第一节 城镇地籍调查
1989年6月17日，东营市城镇国有土地使用权申报登记办公室(以下简称市土地申
报办公室)印发东土申字［1989］第4号文件《东营市开展城镇地籍调查工作的安排意
见》，从权属调查、确定权属、组织领导、业务培训、抓好试点5个方面作了安排。
1989年7月18日，市土地申报办公室以东土申字［1989］第6号文件印发《转发省
城镇土地申报登记办公室〈关于认真搞好城镇土地权属调查和宗地测量工作的通知〉
的通知》，要求各县区于1989年7月底开展工作。从1989年9月起，在土地申报的基础
上，对全市城镇国有土地逐宗进行权属调查和宗地测量(勘丈)。查清了土地使用者宗
地的坐落、四至、权属性质、权属界线、界址点位、用途、面积、地类等情况，绘制
了宗地图，并进行了登记发证。
1989年10月20日， 市土地申报办公室印发东土申字［1989］第8号文件《东营市
城镇地籍调查验收标准》，对验收方法、验收内容作了详细规定。
1989年12月3日， 市土地管理局印发东土发［1989］33号文件《关于城镇土地确
权和地籍调查、宗地测量成果、晒蓝收费等问题的意见》，对城镇地籍调查中用地单
位缺少权属证件等几种情况提出如下处理意见：(一)有县级以上人民政府或县级以上
人民政府授权批准机关批准征用、划拨土地文件和征地平面图，但没有征用、划拨土
地协议书的，以批准文件为准，予以确权、登记。(二)有征用、划拨土地协议书或者
有当事人证明的，但没有政府的批复文件，应持协议书补办征用或划拨土地手续后，
予以确权。(三)有当时征地台帐或付款支票，但没有各级政府征用、划拨批复文件和
协议书的，应以台帐记载进行补办征用或划拨手续，予以确权。(四)由于种种原因，
土地批复文件、协议书遗失的，但土地无争议，又有当事人的证明的，可依据证明，
按实际使用现状和面积，补办征用或划拨手续后，予以确权。(五)原使用国有土地单
位已撤销，后经上级部门决定移交给现使用单位的土地，有移交文件，但使用界线和
面积不明确的，应以实际使用面积补办手续后，予以确权。(六)使用面积和批准面积
不符，但原征地四至和界址点不变，又没有争议，只是因为丈量的仪器不同而造成的
面积差，多出或减少的面积不需补办手续，应以这次权属调查丈量的面积登记发证。
使用面积因其他原因小于征地批复面积的，要说明缺少原因，以实际使用面积确权发
证；使用面积大于批准面积的，要依据情况补办多占部分的用地手续。重复划拨或重
复征用的土地，原则上按目前实际使用情况，或在不影响前者合法权益的条件下，依
最后一次划拨或征用文件，确定土地使用权。(七)1982年以前，以胜利油田为用地单
位，集中征用、划拨的大片土地，后来安排给若干个下属单位使用的，这些用地单位
必须持档案部门出具的原统一征地批复文件的证明，进行确权。(八)没有办理征用或
划拨手续，但进行过安置劳力和以物换地的，应以实际使用的面积进行补办征地手续。
1990年， 市土地管理局印发东土发［1990］第7号文件《关于加强地籍管理工作
的意见》，确立了城镇地籍调查工作的目标。
城镇地籍调查计划指标
表9-6 单位：个面积：万平方米
┌───┬─────┬─────────────────────┬──────────────────────┐
│ │ 申报数 │ 1990年 │ 1991年 │
│ ├──┬──┼──┬──────┬────┬──────┼──┬──────┬─────┬──────┤
│ 项目 │ │ │ │ 宗地 │ │发证数 │ │ 宗地 │ │ 发证数 │
│ │单位│宗地│单位├──┬───┤ 面积 ├──┬───┤单位├──┬───┤ 面积 ├──┬───┤
│ │ │ │ │数量│比例 │ │数量│比例 │ │数量│比例 │ │数量│比例 │
├───┼──┼──┼──┼──┼───┼────┼──┼───┼──┼──┼───┼─────┼──┼───┤
