第一节 城镇国有土地登记
初始土地登记
1987年9月9日，国家土地管理局根据《中华人民共和国土地管理法》第九、十条
规定，印发《全国土地登记规则》，经过两年多试行，经修改于1989年11月18日印发
《土地登记规则》，并于即日起正式施行。《土地登记规则》规定，初始土地登记的
程序为：1.申报；2.地籍调查；3.权属审核；4.注册登记；5.颁发土地证。
土地登记工作程序框图
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│1.准备│组织准备 ││2.申报│公告、通知 ││3.地籍调查│权│
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│ │行政事务准备│ │ │申请(填写申请书)│ │ │宗│
│ │↓ │ │ │↓ │ │ │ │
│ │业务准备 │ │ │收件 │ │ │ │
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│ │ │ │ │资料整理 │ │ │ │
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│ ││4.权属审核│补审││5.注册登记│注册(填写登记卡) │
│ │ │ │↓ │ │颁发证书 │↓ │
│ │ │ │审校│ │ │缮证、归户 │
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│ │ │ │公告│ │ │颁证 │
│ │ │ │↓ │ │ │↓ │
│ │ │ │批准│ │ │资料归档 │
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1988年11月1日，市政府以东政发［1988］167号文件印发《关于开展城镇国有土
地申报登记工作的通知》，对全市行政区域内的城市、县城、建制镇的建成区、独立
的工矿企业及企事业单位使用的国有土地和上述范围内的乡镇村集体、个体、企事业
单位使用的集体所有土地及非建制镇和村庄内的国有土地，由城镇中的国有土地使用
者和集体土地使用者，在规定的时限内到指定的申报地点进行申报登记。逾期不申报
登记的，按违法使用土地论处。为切实加强领导，市政府成立以分管副市长李吉祥为
组长的市城镇国有土地申报登记领导小组，同时印发《东营市城镇国有土地使用权申
报登记宣传提纲》和《东营市城镇国有土地申报登记确权发证方案》。
《东营市城镇国有土地申报登记确权发证方案》从目的和要求、方法与步骤、有
关政策界限、 收费标准、质量控制、建立机构6个方面作了具体规定。这次国有土地
的申报登记确权发证工作大体分四步进行：第一步，前期准备工作。各县、区政府作
出部署，培训申报、登记人员，并做好宣传发动工作。第二步，申报登记。申报登记
单位查找整理权属证件资料，绘制平面位置图 (每宗土地20亩以内按1∶500比例尺，
20～100亩， 按1∶1000比例尺，100～400亩，按1∶2000比例尺，400～8000亩，按1
∶5000比例尺，8000亩以上按1∶10000比例尺，少于100平方米的土地可按1∶20 0比
例尺) 。填写国有土地使用权各类表册，按《东营市人民政府关于城镇国有土地申报
登记发证的公告》要求，在指定的地点按时申报登记，交验各种权属证件。第三步，
审查确权。申报登记确权发证办公室对申报资料，逐单位、逐地片进行审查，符合以
下条件的，可以确认权属，即：国有土地使用权来源正当，有齐全合法的证明文件，
实际用途和批准用途一致，界址清楚，面积准确，证件、实际、图件相符。第四步，
登记发证。经审查符合规定的，由申报登记确权发证办公室报当地人民政府批准，发
给《国有土地使用证》证书。申报单位要照章交纳工本费。
1988年11月上旬，市土地管理局召开会议，布置并开展土地申报登记工作。先后
举办培训班4期，培训骨干350多名。是年11月底，各县区都召开会议，成立以分管县
区长为组长的土地申报登记领导小组，县区、乡镇举办各类培训班50余期，培训骨干
3000多人次。
1989年3月， 全市城镇国有土地使用权申报登记工作结束。全市共申报3510个单
位(户) ，6281宗，共申报土地面积185078.75万平方米。按地类分，其中商业服务业
