第一节 地价政策
1992年7月9日，国家土地管理局、国家体改委以［1992］国土籍字第66号文件印
发《股份制试点企业土地资产暂行规定》，明确规定：改组或新设股份制企业时，涉
及的国有土地使用权必须作价入股，土地使用权的价格由县级以上人民政府土地管理
部门组织评估，并报县级以上人民政府审核批准后，作为核定的土地资产金额。
1993年10月9日，国家土地管理局、国家体改委印发［1993］国土籍字167号文件
《国家土地管理局、国家经济体制改革委员会关于到境外上市的股份制试点企业土地
资产管理若干问题的通知》(以下简称《通知》)，规定：试点企业土地资产的评估工
作，由国家土地管理局统一组织进行。处置方式分为以土地使用权作价入股和股份制
试点企业交纳年租金或土地使用权出让金两种形式。《通知》还作了以下具体规定：
(一)确认土地权属，明确土地产权关系。(二)规定了股份制企业土地资产评估和批准
程序。其评估结果需经土地管理部门审核，并报县级以上人民政府批准，作为核定的
土地资产金额。(三)从实际出发确定土地资产的处置方式，分别采取国家以国有土地
使用权向股份制企业出让、出租、作价入股或企业以合法受让的土地使用权向股份制
企业作价入股、 出租等方式。1994年底，按照土地资产的有关处置方式，东营市对3
2宗土地资产进行处置，核定土地资产额2800万元。
1995年12月29日， 国家土地管理局印发［1995］国土籍字第190号文件《国家土
地管理局关于加强地价管理规范土地估价行为的通知》，指出：按照《中华人民共和
国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
及国家的有关规定，出让土地使用权必须进行地价评估，并按国发［1989］49号文件
《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》的规定，报有批准权的人民政府
批准后，由土地管理部门实施。以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于协
议出让最低价。对转让宗地的地价低于标定地价的，市、县人民政府可行使土地优先
购买权。对转让、出租、抵押行政划拨土地使用权的，应以评估地价为标准，确定应
补交的出让金及土地收益。
1997年8月29日， 省土地管理局以鲁土偿字［1997］31号文件印发《关于进一步
加强土地资产管理的通知》，要求建立“先评估后出让”的制度。凡以出让方式供应
用地的项目，必须由国家或省土地管理局认证的具有土地评估资格的机构对土地使用
权出让底价进行评估，并把评估结果的确认和成交地价的审定纳入土地使用权出让审
批管理轨道。评估确认结果作为核定项目用地土地使用权出让价格的依据。
1997年12月2日， 省土地管理局印发《关于进一步加强土地资产管理促进企业改
革的通知》，要求：(一)划拨土地按照出让方式处置的，土地出让金可按土地评估确
认地价的40～60%核定收取。(二)划拨土地按照政府作价入股或作价出资方式处置的，
其作价入股或作价出资额，可按土地评估确认地价的60%核定。(三) 划拨土地以租赁
方式处置的，经政府认定的特困企业、实行“减员增效”及困难企业职工组织生产自
救的，经批准前3年可按核定年租金标准的60%缴纳租金或免交租金。(四)对位于城市
市区内有“三废”污染并能“退二进三”的企业，如进行联营、联建的，可先按租赁
方式办理土地手续，待形成转让条件时，再补办土地使用权出让手续。
1998年6月20日， 市土地管理局以东土发［1998］46号文件印发《东营市土地管
理局关于印发〈土地交易价格申报备案登记制度〉的通知》，规定：一切土地交易包
括土地使用权的转让、出租、抵押等二级市场行为，均实行交易价格申报备案登记制
度。出让土地使用权的转让、出租、抵押等行为的双方当事人必须向市、县政府土地
管理部门申报转让地价、租金或抵押金额，经依法审核认定后，方可为其办理土地交
易价格备案和土地变更登记手续。划拨土地使用权的转让、出租、抵押等行为，应首
先进行地价的评估确认，并按照《房地产管理法》的有关规定办理土地出让手续或确
定应交政府的土地收益后，再办理土地交易价格备案和土地变更登记手续。
1998年7月7日，省政府印发鲁政发［1998］46号文件《关于加强土地资产管理促
进全省经济发展的意见的通知》。对国有企业改革涉及划拨的土地使用权，可根据企
业的不同情况，分别采取出让、租赁、作价入股、作价出资、划拨的方式灵活处置。
1999年3月22日， 市土地管理局印发《关于认真贯彻落实全市个体私营经济会议
精神的通知》。要求：(一)投资开发荒碱地、滩涂的，按市政府出台的鼓励投资开发
土地后备资源的规定，可拥有30～50年的使用权，给予税费减免优惠。(二)在土地使
用上优惠。兴办生产加工型、科技型、外向型私营企业的，政府优先提供建设用地，
投资100万元的， 在用地限额内，除成本费和上缴国家、省费用外，市县政府土地有
偿使用费核减40%，每增加100万元，再核减10%；投资500万元以上的，全部核免。
1999年8月25日， 市土地管理局印发《东营市市区土地证书年检中补办有偿使用
手续地租标准及处理意见》。制定市区地租标准，划定土地区级范围，确定有关政策，
