第二节 转让、出租和抵押
1991年10月，国家土地管理局局长王先进在华东7省市土地管理局长联席会议上
讲话强调：要加强对行政划拨土地使用权的转让、出租、抵押的管理。要引入市场机
制，促进流动。
1992年3月8日，国家土地管理局以［1992］第1号令发布施行《划拨土地使用权
管理暂行办法》，对划拨土地使用权的转让、出租、抵押作了明确规定。
1992年6月13日，市政府发布施行《东营市国有土地使用权出让和转让暂行办法
》(以下简称《暂行办法》)，对土地使用权转让、出租和抵押作了规定。
《暂行办法》第二十一条规定：土地使用权转让、出租、抵押必须同时具备下列
条件：(一)已经缴清全部出让金和有关税费；(二)符合出让合同规定的土地利用和规
划要求；(三)已达到出让合同规定的土地开发要求或实际投资已达到出让合同规定的
投资总额的25%以上；(四)已实现出让合同约定的其他转让、出租、抵押条件。
第二十二条规定：土地使用权转让、出租、抵押行为的双方当事人应当按照有关
法律、法规和土地使用权出让合同的规定，签订转让、出租、抵押合同。土地使用权
抵押人未经抵押权人同意，不得将土地使用权及地上建筑物、其他附着物转让、出租
、再抵押或以其他方式处分。
第二十三条规定：土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明
的权利和义务随之转移。土地使用权出租、抵押，出租人、抵押人必须继续履行土地
使用权出让合同。
第二十五条规定：土地使用权转让、出租、抵押时，其地上建筑物、其他附着物
随之转让、出租、抵押。土地使用者转让、出租、抵押地上建筑物、其他附着物时，
其使用范围内的土地使用权随之转让、出租、抵押，但地上建筑物、其他附着物作为
动产转让的除外。
第二十六条规定：土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应
经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。
第二十七条规定：共有的土地使用权转让、出租、抵押时，应以转让、出租、抵
押者所有的份额为限。土地使用权分割转让、出租、抵押时，不得影响土地的使用价
值。共有土地使用权不可分割出租时，出租人应与共有人订立书面协议后方可出租。
同一建筑物分割转让、出租、抵押时，其共有人所有相应比例的该建筑物所占有的土
地使用权同时转让、出租、抵押。
第二十九条规定：土地使用权和地上建筑物、其他附着物转让、出租、抵押时，
当事人应当在转让、租赁、抵押合同签订之日起30日内到市、县人民政府土地管理部
门和房产管理部门办理登记手续，并按规定缴纳登记费。通过处分抵押土地使用权的
方式取得的土地使用权，土地使用者应持有关证明文件到市、县人民政府土地管理部
门办理土地使用权过户登记手续，缴纳过户登记费并履行原土地出让合同。抵押权因
债务清偿或其他原因消灭的，应在30日内办理注销抵押登记手续。未经登记，转让、
出租、抵押的土地使用权不具有法律效力。
第三十条规定：土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优
先购买权。土地使用权转让价格不合理上涨时，市、县人民政府可采取征收土地增值
费、规定最高限价等措施平抑价格。土地使用权转让时增值的，转让人应在转让合同
签订之日起30日内，按纯土地使用权增值额的30%，向市、县人民政府土地管理部门
缴纳增值费。
第四十四条规定：未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让
手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。
第四十五条规定：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理
部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵
押。(一)土地使用者为公司、企业，其他经济组织和个人；(二)领有《国有土地使用
证》；(三)具有地上建筑物、其他附着物产权证明；(四)按照该办法的规定签订土地
使用权出让合同，向市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押
所获收益抵交土地出让金。
《暂行办法》对划拨土地使用权转让、出租、抵押程序作了如下规定：土地使用
者需要转让、出租、抵押划拨土地使用权的，必须持国有土地使用证以及地上建筑物
、其他附着物产权证明等合法证件，向市、县人民政府土地管理部门提出书面申请。
市、县人民政府土地管理部门应当在接到转让、出租、抵押土地使用权书面申请之日
起15日内给予回复。市、县人民政府土地管理部门与申请人经过协商后，签订土地使
用权出让合同。土地使用权转让、出租、抵押行为的双方当事人应当依照有关法律、
法规和土地使用权出让合同的规定，签订土地使用权转让、租赁、抵押合同。土地使
用者应当在土地使用权出让合同签订后60日内，向市、县人民政府交付土地使用权出
让金，到市、县人民政府土地管理部门办理土地使用权出让登记手续。双方当事人应
当在办理土地使用权出让登记手续后15日内，到市、县人民政府土地管理部门办理土
地使用权转让、出租、抵押登记手续。补交或抵交土地使用权出让金，按不低于标定
地价的40%收取或按不低于土地使用权增值的50%收取。
1992年10月4日，市政府印发东政发［1992］105号文件《东营市人民政府批转市
土地管理局关于清理整顿土地市场的报告的通知》。1993年5月～1994年8月，对东营
市划拨土地使用权未办理出让手续就擅自转让、出租、抵押的非法交易行为进行清理
整顿。
1996年1月31日，省委、省政府印发鲁发［1996］5号文件《中共山东省委、山东
省人民政府关于进一步搞好国有大中型企业的意见》，规定：企业兴办经济实体安置