用地643.26万平方米， 工业用地17130.34万平方米，仓储用地10.20万平方米，交通
用地3732.85万平方米，市政公用设施及绿化用地452.97万平方米，公共建筑1954.06
万平方米，住宅用地1981.47万平方米，特殊用地65.03万平方米，水域26729.26万平
方米，农林牧副渔场79560.71万平方米，其它52618.60万平方米；按所有权分，其中
国有土地183546.47万平方米，集体土地1532.28万平方米。应纳税面积14654.89万平
方米， 其中城市2716.45万平方米，县城348.16万平方米，建制镇341.75万平方米，
工矿区11111.78万平方米。
1989年7月18日，东营市城镇国有土地使用权申报登记办公室以东土申字［1989］
第6号印发 《转发省城镇土地申报登记办公室〈关于认真搞好城镇土地权属调查和宗
地测量工作的通知〉的通知》，要求各县区于是年7月底开展工作。1989年9月起，在
土地申报的基础上，对全市城镇国有土地逐宗进行权属调查和宗地测量(勘丈)，并登
记发证。
1989年12月28日，市政府在东营区颁发全市建国以来第一批国有土地使用证和集
体土地建设用地使用证。首批发证单位41个，82宗，其中集体建设用地单位2个，2宗
土地。东营市副市长李吉祥到会讲话并祝贺，市直有关部门、东营区六大班子和胜利
油田各二级单位、 各县区土地管理局及东营区直、乡镇、办事处的负责人，共285人
参加会议。
1991年底，全市共完成城镇地籍调查3717宗，发证2841宗。1992年底，全市共完
成城镇地籍调查7189宗，发证7109宗。1995年底，全市城镇初始土地登记发证工作结
束。城镇地籍调查登记发证完成调查14281宗，占总任务的100%，登记发证14313宗，
占100%(其中150宗有纠纷)，初步建立起土地“户口”。
日常土地登记
东营市在开展城乡土地初始地籍调查和初始土地登记的同时，也加强了日常地籍
管理工作，建立了必要的制度。日常地籍管理的主要内容包括变更土地登记、变更土
地统计等。
1993年1月15日，市土地管理局印发东土发［1993］5号文件《关于认真搞好城镇
土地登记工作的通知》，要求各县区抓紧做好变更土地登记工作，建立健全土地登记
制度。1993年10月，东营市在垦利县进行城镇日常地籍管理工作试点。
1995年5月16日， 市土地管理局印发东土发［1995］31号文件《转发国家、省土
地管理局〈关于贯彻‘城市房地产管理法’做好土地登记工作的通知〉的通知》，强
调：(一)强化土地登记工作的制度化、规范化管理。各县、区土地管理局在土地登记
工作中，要强化土地登记的制度化、规范化管理。建立适合于土地登记工作的制度，
使登记按照一定的程序和制度进行。要严格遵照国家土地管理局制定的《土地登记规
则》的要求，完善各种登记中表、证、卡、图工作。在此项工作中做一次认真地检查、
复核，做到缺什么补什么，不漏项，不留后遗症，规范登记程序。(二)切实抓好在土
地登记工作中的跟踪管理。(三)建立土地登记年检制度。(四)搞好土地登记和房屋登
记部门的配合。
1995年9月30日，市土地管理局分别以东土发［1995］89～91号文件批准垦利县、
东营区、广饶县《城镇日常地籍管理实施方案》。上述方案立足本地实际，实事求是，
指导思想明确，便于操作，可行性强，工作方法和技术指标符合国家和省土地管理局
的规定要求。
1996年5月22日， 市土地管理局向市政府提交《对“利津县人民政府关于为利津
县国营一千二林场申请办理土地使用证的请示”的意见》，认为：一千二林场已开发
建设、经营管理多年，为国有荒地的开发利用做出一定成绩，对其使用土地依法确权
发证是必要的。但根据“土地权属来源合法、界址清楚、面积准确”的土地登记发证
条件，目前对该场确权发证条件尚不够成熟。在1973年利津县革委会关于一千二林场
迁址扩建的请示报告中，申请占地面积约十万余亩，而省农业局批复也是十万余亩。
可现申请发证土地面积为29万余亩， 与原批准占地面积差距很大。根据东政发［198
5］144号文件规定：“垦利、利津两县在河口区内的工厂、场圃、‘插花地’等其经
营、管理仍归属原单位，五年不变。……经营范围只能维持现状，不准擅自扩大，…
…。”其后再没有新的规定。现一千二林场申请发证的范围超出原申请占地面积的部
分，没有土地权属来源证明。
