1855年黄河改道由山东省入海以来，形成了现代黄河三角洲。从那时起，
旱柳、杞柳、柽柳等逐渐繁衍，并形成大面积天然林分。建国初期，在沿海
一带，便形成了林相整齐、郁郁葱葱的天然防护林带。“一五”时期，现代
黄河三角洲有天然灌木林5.53万公顷，林木覆盖率达到26%，形成了较好的
森林生态环境。对于农业生产的发展起到很好的屏蔽作用，粮棉生产的平均
增长速度高于全省平均水平。
20世纪50年代末期，由于人们对现代黄河三角洲特殊的自然条件，缺乏
科学分析和正确认识，片面强调“以粮为纲”，大面积开荒、滥垦酷牧，导
致林木植被大量减少，生态环境恶化。土地次生盐碱化加剧，导致新开垦的
农田不能继续使用，耕地大面积减少。据1975年和1984年两次森林资源调查
记载，10年期间，天然灌木林减少1.3万公顷，递减速度为年减少8.9%。宜
林地每年以8.9%的速度退化为重盐碱地。从“一五”时期到1955年，林木覆
盖率以9%的速度递减。垦利县耕地由建国初期的5.87万公顷，缩减到1980年
的3.67万公顷。
到1983年底，全市有片林面积1.02万公顷，其中水果960公顷，农田林网
2.47万公顷，农林间作266.7公顷，四旁植树680万株，天然灌木林1.07万公
顷，森林覆盖率3.7%，林木蓄积29.9万方。同时全市尚有宜林地面积10.67万
公顷，宜林网面积20万公顷，宜间作面积5.33万公顷，蕴藏着林业生产发展
的巨大潜力。
建市后，东营市高度重视造林绿化事业，提出了建设“油洲加绿洲”的
奋斗目标，制定了城市“森林环抱”的宏伟蓝图。20年来，东营市按照“因
地制宜，适地适树，由近及远，先易后难”的林业发展方针，切实加强领导，
加大投入，广泛动员社会力量，真抓实干，林业建设取得很大成就。经过20
年的建设，林业部门已经成为一个包括造林营林、种苗培育、森林保护、果
园建设、林政调研、森林公安、护林防火、花卉生产、调查设计、科学研究、
宣传教育、学术交流、野生动植物保护等行业的重要经济部门。林业在全市
国民经济中的地位和发挥的作用越来越强。
到2002年底，全市成片造林40333.3公顷，封滩育林37800公顷，林木覆
盖面积91733.3公顷， 森林覆盖率达到14%，比建市初提高了10.3个百分点。
1994年，全市达到“全国平原绿化标准”，1996年达到山东省“八五”绿化
标准。2002年5月，被国家林业局评为“全国平原绿化先进单位”。
东营市区位优越，地处山东半岛和辽东半岛环抱的地理中心，是环渤海
经济区与黄河经济带的交汇点，东营港是国家一类口岸，是连接东北经济区
与中原经济区海陆通道的枢纽，东营飞机场于2001年年底正式通航，黄河三
角洲开发是山东省两大跨世纪工程之一，被列入《中国21世纪议程》优先项
目计划，黄河三角洲可持续发展项目计划得到联合国开发计划署的有力支持。
1999年6月24~25日，江泽民同志来东营视察时，对加快黄河三角洲建设
和实现可持续发展寄予厚望，并欣然为东营市题词：“艰苦奋斗、开拓创新、
加快黄河三角洲的建设和发展”。中央已把“发展黄河三角洲高效生态经济”
列入国家“十五”计划纲要，联合国工业发展组织也正式确认东营市的三县
两区为“国际绿色产业示范区”。2002年7月，朱镕基总理来东营视察时，提
出了国家投巨资在这里建设500万亩速生林和100万吨纸浆厂的建议。2003年
初，山东省政府正式批复，同意黄河三角洲(东营)建设山东加工制造业基地
的规划方案。这些都给东营市的林业建设带来了千载难逢的机遇，搭建起了
林业跨越式发展的平台。
综观东营林业的发展历程，大致分为三个时期，1983年10月至1989年为
奠基时期；1990年至1994年为完善提高时期；1995年至2003年6月是快速发展
时期。
第一时期：奠基时期（1983年10月至1989年）
