第一节 政策措施
1987年7月市土地管理局成立后，对耕地保护采取了一系列措施，其中很重要的
是加强建设用地的审批管理和计划指标控制，严格按项目批地。对小型建设用地项目
，能不占用耕地的决不占用；能少占用耕地的，尽量少占。对大型建设用地项目，参
与项目的前期论证和选址，尽力避开大面积占用耕地。到1995年底，共核减占用耕地
600多公顷。
1988年市土地管理局贯彻省政府《关于严格控制农业内部结构调整占用耕地的通
知》(以下简称《通知》)，建立了严格的审批制度。凡是发展林、牧、渔、果业和草
场等生产，必须首先利用沟渠、路边和荒滩劣地等自然资源，不得随意占用耕地新建
果园、营造速生林和挖鱼塘等。凡属于有计划进行调整，确需占用耕地的，必须按省
政府《通知》要求办理报批手续。农业部门和土地管理部门严格把关，从严控制。
1990年，中共山东省委、省人民政府下发《关于加强土地管理的决定》，要求把
严格控制非农业建设用地、保护耕地面积基本稳定作为土地管理工作的中心任务来抓
。坚持“开源”与“节流”并举，使全省耕地年净减少幅度控制在3‰，争取在三四
年内把耕地面积稳定下来。要全面推行指标控制，把稳定耕地面积的任务分解落实到
县(市、区)。
1992年初，全市实有耕地247576公顷，年内增加2477公顷，减少1250公顷，其中
灾害毁灭376公顷，农业结构调整507公顷，年末实有耕地248803公顷，年末比年初增
加1227公顷，增长5‰。
1993年1月6日，省委、省政府下发《关于解决当前农业发展中几个突出问题的决
定》，要求进一步加强土地管理，切实保护耕地资源。对圈而未用的耕地，凡没有依
法办理审批手续、又不具备补办条件的，一律退回，由原承包者种植；对虽已批准使
用但尚未利用的土地，要限期利用或交由被征地单位，安排给农户种植；对造成土地
荒芜的，按征地当年产值的3~5倍，征收土地荒芜费，超过两年的，要依法收回，重
新安排使用。
1996年4月23日，省政府办公厅印发鲁政办发［1996］42号文件《山东省人民政
府办公厅关于加强耕地保护的通知》，主要内容为严格实行保护耕地的行政首长责任
制、切实加强基本农田的保护和管理、严格控制非农业建设用地、积极搞好土地开发
复垦、加强集体土地管理、全社会要共同保护耕地6个方面。
1997年4月15日，中共中央、国务院印发中发［1997］11号文件《关于进一步加
强土地管理切实保护耕地的通知》(以下简称11号文件)。11号文件重申了江泽民总书
记提出的“保护耕地就是保护我们的生命线”。同时明确指出，土地管理和耕地保护
是事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题，必须采取严格措施，认真贯彻“十分
珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，扭转在人口继续增加情况下
耕地大量减少的失衡趋势。11号文件规定自文件下发之日起，冻结非农业建设项目占
用耕地1年，确实需要占用耕地的，要报国务院申批。文件首次明确提出省(区、市)
必须保持耕地总量动态平衡的要求，同时确定实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策
，要求各地加强土地利用计划的管理，建立严格的基本农田保护制度，积极推进土地
整理。文件还指出，要进一步严格建设用地审批管理，严格控制城市建设用地规模，
加强农村集体土地管理，加强国有土地资产管理，加强土地管理的执法监督检查等。
文件特别强调，各级党委和政府都要高度重视土地管理特别是耕地保护工作，要将加
强土地管理、切实保护耕地、合理利用土地资源的情况，作为考核地方各级党政部门
及其负责人工作的重要内容，并使之接受社会监督。11号文件为土地管理体制的形成
以及土地管理法律的修订奠定了基础。如：它所提出的基本农田保护制度、占补平衡
制度、耕地总量动态平衡制度以及严格控制建设用地规模的用途管制思路等，已成为
1998年修订通过的新《土地管理法》的重要内容。
1998年4月7日，市土地管理局在向市政府提交的《关于中办发电［1998］2号文
件落实情况的报告》中，明确了落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于继续冻结
非农业建设项目占用耕地的通知》所采取的冻结措施。一是继续停止受理占用耕地的
报件，确需占用耕地的，按规定范围和审批要求办理；二是在继续冻结非农业建设项
目占用耕地期间，各类建设项目用地坚持依法、集约、效能、规范用地的原则，走内
涵、盘活存量土地为主的路子，尽可能利用占而未用的闲置土地、非耕地、利用率低
