关于对税收执法检查和执法监察工作的调研与思考
东营市国家税务局
今年4月份以来， 我市各级国税部门按照省局部署，加强领导，强化措施，在全
市国税系统大力开展了税收执法检查和执法监察工作，进一步加强了“两权”监督制
约，推进了依法治税和税收法制化建设，取得了明显成效。
一、执法监察开展情况
开展执法监察，是强化税收征管、改进党的作风、加强政风建设的有效举措。税
收执法监察是涉及多部门、多业务环节的综合性工作，政策性强，工作难度大。为做
好工作，主要采取以下措施：
(一)统一思想，加强领导。思想是行动的先导。为提高广大干部职工对税收执法
检查工作的认识，我们分别组织召开了有市、县(区)局全体干部职工参加的动员大会，
对深入开展“两项”检查工作进行了动员和部署，研究制定了具体的实施意见，并结
合“抓党风促政风带行风”活动，积极开展各种教育活动，统一了干部职工的思想认
识，确保了执法监察的深入开展。层层成立了由局长任组长，分管局长任副组长，税
政、征管、稽查局、计征局、监察、法规等科室负责人为成员的执法检查领导小组及
其办公室，从上到下形成了执法监察工作的组织网络，从而为充分落实执法监察工作
提供了强有力的组织保障。
(二)突出重点，严格检查。各级国税机关将这次执法监察列入当前重点工作来抓，
结合去年财监办、审计署查出的问题，把近两年来基层征管单位的税收优惠政策执行、
所得税税前扣除、一般纳税人认定、税款入库、票证管理、征管质量、税务稽查执法
质量等税收执法、管理过程中存在的问题作为自查和复查的重点内容，采取切实措施
进行深入细致的检查，确保了检查质量和效果。
(三)分工负责，责任追究。按照谁分管、谁负责、谁检查、谁签字的原则，根据
检查范围和内容，将任务分解落实到职能科室和人员，进一步明确了责任。规定各级
国税机关的“一把手”负总责，分管领导靠上抓，执法监察领导小组办公室为执法监
察的具体办事机构，其他有关业务科室在领导小组的统一协调、组织下，按照各自业
务分工，各负其责，形成了主要领导亲自抓、分管领导靠上抓、有关科室具体抓的局
面。检查从自查到复查都一律实行底稿制，并实行签字制度，检查人、被检查单位、
人员逐一签字后， 交执法监察领导小组办公室存档。 此外，市局还与各单位签订了
《税收执法检查和执法监察责任书》，作为今后进行责任追究的依据，增强了检查工
作的严肃性和实效性，提高了检查人员的积极性、主动性。
(四)采取措施，认真整改。针对监察中发现问题比较集中的部位和环节，由各主
管部门采取有效措施进行专项治理：一是由征管部门牵头，针对个体税收管理中存在
漏征漏管的问题，结合对集贸市场的专项整治活动，组织对个体税收进行拉网式大检
查。本次检查利用新开发的国税工商联网分析系统，沿街逐户进行对比登记造册，并
实行漏征漏管户清理监察工作底稿，责任到人，目前此项工作已取得了初步成效，全
市已清理核对个体业户1600多户， 清理漏征漏管个体业户181户，已全部办理税务登
记并纳入正常管理。二是由税政部门牵头，开展对全市福利企业的专项检查。组织有
关人员对福利企业的资格、生产管理情况和税收管理情况进行全面检查，对不符合条
件的，坚决取消其享受税收优惠的资格。目前已检查福利企业86户，查补税款8万元，
取消享受即征即返税收优惠资格企业8户。 三是由计划征收部门举办税收票证管理培
训班，提高基层人员对票证管理重要性思想认识，规范税款解缴和票证管理，提高管
理水平，防范积压截留税款问题的发生。四是对检查中发现的有关问题，限期有关主
管部门采取措施加以整改，下一步市局将对整改情况进行检查，对整改不利的，将严
格追究有关人员的责任。
二、存在的主要问题及原因
从检查情况来看，我市国税系统税收管理情况是好的，执法比较规范，政策执行
基本到位， 特别是去年CTAIS系统上线后，税收监控力度明显加强，有力的促进了我
市税收征管水平的提高，但通过检查也发现了不少管理中的问题，主要表现在以下几
个方面：
(一)税收征管方面
1.个体税收管理方面。一是农村集贸市场的税收征管不到位。由于农村集贸市场
个体商贩流动性大、税源零星分散、难于管理，加上基层管理单位人员少、业务工作
量大等原因，造成了农村集贸市场征管相对薄弱，一方面造成国家税款流失，另一方
面不利于培养人们依法纳税的自觉性，也为日后的征管带来了潜在的不利因素。二是
对部分新开业的个体工商户存在漏管现象。 在这次执法监察中，检查组共随机抽查5