建市初，东营林业建设面临着森林资源少、林业基础差、机构不健全、
政策不落实等一系列问题。针对当时的现状，林业建设从基础工作抓起。
一是完善林业机构，建立专业队伍
1983年10月，东营市成立。市政府设立林业局，主管全市的林业建设。
林业局下设办公室、林业站、种苗站、林保站、果树站、林政科。之后又陆
续建立市绿化委员会、市林业公安科、市护林防火指挥部、市林学会、市野
生动物保护协会、市花卉协会，市林工商公司等机构。各县区林业部门也相
继从农林局和农委划分出来，撤站建局，成立独立的行政职能部门。乡镇林
业站也在部、省、市、县、乡五级的扶持下，经多年的配套和完善，在全市
56处农业乡镇中设站，初步形成较为健全的市、县、乡三级林业管理服务网
络。林业职工队伍中，管理和技术人员由建市初的113人发展到1989年的393
人。从事护林工作的专职和兼职人员达3921人，组成了相对稳定的林业专业
队伍，为林业建设与发展奠定了组织基础。
二是摸清森林资源，制定发展规划
森林资源是林业建设的物质基础，要正确指导林业生产，科学开展林业
建设，就必须在查清资源的基础上，制订合理的发展规划。经1984年的考察
表明，全市有木本植物136种，43个变种或类型，有果树34种，160余个品种。
根据全市森林资源的分布状况，结合各地自然条件和社会经济条件，确定全
市林业建设的方针是“由近及远、先易后难、因地制宜、讲求实效”。全市
林业规划布局为“沿海封、近海造、远海插”，即沿海滩地和盐碱洼地进行
封滩育林；近海地带以营造环海基干防护林带和孤岛用材林基地为主；远海
的内地，见缝插针，实现全面绿化。以农田林网和经济林建设为主体，大力
发展农林间作和村镇绿化，实现全面发展。
三是实施重点林业工程，夯实林业发展基础
1982年2月27日，国务院常务会议通过了《关于开展全民义务植树运动的
实施办法》。1984年4月，东营市人民政府以东政发［1984］46号文颁布《关
于开展全民义务植树运动的规定》，确定每年的3月12日为全市植树节，使
义务植树活动规范化、制度化，并于1984年组织了首次义务植树活动。领导
带头实干，各行各业大力支持，由城市带动乡村，形成了党政军民搞绿化的
高潮。到1989年底，全民义务植树总上阵人数 170.9万人次，植树777万株。
黄河防护林建设进展顺利。黄河防护林是响应团中央、林业部、水电部的号
召，开展的一项规模宏大、历时较长的造林工程。该工程1985年开始实施，
历经四年，全市共造林6533.3公顷，建农田林网12000公顷，农林间作866.7
公顷，植树390万株，初步建成以黄河为轴心的防护林体系，基本达到黄河
两岸绿树成荫，花果飘香的绿化美化效果。同时，还实施领导干部绿化责任
工程，1988年市长与省长签署5年任期绿化目标责任状，明确了绿化责任工程。
1989年确定市、县、乡三级的党委、政府、人大、政协、纪检、人武部门的
主要领导兴办绿化点， 当年全市兴办市级领导绿化点7处，县级领导绿化点
35处，乡镇领导绿化点200余处。同时在全市启动实施平原绿化达标工程，主
要建立以农田林网为主体，构筑具有平原特色的点、带、网、片、间相结合
的综合防护林体系。林业“两个基地”建设持续发展。建市后，通过落实林
业承包责任制，部分果农率先致富，激发了群众的建园热情，市和县区财政
及时拨出专项资金予以扶持，激励了经济林持久、快速发展。果树生产由分
散栽培到集中，由垦荒植果到退耕还林，由粗放管理到集约经营的方向发展。
到1989年底， 全市果树面积达6800公顷， 是建市前的7.1倍，果品产量达到
1050万公斤，是建市时的2.2倍。木材生产基地建设初具规模。市财政先后投
资46万元，建成以孤岛林场、济军生产基地，一千二林场为中心的木材生产
基地，并开始生产民用檩材、网杆等小径材。基地有林地总面积达1.2万公顷，
成为华东平原地区最大的人工刺槐林区。