富余人员，使用原行政划拨的场地，符合规划要求的，应允许办理土地变更登记手续
，暂不收取土地使用权出让金，但土地使用权不得转让、出租、抵押。
1996年6月15日，省第八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《山
东省土地登记条例》(2002年11月22日省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次
会议通过《山东省人民代表大会常务委员会关于修改〈山东省土地登记条例〉的决定
》进行了修正)，第八条规定：未经依法登记的土地，不得转让、出租或者抵押。未
经依法登记的土地，其地上建筑物及其他附着物的所有权或者其他权利不得先行登记
。第十四条规定：土地使用权转让、继承、分割、合并的；以赠与、继承、买卖、交
换、分割、拆迁等方式处分地上建筑物及其他附着物而引起土地使用权转移的，土地
登记申请人应当自土地权利变更事实发生之日起30日内申请变更土地登记。第十八条
规定：依法出租或者抵押土地使用权的，土地登记申请人应当自土地使用权租赁或者
抵押合同签订之日起15日内，持土地证书、土地使用权租赁合同、抵押合同，向土地
登记机关申请土地使用权出租或者抵押登记。第十九条规定：土地使用权出租、抵押
合同终止的，土地权利人应当自土地权利终止事实发生之日起30日内，持有关证明材
料向土地登记机关申请注销登记。
1997年1月3日，国家土地管理局印发［1997］国土籍字第2号文件《关于土地使
用权抵押登记有关问题的通知》。3月20日，省土地管理局以鲁土偿字［1997］9号文
件予以转发，要求加强对土地使用权抵押登记的管理。
1998年7月7日，省政府印发的《山东省人民政府关于加强土地资产管理促进全省
经济发展的意见的通知》规定：经县级以上人民政府土地管理部门批准，允许划拨土
地使用权依法转让、出租、抵押，但应按照国家有关规定缴纳土地收益金，办理有关
手续。
1999年7月27日，国土资源部以国土资发［1999］222号文件印发《规范国有土地
租赁若干意见》，规定：对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后
依法应当有偿使用的，可以实行租赁。国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方
协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖的方式。采用双方协议方式出租国有土
地的租金，不得低于出租底价和按国家规定的最低地价折算的最低租金标准，协议出
租结果要报上级土地行政主管部门备案，并向社会公开。租赁期限6个月以上的国有
土地租赁，应当由市、县土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同。国有土地租
赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，
经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵
押。承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。
2001年6月20日，市政府印发的《东营市人民政府关于深化土地使用制度改革实
行土地“五统一”管理的意见》指出：要加强土地使用权转让管理。土地使用权要依
法公开交易，不得搞隐形交易。划拨土地使用权未经批准不得自行转让。存量划拨建
设用地确需转让的，应当首先申请纳入政府土地储备。生产加工、公益事业、高新技
术项目以及具有带动性的特大项目确需通过转让方式使用原划拨土地的，必须经市政
府批准。政府收取的土地出让金按不低于标定地价的一定比例收取：商业、综合、住
宅用地不低于60%，工业用地不低于40%。土地使用权转让，必须按照出让合同约定支
付全部出让金，并取得土地使用证，享受优惠地价的，必须补足优惠差额地价；按照
出让合同约定进行投资开发建设房屋的，应当完成开发投资总额的25%以上；属于成
片开发土地的，应当形成工业用地或者其他建设用地条件。土地转让后，在规定的期
限内受让人建成的项目属于优惠地价政策范围的，可申请政府返还一定比例的补缴的
土地差价款。严禁利用建设项目、规划许可证和用地红线图转让等形式变相炒卖土地
。
1999~2002年东营市转让、出租、抵押统计表
表6-2
┌──┬───────────┬────────────┬──────────┐
│ │ 转 让 │ 抵 押 │ 出 租 │
│ 年 ├──┬───┬────┼──┬────┬────┼──┬───┬───┤
│ 度 │宗数│面积 │ 转让金 │宗数│ 面积 │抵押金 │宗数│ 面积 │ 租金 │
│ │(宗)│(公顷)│ (万元) │(宗)│ (公顷) │(万元) │(宗)│(公顷)│(万元)│
├──┼──┼───┼────┼──┼────┼────┼──┼───┼───┤
│1999│47 │10.36 │1228.36 │79 │2063.37 │6720.62 │ │ │ │
├──┼──┼───┼────┼──┼────┼────┼──┼───┼───┤
│2000│211 │56.97 │2936.52 │165 │3437.72 │18404.19│ │ │ │
├──┼──┼───┼────┼──┼────┼────┼──┼───┼───┤
│2001│293 │71.84 │11692.62│171 │993.25 │26461.91│ │ │ │
├──┼──┼───┼────┼──┼────┼────┼──┼───┼───┤
│2002│596 │68.46 │10712.55│225 │1385.64 │45518.58│6 │0.1 │1.06 │
└──┴──┴───┴────┴──┴────┴────┴──┴───┴───┘