的土地；三是加强土地执法监察，防止未批先用、越权批地等违法用地行为的发生。
1998年7月29日，市土地管理局以东土发［1998］72号文件转发山东省人民政府
《关于强化建设用地管理的紧急通知》，省政府《通知》要求：(一)各级政府要充分
重视，切实抓好当前建设用地管理工作。对中共中央办公厅、国务院办公厅《关于继
续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》要求，各地必须认真贯彻落实，除对解决城
镇中低收入家庭住房困难户和安居工程以及国家、省重点工程建设项目建设用地依法
办理外，其他各项非农业建设项目一律不得占用耕地。各级政府要加强建设用地管理
，把好审批关，不得弄虚作假或以重点项目、安居解困工程为名搭车报批，不得以化
整为零、提前时间等手段搭车补办用地手续。今后要严格控制建设用地总量，坚持走
内涵挖潜、盘活存量土地的路子，充分利用闲置土地，确保耕地总量的动态平衡。(
二)严格依法管地用地，加大土地执法监察力度，严肃查处各类违法用地。各级政府
要采取措施，切实加强土地执法监察，对今年冻结期间占用耕地搞建设的要进行一次
彻底清查，发现违法用地的在建非农业建设项目要立即停工，进行严肃处理；对弄虚
作假、骗取批准的建设用地要宣布批准文件无效；对影响较大、造成严重损失的土地
违法案件，要进行公开曝光，并依法追究当事人及有关领导的责任；构成犯罪的，依
照《山东省土地犯罪案件移送查处暂行规定》，移交司法机关追究刑事责任。对冻结
期间的违法用地一律不得补办用地手续。(三)进一步加强对建设用地管理工作的领导
。各级政府要严格执行国家有关土地管理法律、法规规定的建设用地申报程序和审批
权限，决不允许搞上有政策，下有对策。尤其当前在冻结期间，任何单位不能以任何
理由不经审批违法占用耕地搞建设，更不能以建设需要为名阻止农民耕种土地，对重
点工程和安居工程、解困房用地也不得未批先用。各级政府负责人要对建设用地负总
责，坚决杜绝违法占地案件的发生。
1998年8月29日，重新修订的《土地管理法》经第九届全国人大常委会第四次会
议审议通过。1999年1月1日，新修订通过的《土地管理法》及其实施条例、《基本农
田保护条例》正式实施。
新《土地管理法》确立了4条基本原则：耕地总量只能增加不能减少、土地用途
管制、国家对土地实行集中统一管理、加强土地执法监察。贯穿4条基本原则的主线
是合理利用土地、切实保护耕地的思路。为更好地体现这4条基本原则，保证耕地总
量动态平衡目标的实现，新《土地管理法》还完善了基本农田保护制度，确立建设占
用耕地“占一补一”的占补平衡制度以及以抑制建设占用耕地和加大补充耕地力度为
目的的新增建设用地有偿使用费的征收制度等。
1999年12月底，国土资源部发出《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工
作的通知》(以下简称《通知》)，一是确定了新的耕地划分标准。从2000年开始，因
农业生产结构调整将耕地改为其他农用地，经认定土地耕作层未被破坏或轻度破坏易
于恢复的耕地，都不作为减少耕地考核；二是明确规定，将闲置的建设用地、未利用
地或被破坏的耕地开发整理成园地，并经土地和农业行政主管部门共同认定能调整成
耕地的，可以视同补充耕地，在土地变更调查时按现状地类调查。《通知》要求各级
土地管理部门认真学习中央精神，调整思路，坚持政策引导和科学规划，增强服务意
识，使农用地管理为农业和农村的经济结构调整服务好。
2001年4月2日，省政府印发鲁政发［2001］27号文件《山东省人民政府关于进一
步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求全省各地始终坚持严而又严的土地用途
管制制度，确保耕地总量动态平衡。一是切实加强基本农田保护。二是严格执行占用
耕地补偿制度。三是积极推进城镇土地利用方式由粗放型向集约型的根本转变。坚持
大型建设项目向开发区集中，乡村企业向工业园区集中，农民住宅向小城镇和中心村
集中的“三集中”做法，大力调整土地利用结构，防止和避免零散布局、乱铺摊子、
盲目扩张用地的现象。抓住当前产业结构调整升级、经济增长方式转变的有利时机，
把开发利用闲置土地纳入土地供应计划，制定鼓励政策，引导建设单位进城发展，积
极实施旧城改造、土地置换，争取用3～5年时间把城镇闲置土地充分利用起来，以此
缓解土地供给压力，减少耕地占用。四是研究制定保证土地合理需求的用地政策。在
坚持耕地总量动态平衡的原则下，积极探索搞活土地供给的各种有效途径，采取农用
地整理指标折抵、建设用地指标置换、建设用地指标周转等政策，努力满足建设用地
合理需求，同时缓解耕地资源短缺的矛盾，提高资源利用率。