个管理分局辖区内的135户个体业户， 没有办理税务登记的漏管户有13户，占抽查户
数的9.6%。三是专业市场委托代征管理中还存在不少漏洞。从业户管理到税款解缴都
需要进一步完善和规范。存在上述问题的主要原因：一是个体税收点多面广管理难度
大，征管力量严重不足。以市区国税局个体分局为例，征管人员不足20人，担负着市
区4000多户固定个体业户和20多个专业市场税收征管工作，征管力量明显不适应工作
的需要。二是由于个体税收管理难度大，在全部税收收入中所占比重小 (我市个体税
收入库额仅占全部收入的2.2%) ，造成征管机关主观上弱化对个体税收的管理。三是
现行的征管质量考核办法不利于调动基层征管机关提高个体办证率的积极性。其原因
主要是受个体经营户自身素质等多方面因素的影响，虽然国税机关作了大量工作，但
个体户的征期申报率、入库率等指标仍很难达到规定的考核要求，从而影响到了对主
管机关的综合考核成绩。
2.对新办企业所得税核定不全面，个别存在漏管现象。从抽查情况看，各基层单
位都不同程度的存在CTAIS系统新办企业所得税核定不全的现象。从检查的100多户新
办证企业中发现未进行所得税核定企业15户。主要原因是基层国税务机关在企业所得
税征管体制改革后对企业所得税的征管还不理顺，对新办企业与改制企业区分的政策
界限把握不准， 没有及时进行实地核实，加之CTAIS工作程序中没有对这一工作的监
控模快，监督制约措施滞后等。
3. 执法力度不够，出现新欠现象。在检查中发现，截止到2002年5月底，全市共
形成新欠税23,131,527.51元， 由于受多方面因素制约，部分区县局对重点税源企业
和个别困难企业的欠税，既未实行催缴，也不采取强制执行措施清缴欠税，致使个别
企业出现新欠。
(二)税政管理方面
1.福利企业管理存在的问题。一是存在个别退税不及时。由于个别企业个别月份
实现税款较少，企业当月没有申请退税，造成了退税不及时的问题。二是对福利企业
监管有漏洞。表现为两个方面：一方面是残疾人员认定和福利企业从业人数确认，这
是决定福利企业能否享受先征后退税收优惠政策得关键一环， 从抽查的5户福利企业
的情况看，残疾人就业人数都达到了税法规定的享受税收优惠政策的比例，但有些残
疾人员不符合国办发［86］77号规定的条件。另外，福利企业的实际从业人员界定比
较困难，抽查的5户企业中，有4户隶属于各自的集团企业，应退税项目与非应退税项
目根据生产需要，其从业人员调动比较频繁，税务机关难以把握；另一方面国税机关
对应退税产品销售收入与非应退税产品销售收入的区分上监管力度不够，极易造成执
法上的偏差。三是个别企业申报产品与实际不符，主管国税机关未进行深入核实。
2.企业经营范围变动影响税种核定。一是橡胶企业产品超出经营范围生产汽车用
轮胎应征消费税问题。二是部分石油化工企业生产的非标油品税种核定依据不足问题。
(三)税收计会统方面
1.个别单位解款不及时。在检查中发现有个别分局存在小额现金税款不能及时入
库的现象，这主要发生在农村管理分局，对没有实行电子申报的个体业户征收小额现
金税款后不能及时解缴入库。
2.纳税人申报数据与纸质报表数据不符。由于推行了CTAIS征管系统，全市87%以
上的纳税户已经纳入了电子申报系统，不仅方便了纳税业户，而且也提高了税务机关
的工作效率，但是在这次检查中发现存在纳税人当期电子申报数据与报表数据不符的
问题，例如：某天然气综合利用有限公司2001年12月纳税申报表与电子申报数据不符，
而主管税务机关没有及时查明原因并进行调整。
(四)税务稽查方面
执法程序不合法。例如，有一县局稽查局在调取某企业以前年度账薄资料时，未
经县以上税务局长批准。在抽查某县局所得税汇算清缴资料时，发现该局下达的税务
处理决定书、行政处罚书缺项，在执法案卷中没有亮证程序和执法人数纪录，造成了
执法程序不合法。有一个县局查处的33户偷税案件，存在审理工作由征管部门实施，
税务处理决定以稽查名义下达。而处罚决定则以县局名义下达的现象，违反了《税务
稽查案件审理制度》和《重大税务案件集体审理办法》。
存在上述问题的原因除前述的个别原因外，主要还有以下几点：
一是个别干部法制观念不强。个别干部在税收执法中存在以情代法的现象，导致
执法力度不够。例如，企业新欠税的问题，既有地方有关部门的干预，也有企业自身
的原因，但更主要的是我们没有严格执法，没有严格按照税收法律法规的要求征收税