鉴于以上情况，市土地管理局提出如下意见：第一，可先对一千二林场的十万余
亩土地使用权进行确权发证，另十九万亩暂不能发证。建议市政府组织有关市直部门
及县区进行调查，经市政府确定后另定。第二，先不予发证，待调查结束后，再根据
市政府意见和有关规定一并发证。
1996年6月15日，《山东省土地登记条例》(以下简称《条例》) 经省八届人大常
委会第22次会议审议通过，公布实施。《条例》根据国家土地管理法律法规制定，对
如何加强土地登记工作，从法律上作出详细规定，进一步明确土地管理部门是土地登
记的主管机关；严格土地登记的范围、程序；强化土地统管职能；重申只有依法登记
的土地所有权或使用权，才具有法律效力。《条例》还具有立法层次高、调控手段硬、
统管力度大、操作性强、惩罚措施严等特点。
1996年， 全市开展胜利油田油井、站、路的调查登记发证工作，共登记发证126
0宗。
1997年3月20日， 省土地管理局转发国家土地管理局《关于土地使用权抵押登记
有关问题的通知》，要求各市地土地管理局在土地抵押登记时，严格按照《城市房地
产管理法》、《担保法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定执行。
另外对土地使用权抵押登记作了具体规定：一是关于土地使用权抵押登记的法律效力；
二是关于土地使用权抵押的地价评估和合同签订；三是关于土地使用权抵押登记申请；
四是关于土地使用权抵押登记和变更登记。
1997年5月26日，市土地管理局印发《关于进一步完善市区国有土地使用权出让、
转让、登记发证程序等有关问题的通知》，要求东营区、河口区的出让、转让、抵押
的土地登记发证全部纳入市土地管理局，由市土地管理局代表市政府批准登记发证。
登记工作程序是：两区负责地籍调查及土地登记的基础资料，并整理成册，两区土地
管理局根据土地登记申请人提交的资料和地籍调查情况进行初步审核；市土地管理局
地籍管理科进行复核，填写土地登记审批表。土地权属调查、地籍测绘费、登记费由
区土地管理局收取，市土地管理局只收取土地证书工本费。
1997年8月1日，市政府为加强土地登记管理，切实保护耕地，根据《中共中央国
务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，结合东营市实际，出台《关于
加强土地登记管理的通告》(以下简称《通告》)，要求土地权利人及利害关系人，自
《通告》发布30日内向土地所在地县级以上地方人民政府土地管理部门申请办理土地
登记，并规定每年的9月1日～10月30日到原土地登记机关办理土地证书查验手续，单
位和个人用地若违反《通告》规定，由土地管理行政主管部门依法严肃查处。
1997年，全市共办理土地变更登记936宗，其中转让76宗、出租61宗、抵押67宗，
用途变化19宗，新增用地455宗，其他258宗。
1999年，全市土地变更登记7193宗，面积65439566.49平方米，抵押登记131宗，
面积20546711.26平方米，企业改制登记28宗，面积592142.49平方米。
2000年，全市进行土地登记1112宗，其中市土地管理局直接进行地籍测量171宗，
发证494宗，办理土地抵押登记125宗，抵押金额1.3亿元。
2001年，进一步加强日常地籍管理工作。年内共办理日常土地变更登记1718宗，
办理抵押登记102宗，抵押金额1.4亿元。并完成电信公司、中国移动通信公司、中国
联通公司改制的土地登记发证及汇总上报工作。
2002年12月4日，国土资源部发布的第14号令《土地登记资料公开查询办法》(以
下简称《办法》) ，共17条，于2003年3月1日起施行。《办法》对可查询的土地登记
资料的范围、查询机关、查询人以及查询程序等作了明确规定。包括土地登记卡和宗
地图的土地登记结果可以提供给任何单位和个人查询；包括土地权属来源文件、土地
登记申请书、地籍调查表和地籍图的原始登记资料实行有限主体查询，即土地权利人、
取得土地权利人同意的单位和个人、土地登记代理机构以及国家安全机关、公安机关、
检察机关、审判机关和纪检监察部门可以按照规定查询原始登记资料。为方便查询人
查询，查询人可以自己查询，也可以委托他人查询；对符合查询条件的申请，查询机
关应当当场提供查询， 因情况特殊，不能当场提供查询的，应当在5日内提供查询。
查询人请求出具土地登记结果查询证明的，查询机关经审核后可以出具。《办法》对
