第一节 概况
2000年5月起， 市土地管理局深入调查研究，在学习和借鉴外地经验、征求城区
特别是中心村居意见的基础上，结合东营市实际，为市政府草拟了土地“五统一”管
理的系列办法。
2000年10月28日，市土地管理局在提交的《关于印发〈东营市人民政府关于加强
市区建设用地管理的通知〉的请示》中建议：一是建立市区土地“五统一”管理新机
制，二是加强土地征用(收回)的统一管理，规范征地行为，三是强化土地市场管理，
规范土地交易行为，四是加强土地利用的管理，五是明确责任，加强领导。
2001年3月， 根据市政府主要领导配套完善“五统一”系列政策的要求和张秀香
副市长的安排，成立以崔建民副秘书长为组长，市政府法制办、调研室和市、区两级
土地管理部门组成的土地“五统一” 政策调研组。 对有关文件进行修改完善，形成
《东营市人民政府关于深化土地使用制度改革实行土地“五统一”管理的意见》，同
时起草《东营市土地统一征用办法》等6个规范性文件。
2001年4月30日， 国发［2001］15号文件《国务院关于加强国有土地资产管理的
通知》下发后，省委、省政府连续召开关于加强土地资产管理的会议，市委、市政府
决定实行土地“五统一”管理，即：统一征用(收回)、统一储备、统一开发、统一配
置、统一管理。
2001年5月24日， 市政府第4-12次常务会议研究并原则通过关于深化土地使用制
度改革推进土地“五统一”管理的意见及相关配套文件。会议认为，实行土地征用、
储备、开发、配置、管理“五统一”，有利于加快中心城建设，推进城市化进程，有
利于尽快实施经营城市，有利于改善投资软环境，有利于进一步规范土地管理，避免
土地经营中的不正当行为。
2001年6月16日， 市政府以东政发［2001］20号文件印发《东营市土地储备管理
暂行办法》、《东营市土地统一征用办法》、《东营市国有土地使用权招标拍卖管理
暂行办法》、《东营市地租征收管理暂行办法》等4个办法。
2001年6月20日， 市政府印发《关于深化土地使用制度改革实行土地“五统一”
管理的意见》。为贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》和《山东省实施〈中华人
民共和国土地管理法〉办法》，切实加强建设用地管理，进一步深化土地使用制度改
革，市政府决定对城市规划区范围内的土地实行统一征用(收回)、统一储备、统一开
发、统一配置、统一管理(简称土地“五统一”管理)。市政府成立以刘国信市长为组
长、张秀香副市长为副组长的东营市土地“五统一”管理领导小组，负责协调解决工
作中的有关问题。
统一征用(收回)。根据土地利用总体规划和城市总体规划，市城市规划行政主管
部门搞好分区规划、专业规划，对近期建设需占用的各类用地所在功能分区做出详细
规划，并确定地块位置、开发建设次序、用地范围和规划设计条件。市土地行政主管
部门会同区政府对城市规划区范围内的土地依法实行统一征用(收回)，原土地权属单
位或个人必须及时交付土地。拒不交付的，由土地行政主管部门责令交出，或申请人
民法院强制执行。对强行圈划土地、索要高价等扰乱征地秩序的，依法严肃处理。征
用(收回)土地，严格执行征地费标准，同时妥善安置好群众的生产和生活。对补偿标
准或安置途径有争议的，依法做好协调和裁决工作。争议解决前，不影响征用土地方
案的实施。
统一储备。储备土地根据国民经济和社会发展计划、城市规划和土地利用年度计
划，编制土地储备计划和预储备计划。城市建设用地坚持“先储备后供应”的原则，
实行“一个口子”储备土地和供应土地。城市建设用地和独立工矿区范围内的土地，
由市土地行政主管部门会同区政府逐步统一征用(收回)，并纳入政府土地储备。对暂
不具备条件的城市建设发展用地，由市土地储备机构按不高于市政府规定的征地费最
高标准，与土地权属单位签订征用(收回)土地协议，纳入土地预储备，实行规划控制
和统一管理。财政部门设立土地储备的专项资金，专门用于土地的征用(收回)、储备
和开发。
统一开发。根据土地供应计划和城市规划要求，对政府储备的土地统一进行房屋
拆迁、场地平整及水、电、路等基础设施建设，形成建设用地条件。市土地行政主管
部门会同建设等有关部门拟订具体的开发标准和费用预算，报市土地“五统一”管理
领导小组批准后，由市土地储备机构通过招标、拍卖的方式确定开发单位进行基础设
施建设。对已达到建设用地条件或不需政府进行基础设施建设的土地，可直接供地。
统一配置。建设项目用地必须按照城市规划要求，向市土地行政主管部门提出用
地申请，实行统一供地。新增建设用地，除国家机关、军事、城市基础设施、公益事
业、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施和法律、法规规定的其他可以采取划拨
方式提供用地外，必须采取出让、租赁、作价出资(入股)等形式实行有偿使用。经营
性用地原则上要采用招标、拍卖方式提供。生产加工型工业项目、高科技项目等不具
备招标、拍卖条件的，可以采取协议方式供地，但不得低于市政府确定的最低地价标
准。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资
产流失的，依法追究责任。原划拨土地使用权流转或改变用途，不再符合划拨供地范
围的，必须依法实行有偿使用。党政机关、企事业单位使用的划拨土地用于生产经营
的，应当办理出让、租赁等有偿使用手续。改变出让合同规定用途和容积率的，应补
缴土地出让金差价。
统一管理。土地行政主管部门对土地利用进行统一管理。既要维护土地使用者的
合法权益，又要促进土地的有效利用，防止政府土地收益流失，杜绝圈地和闲置土地
的行为。加强土地二级市场的管理，严禁炒买炒卖土地。土地转让、出租、抵押必须
符合法律规定和合同约定的条件，并及时办理土地登记。全面开展城市基准地价的更
新调整工作，建立地价监测系统和地价公布、查询制度，促进土地市场的健康发展。
经批准设立的各类工业园、科技园、开发区等各类园、区的土地必须纳入市政府的统
一管理、统一供应。
2001年8月8日，市政府召开全市实行土地“五统一”管理动员大会，进行广泛宣
传深入发动。市长刘国信作主题报告，市委书记石军讲话，中心城区政府及村居的代
表作表态发言。
2001年8月16日， 召开市土地“五统一”管理领导小组全体成员会议，审议通过
领导小组及其办公室的议事规则、 各部门职责及3个事业单位的工作章程、交易规则
和工作程序等，为土地“五统一”管理工作的具体操作提供了依据。