四是林木“三防”体系得到加强
森林防火体系。1987年大兴安岭特大森林火灾，引起全国人民的关注，
护林防火工作也自此纳入领导议事日程。市财政扶持39万元，县区财政投入
37万元建立连接省和各县区、林场的无线电通讯网络，配备防火车16部，建
了望台8处，开辟防火线51千米，购置风力灭火机50余台，从事灭火专职和预
备队100余人。
病虫防治体系。有效防治森林病虫害，是保护森林资源，促进林业发展
的重要措施。几年来，林业部门认真贯彻《森林病虫害防治条例》，贯彻执
行“预防为主，综合防治”的方针，落实“谁经营，谁防治”的责任制，建
立测报点16处。在市财政的扶持下，先后对美国白蛾进行普查，防治豆天蛾、
大袋蛾等大面积发生的病虫害，并建立检疫网络。全市果树生产基本达到有
虫不成灾，但用材林、防护林的病虫害防治工作还有待于进一步加强。
林木防盗体系。为了加强林木管护，市里成立林业公安科，全市各乡镇、
林场都建立护林组织，建设护林房400余处，护林人员近4000人。建立规章制
度，大部分乡镇实行“五负责”制度，实行重点巡护，分段负责，收到了保
护林木和维护社会治安的双重效果。
第二时期：完善提高时期（1990年至1994年）
这一时期，是东营林业发展较快的时期，突出的特点是加快植树造林步
伐，在增资源上下功夫，在全面实现“平原绿化达标”上做文章。
一是完善林业政策，实施领导绿化工程
1987年，东营市委、市政府为加快造林绿化步伐，实现平原绿化达标，
作出了加快林业发展的决定，并在全市推行领导干部任期绿化目标责任制，
印发《东营市领导干部绿化目标责任制奖惩办法》 。 1990年，市政府制定
《关于加快我市林业发展的意见》；1992年作出《关于苦战十年绿化东营的
决定》，还出台《东营市“八五”绿化标准和奖惩验收办法》。政策与措施
环环相扣，步步深入，促进了全市林业建设的快速发展。1990年开始，在全
市上下普遍推行领导干部兴林办点制度。当年建设市级领导绿化7处，县级
领导绿化点28处，乡镇领导绿化点百余处。到1993年，仅市级领导绿化点植
树造林就达2133.3公顷，市县两级绿化点共造片林3366.7公顷，林网1.53万
公顷，间作3333.3公顷，大型沟渠绿化121.2千米。1993年，按期完成1988年
省长与东营市市长签订的任期绿化责任状。五年来，全市共完成造林4.72万
公顷，新建农田林网15.95万公顷，农林间作9533.3公顷，四旁植树2763万株，
育苗753 3.3公顷。
二是实施林业重点工程，全面实现平原绿化达标
1994年，在全市实施“四路一河”（辛河路、青垦路、广青路、海河路、
广利河）绿化工程，这也是1994年市政府重点抓好的“八件实事”之一。是
年该工程完成总投资140万元，全面完成各项绿化指标。经济林建设突飞猛
进。东营区200公顷桑园试点获得成功，广饶县引进40万株银杏。枣粮间作异
军突起，全市已达3333.3公顷。以发展木本蔬菜为主的椿芽生产开始起步，
花椒、 樱桃、 软枣等杂果开始引种发展。 到1994年底，全市林地面积达到
7.89万公顷，林网面积9.65万公顷。全市森林覆盖率达到9.5%。根据林业部
“林造通字［1994］182号”文，林业部公布东营市及市辖三县两区为“全国
平原绿化先进单位”。广饶县继1993年提前一年达到部颁平原绿化标准以后，
1994年又提前一年达到省“八五”绿化标准。
三是育苗生产打破徘徊局面，林业场圃呈现活力
育苗作为林业建设一项基础工作，进入20世纪90年代后，结束了以往在
四、五千亩徘徊的局面，有了突破性发展。1990~1994年，全市累计育苗面积
8730.3公顷，为林业发展提供了丰富的优质苗木。同时，建立起林业良种采
穗圃、原种圃，建设了250余个系号的树木测定林、试验林。全市有国营林
场2处，国营苗圃4处。由于立地条件较差，生产基础薄弱，加之管理粗放，