│东营区│1908│3262│1446│2420│74.2% │32825.7 │2020│61.9% │408 │739 │22.6% │5792.49 │1160│35.6% │
├───┼──┼──┼──┼──┼───┼────┼──┼───┼──┼──┼───┼─────┼──┼───┤
│河口区│456 │936 │340 │740 │79.1% │8788.8 │680 │72.6% │91 │168 │17.9% │70095.26 │256 │27.4% │
├───┼──┼──┼──┼──┼───┼────┼──┼───┼──┼──┼───┼─────┼──┼───┤
│垦利县│442 │706 │316 │564 │79.9% │7823.4 │520 │73.7% │102 │116 │16.4% │44174.97 │186 │26.3% │
├───┼──┼──┼──┼──┼───┼────┼──┼───┼──┼──┼───┼─────┼──┼───┤
│利津县│296 │556 │210 │460 │82.7% │1744.6 │430 │77.3% │32 │41 │7.4% │392.125 │126 │22.7% │
├───┼──┼──┼──┼──┼───┼────┼──┼───┼──┼──┼───┼─────┼──┼───┤
│广饶县│408 │821 │280 │650 │79.2% │11359.5 │590 │71.9% │81 │123 │15% │1899.61 │231 │28.1% │
├───┼──┼──┼──┼──┼───┼────┼──┼───┼──┼──┼───┼─────┼──┼───┤
│东营市│3510│6281│2592│4834│77% │62542 │4240│68% │714 │1187│18.9% │122354.455│1959│31.2% │
└───┴──┴──┴──┴──┴───┴────┴──┴───┴──┴──┴───┴─────┴──┴───┘
注：农、林、牧、副、渔场调查在1991年指标内；比例指占申报宗地的百分数。
到1990年底，全市共完成权属调查单位(户) 2683个、宗地4785宗、面积56892万
平方米，分别占申报总数的76.4%、76.2%和31.6%。
1991年6月14日， 为搞好城乡土地登记发证工作，确保全市地籍调查工作质量；
切实做好技术指导和检查验收工作， 抓好业务培训，市土地管理局印发东土发［199
1］ 15号文件《关于成立东营市地籍调查技术指导组的通知》，成立以王锡芝为组长
的市地籍调查技术指导组。其任务是：(一)研究制定全市地籍调查、登记发证有关政
策和技术规定，组织业务培训工作。(二)负责全市地籍调查的技术指导，及时解决工
作中遇到的有关政策和技术问题。(三)检查验收全市城乡地籍调查、登记发证成果。
1992年3月， 垦利县作为东营市全解析地籍调查试点县， 依据国家土地管理局
《城镇地籍调查规程》，在权属调查的基础上，率先开展了全解析法地籍测量。1992
年3月1日， 市土地管理局以东土发［1992］6号文件向省土地管理局提交《关于呈报
垦利县地籍调查技术设计任务书的报告》，认为《垦利县地籍调查技术设计任务书》
立足本县特点，实事求是，工作方法与具体技术精度指标符合国家《城镇地籍调查规
程》，请省土地管理局批复。
1992年4月15日，省土地管理局印发［1992］鲁土籍函字第9号文件《关于对〈东
营市东营区城区地籍调查技术设计书〉的批复》，基本同意设计内容，并提出以下几
点意见：(一)权属调查时，应将土地申报登记的材料按街坊移交给权属调查工作人员，
并对申报登记资格、有无重漏报现象及权属材料进行审查，对土地纠纷进行认真处理。
权属外业调查前，要按计划发送指界通知书。(二)一宗地内有不同的用途时，应将地
类调查清楚，并将地类分界线标绘于宗地草图上。(三)四等导线网观测前应做精度估