即：1992年6月13日市政府3号令发布以前取得的土地，按40%收取，之后的按60%收取；
对无权属证明材料的违法用地，按100%收取有偿使用费。
1999年11月30日，市政府印发《东营市招商引资优惠政策》。对建设用地优惠政
策作了具体规定。对开发土地从事种植业、林果业、畜牧业、水产养殖业用地优惠政
策规定如下：(一)土地使用年限一般为30年，最长可达到50年。(二)通过出让方式取
得土地使用权， 一次性缴纳土地出让金的，优惠20%；分期缴纳的，定金可按出让金
总额的5%缴纳，出让金其余部分从合同生效第6年起，每年按20%比例连续5年内交清。
租赁国有荒地、 浅海、滩涂的，5年内政府免收租金或海域使用费；以国有荒地入股
的，5年内政府不参与分红。
1999年，全市共办理企业改制用地16项，面积15公顷，盘活土地资产3147万元，
安置破产企业职工350余人。
2000年7月13日， 省政府印发《关于鼓励科技型中小企业创新发展的若干规定的
通知》。对经认定的科技型中小企业，自认定之日起，凡通过国有土地租赁方式取得
的土地使用权， 3年内免收租金；凡通过出让方式取得的国有土地使用权，按年土地
纯收益的3倍返还部分出让金。
2000年11月20日， 省国土资源厅印发鲁国土资发［2000］252号文件《山东省国
土资源厅关于规范国有土地使用权出让价格管理工作的通知》，要求：出让合同必须
载明出让金，包括政府收益和其他有关费用两部分，其中其他有关费用是指土地行政
主管部门代表政府征用(收回)土地时法规政策规定的需要支付的成本费用。根据国有
土地使用权出让的不同形式以及当前影响地价的各项政策费用的实际收缴渠道不同，
土地行政主管部门核定出让金和其中政府收益应符合以下规定：(一)对征用农村集体
土地或收回农转非村庄农用地进行协议出让的， 政府收益不低于评估地价的20%；其
它有关费用根据实际发生额计算。城市配套费、耕地占用税等由用地单位按各地规定
向有关部门支付。(二)对利用国有存量土地进行招标拍卖出让的，招标拍卖价格应包
含各有关部门收取的与用地有关的各项费用，即出让金和评估地价内涵一致，出让金
中扣除政府支出的各项成本后的剩余部分为政府收益。属于政府储备土地协议出让的，
城市配套费和综合开发费等由用地单位按各地政策规定向有关部门支付，出让金不低
于评估地价的80%， 出让金中扣除政府储备土地支付费用后的剩余部分为政府收益。
属于企业划拨土地使用权转让、企业改制或不改变权属、用途办理出让手续的，除国
家和省另有规定外， 政府收益不低于评估地价的40%。属于企业退二进三或旧城拆迁
改造中进行商品住宅开发的，由企业按各地规定自行支付拆迁安置费、城市配套费和
综合开发费，政府收益不低于评估地价的20%。
2000年，全市共办理企业改制用地61宗，面积34公顷，盘活土地资产6000余万元。
2001年4月30日， 国务院以国发［2001］15号文件印发《关于加强国有土地资产
管理的通知》，对加强地价管理做出明确规定。市、县人民政府要依法定期确定、公
布当地的基准地价和标定地价，并根据市场变化情况，及时更新。各级人民政府均不
得低于协议出让最低价出让土地。
2001年6月20日， 市政府印发东政发［2001］23号文件《东营市人民政府关于深
化土地使用制度改革实行土地“五统一”管理的意见》。新增建设用地，除国家机关、
军事、城市基础设施、公益事业、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施和法律、
法规规定的其他可以采取划拨方式提供用地外，必须采取出让、租赁、作价出资 (入
股) 等形式实行有偿使用。经营性用地原则上采取招标、拍卖方式提供。确需协议出
让的，全部实行内部会审、集体决策制度，并向社会公布地价结果。招商引资项目用
地，属于高新技术项目的，根据国家有关规定给予优惠，但不得以低于协议出让土地
最低限价出让。任何单位和个人都不能随意减免出让金等土地收益，更不准零地价出
让土地。
2001年10月27日，根据第4-56次市长办公会议精神，市国土资源局确定，凡进行
产权制度改革的企业，在重新注册成立有限责任公司时，按市委、市政府确定的企业
改制政策办理土地有偿使用手续，其土地价格采取“先评估、后出让”的办法，最低
不低于东政发［2001］15号文件公布的执行地价。破产企业土地资产处置的，一律采
取连同地上资产一并拍卖的办法处置，其保留地价不低于市政府公布的最低限价。
2001年，办理企业改制用地26宗，面积48公顷，盘活土地资产6500万元。委托拍
卖破产企业划拨土地42宗，面积58公顷，盘活资产8100万元。
2002年5月9日，国土资源部以第11号令颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权
规定》，明确规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、
拍卖或者挂牌方式出让。同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖
或者挂牌方式出让。
2002年，全市共招标拍卖挂牌出让土地29宗，面积29.9公顷，成交价8585万元，
土地纯收益4397万元。