查询人的查询行为也提出要求：查询应当在设定的场所进行，查询人应保持查询资料
的完好，不得对土地登记资料进行圈点、划线、注记、涂改或者拆页，也不得破坏查
询设备。
2002年，全市共颁发国有土地使用证1849宗，面积289.33公顷；集体土地所有证
30宗，面积3760.02公顷；集体土地建设用地使用证80宗，面积20.84公顷。
房改住房土地登记
1999年5月4日， 市土地管理局以东土函字［1999］ 22号文件转发省土地管理局
《关于加强住房制度改革中职工所购公有住房土地登记工作的通知》。要求：(一)凡
依据当地住房制度改革的要求进行房改，向职工出售公有住房和已购公有住房进入市
场交易引起土地使用权转移的，均应按本通知的要求办理土地登记。本通知所指公有
住房包括房管部门直管房、单位自管房、安居房、解困房和经济适用房。(二)向职工
出售公有住房进行房改的用地，应首先取得该房改用地的土地使用权，并领取《国有
土地使用证》。凡售房单位已向职工出售公有住房未领取《国有土地使用证》的，应
先行补办售房单位的《国有土地使用证》，然后再办理购房职工《国有土地使用证》
的发放工作。职工所购公有住房上市交易，不仅要持有房屋所有权证书，还必须持有
土地使用权证书，只有“两证”齐全，才能进行房屋买卖。(三)房改住房用地的土地
登记依照下列程序进行：申请-调查-审核-注册登记-颁发(更换)土地证书。《通知》
还对其他方面作了具体规定。
2002年5月， 按照国土资源部《关于进一步加快城镇住房用地登记发证工作的通
知》和省国土资源厅《关于加快做好城镇居民住房土地登记发证工作的通知》要求，
东营市全面开展城镇居民住房土地登记发证工作。印发《东营市人民政府关于开展城
镇居民住房土地登记发证的通告》，经市政府同意出台《东营市城镇居民住房土地登
记发证工作实施意见》，各县区转发《东营市城镇居民住房土地登记发证工作实施意
见》，成立由分管副县区长任组长的房改房发证领导小组。市和县区都成立城镇居民
住房用地登记发证工作办公室， 专门负责房改房发证工作，抽调专门人员，组织近2
00人的专业队伍，迅速开展工作。母证的发放采取地籍管理科初审、集体会审的方式
进行；子证的发放采取以母证为单位填写统一申请审批表，改变1户审批1次的做法，
减少了工作量， 提高了工作效率。全市共有房改房32137户，到2002年底已发放子证
27470户，发证率85.48%，母证的发放率达到98.3%，其余的也完成了地籍调查、测量
及资料准备等工作。
2002年东营市城镇居民住房用地登记发证情况统计表
表9-8 单位：户
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│ │ │ │ │ 其中房改房 │
│ 单位 │应发证数│已发证数│发证率├────┬────┬───┤
│ │ │ │ │应发证数│已发证数│发证率│
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│广饶县│6503 │5586 │85.90%│5805 │5586 │96.23%│
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│东营区│62000 │12071 │19.47%│14200 │12071 │85.00%│
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│河口区│34600 │2015 │5.82% │2512 │2015 │80.21%│
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│垦利县│5500 │4504 │81.89%│5120 │4504 │87.97%│
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│利津县│5300 │3294 │62.15%│4500 │3294 │73.2% │
├───┼────┼────┼───┼────┼────┼───┤
│合计 │113903 │27470 │24.12%│32137 │27470 │85.48%│
└───┴────┴────┴───┴────┴────┴───┘