款。还有个别分局对征收的现金税款未按税法规定及时解缴入库，造成税款积压的问
题，更是我们的一些干部法纪观念淡薄、工作不负责任的表现，尽管这只是个别现象，
但是这种现象为挪用税款等违法违纪行为留下了隐患。
二是个别干部工作责任心不强，职责没有落实到位。如有的区县稽查局调取企业
以前年度帐薄资料未经县以上税务局长批准的现象，就是个别干部职责不清，执法程
序不规范造成的，这种执法中的偏差，不仅仅是使有关的制度规定落不到实处造成执
法权限的混乱，也给执法工作带来了被动。
三是责任追究没有落实到位。税收执法权方面存在的这些问题，例如漏征漏管现
象、执法力度不够问题、解缴税款不及时等，几乎每次执法监察都能或多或少的发现，
税务人员责任心不强、内部管理不到位是一方面原因，但是对此类问题没有按照责任
追究制追究有关人员的责任是问题纠而不决的重要原因。因此，要切实把税收执法责
任追究制落实到位，以进一步增强执法人员的责任感，促进税收执法权的正确行使。
三、进一步做好执法监察的措施和办法
本次税收执法检查和执法监察工作不论从组织形式、检查的深度和取得的成效来
看，都是历次执法监察中前所未有的。通过监察确实发现和解决了一些税收征管中的
深层次问题，对规范税收执法行为，提高征管质量起到了良好的推动作用，同时也为
以后做好执法监察工作积累了宝贵的经验。综合各部门的意见，认为在今后的执法监
察工作应采取以下措施：
(一)不断提高对执法监察工作重要性的认识。尤其是各级领导干部，要把执法监
察工作作为促进对税收执法权监督、深入开展党风廉政建设、提高综合工作水平的重
要手段，切实加强领导，强化措施，以积极的姿态做好执法监察工作。当前，个别领
导干部对开展执法监察工作仍然存在着片面认识，认为执法监察是上级对基层工作的
不信任，对查出的问题不是从主观上找原因定措施，积极整改，而是过多的强调客观
原因，不能正确认识其危害，从而直接影响监察效果。
(二)不断改进执法监察的方式方法。执法监察工作经过多年的探索和实践，从组
织形式、监察方法等方面都得到了不断的完善和提高，及时发现和解决了一些税收执
法中的问题和不足，取得了较好的监察效果，有力的促进了系统内执法水平的提高。
但目前开展的执法监察中仍存在内容多、范围广、时间紧、检查不够深入的弊端，而
且一年一次的执法监察，在一定程度上也使事前监督变为了事后监督，失去了执法监
察应有的作用。今后工作中应该淡化年度执法监察，强化日常的执法监察，根据实际
需要和当前的重点工作随时开展专项执法监察，把对税收执法权的监督检查放在事前
或事中，力争把问题消灭在萌芽状态。在执法监察面上应该抓住“点”不放，有选择
地确定一个具有普遍代表性的区县或基层管理分局，对其工作一项一项的解剖检查，
分别从中找出共性和个性的问题，有针对性地制定措施，改进工作，这样既可以节约
人力物力，又能使检查深入下去，收到事半功倍的效果。要注重加强对检查发现问题
落实整改情况的监督力度。执法检查年年搞，而有些问题却是年年查年年有，其根本
原因就是整改不利。问题找出来了，整改措施写到纸上了，具体落实了没有，缺乏有
力的事后监督，使整改流于了形式，失去了检查的意义。因此，强化整改情况的监督
非常重要。
(三)加强各业务部门之间的工作协调，形成执法监察的合力。执法监察工作涉及
面广，专业性强，仅靠纪检监察部门是难以完成的，今年由法规、监察联合牵头组织，
各部门共同参与的检查方式取得了较好的效果，既节省了人力物力，提高了工作效率，
避免多头检查给基层工作带来的影响，同时也逐步转变了执法监察是纪检监察部门的
责任的思想认识，建立起谁主管、谁检查的工作格局，是一种较为理想的执法监察方
式。在今后的工作中，要充分发挥各职能部门的作用，利用它们对各自主管业务工作
情况掌握全面的优势，加强时事监控，随时掌握第一手资料，从中发现问题，确定监
察重点，使监察工作做到有的放矢，取得事半功倍的效果。
(四)落实责任，加大追究力度。针对整改措施和执法责任落实不到位的问题，加
强对落实情况的复查。对存在的问题不能单纯的要求责任部门提出整改措施，写在纸
上，说在嘴上，而是采取切实措施落实到具体的行动上，否则，就要严格按照制度规
定落实责任追究制，体现执法监察工作的针对性和权威性，以保证查处一个问题，纠
正一个问题。要使广大干部牢固树立“有问题就有责任、有责任就有追究”的观念，
以切实增强执法人员的责任心。
(2002年全省国税系统党风廉政建设和反腐败工作调研材料)