算，精度偏低时，应重新选择方案。(四) SET2全站速测仪与RED2L在测前应做鉴定、
检查并将鉴定、检查情况分项记录清楚。(五)调查时，漏编的界址点号，在权属调查
表和测量记录上均做相应的变动，不要采用设支号的方法解决。(六)在调查区内，相
当于乡、镇一级的行政区划界线，可用乡、镇界线符号上图表示。低于乡镇级的街道、
居委会或街坊界不上图表示。 门牌号用正等线体11K阿拉伯数字加圆括号表示。设计
未尽事宜，调查时，可根据实际情况，按照《城镇地籍调查规程》的要求进行补充完
善，并补报省土地管理局地籍管理处备案。
1992年10月4日， 市土地管理局以东土发［1992］23号文件向省土地管理局提交
《关于申请垦利县城区地籍调查进行省级验收的报告》。垦利县通过城区地籍调查，
基本查清了城区土地的权属状况、数量及利用现状，获得了地籍调查表、控制点和解
析点成果表、地籍铅笔原图、着墨二底图、宗地图、面积量算表、图幅接合表、城镇
土地分类面积统计表及原始记录等地籍调查成果资料。整个调查始终按照《城镇地籍
调查规程》、《垦利县城区地籍调查技术设计书》及省土地管理局的补充意见进行。
调查过程中，严把质量关，建立作业员自检、作业组互检和专检人员专检制度，确保
了城镇地籍调查质量。各项技术指标均满足《城镇地籍调查规程》和省、市有关技术
规定，资料齐全，达到省级验收要求。特申请省土地管理局予以检查验收，保证调查
成果的及时利用。
1992年11月，垦利县城区地籍调查通过省级验收，验收结论为优秀。
到1992年底，全市共完成城镇地籍调查7189宗，占总数的87.1%。
到1995年底，全市城镇地籍调查登记发证完成调查14281宗，占总任务的100%。
1996年5月17日， 市土地管理局以东土发［1996］21号文件印发《东营市城镇地
籍调查实施方案》：(一)目的。城镇地籍调查(按规程)是地籍管理基础的基础，是土
地登记的先决条件。建立城镇日常地籍管理制度，实现以土地产权为核心，以管理为
重点，实现管理职能到位，确保1996～1998年度土地管理目标责任状的完成，为进一
步规范土地市场，实现地籍管理手段现代化，更好地为城镇经济建设和全面发展服务。
(二)任务。根据省政府与市政府签订的目标责任状，按《城镇地籍调查规程》应完成
的县、区有东营区、河口区、广饶县、利津县。(三)方法步骤。地籍调查工作任务重，
技术要求高，是具有法律性质的调查。调查形成的资料、成果是土地登记、产权管理
的依据。为保证高速度、高质量地完成该项任务，其方法步骤是：1.调查方法。根据
东营市实际情况和技术力量，采取以外援为主，自力更生为辅的方法。外援是采用招
聘测绘队伍、派员参加培训、签订承包合同的办法。有条件和能力的县、区，可以采
用自力更生的办法，但要聘请专家指导，集中人员进行培训，在区、片试点的基础上
全面展开，但要保证完成时间和质量。2.步骤。(1)县、区要成立领导小组，分管县、
区长为组长、土管、建委领导为副组长，成员由土管、建委、房产、法院、司法、工
商、税务、油田等部门的领导组成。下设办公室，设在土地管理局。领导小组每月召
开1次会议，研究和及时解决在调查中的疑难问题，保证此项工作的顺利进行。(2)收
集资料。对开展城镇地籍调查有关的资料全部收集、整理，主要是城区地形图、规划
图、道路建设设计图、街坊划分图、国家等级控制点坐标、宗地档案及变更资料等。
(3) 购置仪器设备，如测距仪、经纬仪、平板仪、钢尺、绘图仪等。印制表册，根据
城镇地籍调查所需的表、册、簿。(4) 人员培训。组织参加地籍测量的人员集中时间
进行培训，使专业人员达到四个统一。即：统一思想认识，统一技术规范，统一方法
步骤，统一质量标准，为城镇地籍调查工作的顺利进行奠定良好的基础。(四)调查依
据。(1)1993年国家土地管理局制定的《城镇地籍调查规程》；(2)1995年国家土地管
理局重新印制的《土地登记规则》；(3) 1995年国家土地管理局制定的《确定土地所