几年来一直亏损。为解决国营林业场圃“资源危机、经济危困”的局面，市
财政先后投资66万元，用于调整种植业结构，发展多种经营。市林业局苗圃
对苗木生产实行产值、利润承包，打破吃大锅饭的局面，经济收入显著增加。
同时还在财政部门支持下，办起琉璃瓦厂、面条加工厂等多种经营项目，年
创产值近百万元。国营一千二林场面向社会进行公开招标，聘任场长后，改
革传统经营方式，在巩固主业的基础上，围绕油田上项目。到1994年底，全
场固定资产达到300多万元。
四是自然保护区建设成绩卓著
东营市自然保护工作虽然起步晚，但是由于其地理位置特殊，区域内生
物资源、湿地资源丰富，加之市政府高度重视、市财政大力支持，很快引起
国家的重视和世界的关注，使保护区三年迈了三大步。1990年市政府批准建
立“黄河三角洲自然保护区”，1991年11月，省政府批准成立“东营黄河三
角洲省级自然保护区”，1992年10月正式升为国家级自然保护区。保护区建
立以来，紧紧围绕加强基础设施建设和依法治区做文章。加强基础设施建设，
先后投资200万元完成了保护区管理局办公科研中心等一批工程建设， 投资
100余万元配备了通讯设备、交通工具和森林防火设备。同时加强依法治区
工作，制定出台《山东黄河三角洲国家级自然保护区管理暂行办法》，加强
《中华人民共和国自然保护区条例》的宣传力度，对保护区实施封闭式管理，
做到依法治理。
第三时期：快速发展时期（1995年至2003年6月）
这一时期，市委、市政府紧紧抓住发展黄河三角洲高效生态经济和建设
国际绿色产业示范区的大好机遇，从改善生态环境入手，积极探索产权明晰、
责权一体的造林营林新路子，从根本上突破了重粮轻树的传统观念，消除了
植树造林上的“大锅饭”，摆脱了“年年栽树不见树”的被动局面，实现了
林业跨越式发展。
一、坚持从实际出发，突出抓好规划，积极调整林业结构
针对全市土地盐碱化程度高，树木难栽难活的实际，东营市先后多次对
土壤、水利、林业生产现状进行调查。在弄清家底、找准问题的基础上，按
照发展黄河三角洲高效生态经济和建设国际绿色产业示范区的总体要求，坚
持生态林、经济林共同发展的原则，研究编制了《东营市2001~2010年林业发
展规划》和《东营市“十五”林业发展规划》，把全市划分为四大林区，南
部为山前冲积平原高效经济林示范区，总面积约397.8平方千米；西部为黄泛
平原高效农田防护林、经济林区，总面积约3114.9平方千米；东部为滨海平
原生态防护林区，总面积约2674.6平方千米；东北部为现代黄河三角洲林草
湿地资源恢复保护区，总面积约1280.8平方千米。按照这个“谱局”，着眼
生态，突出效益，以增量代存量，狠抓了林业结构调整。在生态林建设上，
以农田林网、路域水系、城镇绿化为主，坚持高标准，广覆盖，持续发展，
植树面积逐年扩大，今已达到7.23万公顷，是建市初的4倍多。在经济林建设
上，坚持优品种，高效益，快速发展。在充分调查的基础上，确定具有东营
地域特色、附加值高、科技含量高的冬枣、桑蚕、花卉、蜜桃、速生杨等为
主导林木，按照“一个产业、一套班子、一个规划、一套政策、一个实施办
法”的思路，重点发展。为快速启动经济林发展，注重示范带动，典型引路。
东营区龙居镇是植桑养蚕典型，有桑园面积 733.3公顷，年产鲜茧达35万公
斤，年人均桑蚕增收320元。河口区新户乡是全市发展冬枣较早的乡镇之一，
拥有冬枣园面积1333.3公顷，年人均冬枣增收820多元。到2002年底，全市经
济林面积已达1.95万公顷，其中桑蚕4666.7公顷，冬枣1万公顷，全市林业产
值达到2.6亿元。
二、不断调整完善政策，创新发展机制，加快推进林业产业化
针对过去林地产权不清、管理不力、活力不足的状况，东营市充分利用
政策杠杆，创新造林营林机制。一是调整林地产权政策。1999年，制定实施
