造、大型水毁工程在市范围内招投标，小修保养
工程在县范围内承包，条件成熟逐步打破地域或系统界限，参与高速公路及
支线公路养护市场的竞争，逐步建立省、市范围内的“统一、开放、竞争、
有序”的公路养护市场。
六、改革实施步骤
根据省局关于公路养护运行机制改革的部署，计划分三个阶段进行，第
一阶段：2002年，将管养分离，进一步优化养护中心组合，对养护工程推行
“四制管理”，初步形成内部养护市场，养护中心财务真正独立，人员到位。
第二阶段：2003～2004年，养护公司取得资质，与县区局脱钩，成为独
立法人实体，公路管理部门保留公路行业管理职能，形成全省范围内的养护
市场。
第三阶段：2005年完善各项养护体制改革，规范竞争有序的养护市场，
按照现代企业制度建立各种所有制形式的养护公司参与竞争，社会养护市场
基本形成。
七、配套政策
（一）争取对养护工程实行免税：养护中心转制为企业后，为了保证有
限的资金能够切实用于公路养护工程，争取地方财政、税务支持，对公路养
护工程实行免税政策，以确保公路养护生产运行机制改革顺利进行。
（二）在人、财、物上对养护中心给予支持：加大对大站建设的投入，
按照“扶上马、送一程”的原则，为养护中心配备一定数量的养护机械，将
其培育成“功能齐全、规模适度、技术先进”，具有一定竞争实力的公路养
护企业，并逐步推向市场，参与竞争，这样既可以提高养护质量和投资效益，
也有利于养护中心向规模化、专业化、机械化转变。
市公路局养护中心成立后，大力加强干部职工队伍建设，积极开源节流，
降低生产成本，大胆使用新工艺，取得了可喜成绩。2002年完成公路改建工
程稀浆封层150余平方米，生产乳化沥青2271吨，完成高速公路试验段稀浆封
层3.7万平方米。2003年2月，市公路局制定出台《公路养护中心管理制度》，
完善了各项规章制度。
东营公路养护改革正建立一个适合东营地区特点的养护运行机制新模式。
各县区公路局养护中心均成立了养护工程公司，广饶县养护工程公司已具备
二级资质，其他县区养护工程公司也申办了三级资质，进一步添置机械设备，
具备了承揽大型公路工程的能力。