有权和使用权的若干规定》；(4)国家土地管理局《城镇地籍调查成果检查验收办法》
(试行)；(5)执行国家土地管理局地籍管理司1993年5月27日制定的《城镇土地统计办
法(修改稿)的通知》。(五)提供资料。(1)地籍调查技术设计书。(2)地籍调查表。(3)
地籍平面控制测量原始记录、控制点网图、平差计算资料及成果表。(4) 地籍勘丈原
始记录。(5) 解析界址点成果表。(6)地籍铅笔原图和着墨二底图、宗地图(土地证附
图)。(7)地籍图分幅结合表。(8)面积量算表及原始记录。(9)以街道为单位宗地面积
汇总表。(10)城镇土地分类面积统计表。(11)检查验收报告。(12)技术报告。(13)工
作报告。
1997年5月27日， 省土地管理局印发鲁土籍字［1997］15号文件《关于对东营市
东城、西城、广饶、利津、河口区地籍调查技术设计书的批复》，对东营市土地管理
局呈送的《东营市东城城区地籍调查技术设计书》、《东营市东营区城区地籍调查技
术设计书》、《河口区城区地籍调查技术设计书》、《广饶县城区地籍调查技术设计
书》、《利津县城区地籍调查技术设计书》，原则同意所提出的设计方案，并提出以
下意见：(一)各调查区的权属调查工作要严格执行《城镇地籍调查规程》的有关规定；
对于原有的资料，在变更时逐渐改用新的表格，以便统一。(二)东营市东城区所用的
控制测量起始数据的精度和利用的旧资料必须满足有关规定要求。东城、西城要尽量
采用统一的坐标系统，或者做成一个统一的控制网。(三)东营市东城区界址点设定的
标志要严格按照《城镇地籍调查规程》执行；沥青路上的四等点位的埋设同于地面点
的埋设；一、二级导线边应与四等网做一致的投影；街道界线划分要与街道办事处的
界线一致， 其符号用乡、镇界表示；面积量算取位至0.1平方米，面积计算中的不符
值一般不要分配到宗地中去。(四)广饶县权属调查时绘制的宗地草图要按《城镇地籍
调查规程》的要求绘制；GPS网的作业要严格执行“GPS”作业规范，鉴于WGS-84坐标
系统在全国未公开使用，作业时要改用西安80坐标系统，并与国家网相联；图根水准
不能作为高程控制基础；地籍图的成绘要另设计上报，所用软件必须经过鉴定。(五)
利津县的一、二级导线边应做与四等网一致的投影；所有坐标取位至0.001米。 (六)
河口区“GPS” 点的地面标志埋设应按“城市测量范围”的要求进行；地籍图用微机
绘制必须满足要求。(七)各个作业单位提交采用的系统软件时，须将说明一并提交。
以便于向地籍信息系统中过录数据。
1997年8月19～24日，东营市东城、西城、广饶、河口、利津5个城区地籍调查工
作通过省级验收， 均达到优秀等级。全市共完成控制测量面积120平方公里，细部测
量面积51.72平方公里，测绘1∶500标准分幅50×50地籍图951幅，测绘宗地图3197幅。
参加人员199人，完成测区街道23个，街坊85个，调处纠纷114起。这次地籍调查是应
用全球卫星定位技术，采用最新的国家80西安坐标系完成的最新测绘成果，填补了市
区和县城没有1∶500大比例尺图件的空白。在此基础上全市开展了建制镇的地籍调查
工作，到1997年底，全市已开展或完成建制镇调查10个，面积22平方公里。其中垦利
县已率先完成全部建制镇的地籍调查工作。
1998年10月， 全市建制镇地籍调查工作全面完成，1998年12月9～11日，全部通
过省级验收，成果均达到优秀水平，被评为优级。
全市3县2区17个建制镇地籍调查均采用先进的全球卫星定位系统，布设E级GPS网
作为首级控制， 共完成控制测量面积88.1平方公里，细部测量面积42.20平方公里，
全解析测量界址点3932个， 绘制宗地图1369幅，编绘1∶500地籍图693幅。这是东营
市首次采用全野外数据采集、内业微机处理、计算机机助成图等先进技术完成建制镇
地籍测量，填补了全市建制镇无1∶500大比例尺图件的空白。