《东营市林地产权制度改革若干规定》，对全市2.93万公顷林地和林木以拍
卖、租赁、承包等形式进行产权制度改革，并全部核发林权证书，形成明晰
的产权关系。二是实行林业分类经营政策。对公益林建设和管理，实行森林
生态效益补偿。全市2.2万公顷公益林按5元/亩的标准进行补偿，调动了各级
建设生态公益林的积极性。三是完善奖励扶持政策。坚持造林绿化以奖代补，
对重点生态林业建设工程和名优特经济林基地建设，市、县、乡三级着重奖
励和扶持。每新建1个标准养蚕大棚奖励1000元，其中市级奖励500元，县区
奖励500元。河口区每栽活1株冬枣树补助枣农3元，2001年和2002年共发放补
助资金1000多万元。2003年春实施的十万亩造纸林试点工程建设，每栽1亩市
级奖励200元。政策的调整，强化了市场利益导向，极大地调动了全社会造
林营林的积极性。如华泰集团结合林纸一体化项目，规划了原料林基地，已
栽植实验林200多公顷。结合招商引资战略的实施，放手发展非公有制林业，
先后引进冬映红枣业公司、鲁建公司、圣霖林业公司、新域林业公司等一批
企业，投入外资1.5亿元，开发荒碱地从事林业以及林产品加工，从而形成产
权明晰、责利一体的造林营林新机制。2001年通过招商成立的山东冬映红枣
业有限公司，集冬枣科研、保鲜、加工和营销于一体，拥有3000吨冬枣气调
库、冬枣加工车间、食品检测中心、生物肥料厂和枣业研究所，现已成为全
国最大的枣业储存保鲜加工企业。公司与枣农签订8666.7公顷的冬枣包销合
同，实施标准化生产，拉动了全市冬枣产业快速健康发展。
三、大力实施工程造林，加大科技投入，切实提高造林质量和效益
坚持把工程造林作为植树造林的突破口，大面积提高造林的规模、质量
和效益。一是实施路域绿化工程。从1995年开始，东营市在全省率先启动路
域绿化工程。林业、公路、土地部门统一规划，市、县、乡、村层层发动，
实施兵团化作战， 三年时间投入劳力120万个、 资金6000多万元，动用土方
700万立方米，植树470万株，建设林带1023.2千米，造林1733.3公顷，使全
市公路绿化实现历史性突破。二是实施水系绿化工程。从1998年开始，由林
业、水利部门牵头，县区、乡镇参加，集中力量在主要河道（干渠）沿线建
设绿色长廊。目前已绿化河道（干渠）471千米，植树160万株。其中2002年
实施的胜利干渠绿化工程，动用土方600多万方，完成施工面积1733.3公顷，
植树造林近866.7公顷，被列为市政府2002年为民办的十件实事之一。三是实
施造纸林试点工程。2002年7月19日，朱镕基总理视察东营，提出“利用黄河
口淤积土地发展速生林，并就地建设有规模效益、环保型的纸浆厂，缓解我
国造纸原料紧缺问题”，指示在黄河入海口地区建设500万亩速生造纸林，
并配套建设100万吨木浆厂项目。东营市将其作为发展林业经济的大好机遇，
作为全市工作的重点去抓，为启动工程的全面建设，探索路子和经验，确定
在2002年秋冬到2003年春，首先实施10万亩造纸林试点工程，并将该工程列
入2003年全市重点建设十大工程之一，到2003年4月，该工程共修筑沟渠 852
千米，修建水工建筑185座，植树7638.7公顷，其中试点单位植树6832公顷，
完成计划的102.5%，总投资8470余万元，超额完成了工程建设任务。为提高
造林的质量和效益，坚持科技先行，形成具有东营特色的标准质量体系。具
体是：打牢“一个基础”，即抓好林业育苗工作。按照自繁自育原则，在国
家、省林业科研部门的指导下，大力引进、繁育名优特树种，以国家级林木
良种快繁基地为龙头，每年基地育苗面积都在666.7公顷以上。严格把好“四
关”，即整地关、苗木关、栽植关和浇水关，造林工程建设50%以上的林地
采用先进的激光整平技术进行精细整平；林木栽管实行合同种植，抵押管理，
责任到户到人；全部林地冬灌造墒，栽后普浇一遍水。采取“六大措施”，
即大整平、围大堰、挖大坑、栽大苗、施大肥、浇大水；做到“六个不准栽”，
即土地盐碱不准栽，基础工程不配套、土地不平整不准栽，不是良种不准栽，
苗木规格不够、失水过度不准栽，不能及时浇水的地片不准栽，苗木展叶不
准栽。由于推行科技造林，造林成活率显著提高。如今，全市新植树木成活
率普遍达到95%以上。
四、加强组织领导，实行责任管理，凝聚林业建设的合力
建市以来，市委、市政府把林业建设作为改善东营生态、营造优良发展
环境的“关键”工程，始终放在突出位置来抓，纳入重要议事日程，实行重
点倾斜。对林业重点项目，坚持做到党政一把手亲自抓，分管领导靠上抓，
责任部门具体抓，形成了支持林业、发展林业的浓厚氛围。一是加大投入。
在财力较为紧张的情况下，多方筹措，千方百计加大对林业重点工程的投入
力度。自1998年以来，市财政每年都拿出林业专项资金，用于扶持路域绿化、
水系绿化、农田林网、林业育苗等工作。近五年来，全市投入林业建设重点
工程资金达到1.2亿元。二是严格责任。严格落实和完善各级领导任期绿化目
标责任制，层层签订责任状，把任务落实到党政一把手肩上，一届接着一届
干。从1999年开始，市委、市政府把造林绿化纳入政务督查考核内容，年初
将任务层层分解落实，分季度督查，年终总结考核，排出名次，向社会公布。
对按期完成任务的，及时给予表彰奖励；对完不成任务的，给予批评处罚。
三是凝聚合力。发动油地军校一齐动手，内资外资一齐投入，企业和大户一
齐发展，形成了社会化、市场化造林的新格局。四是依法治林。造林是基础，
管护是关键。为进一步巩固造林绿化成果，在认真宣传贯彻《森林法》等林
业法律法规的同时，结合东营实际，及时颁布实施了《东营市林地产权制度
改革若干规定》，将林地与群众的利益挂钩，充分调动起了广大干部群众管
护树木的自觉性。 注重加强管护队伍建设， 在全市重点林区， 建立50支共
2000人的管护队伍，实行联合执法，坚决制止乱砍滥伐林木的不法行为，并
严格森林采伐限额制度，对毁林案件，从重从快从严处理。到2002年底共处
理毁林案件 210起，挽回经济损失170多万元。
进入21世纪，东营市林业局将按照实现“油洲加绿洲”的总体目标，进
一步加快林业产业结构调整， 增加农民收入， 加快建设小康社会的步伐。
“十五”期间，林业建设主要任务目标是：以城镇、村庄绿化为“点”，以
路域绿化、水系绿化为“线”，以柽柳封育、营造大面积防护林为“面”，
以经济林、植物园、风景林建设为“片”，以农田防护林建设为“网”，形
成布局合理、结构完整、功能齐全、具有黄河口平原特色的比较完备的林业
生态体系；以市场为导向，以经济效益为中心，因地制宜，发挥资源优势，
初步建立起具有东营地方特色的林业产业体系。重点实施黄河三角洲百万亩
生态防护林工程、黄河三角洲国家级自然保护区湿地恢复（淤改造林）工程、
环城防护林暨城镇绿化工程、绿色通道工程“四大生态工程”。巩固和发展
冬枣、桑蚕、速生用材林、林木种苗和花卉“五大产业基地”。力争到“十
五”末，冬枣发展到2万公顷，其中密植园1万公顷，成龄桑园发展到1万公
顷，速生丰产林8万公顷，林木种苗及花卉2000公顷，林木覆盖率达到22%。
目标已经确定，蓝图已经绘就。2003年6月，党中央、国务院出台了《关
于加快林业发展的决定》。这是在新形势下指导我国林业加快发展、维护林
业长治久安的纲领性文件，是我国林业建设史上的又一个新的里程碑。东营
市林业战线的广大干部职工决心以此为契机，在东营市委、市政府的正确领
导下，认真贯彻落实《决定》精神，再接再厉，大干苦干，锐意拼搏，开拓
进取，进一步加快植树造林步伐，改善生态环境，为实现建设黄河三角洲高
效生态区的目标努力奋斗，再创东营林业建设新的辉煌，为建设“大而强、
富而美”的新山东做出新的贡献。