第二节 补充耕地
1998年3月11日，市土地管理局以东土发［1998］9号文件向省土地管理局提交的
《关于呈报〈东青一级汽车专用路占用耕地补还平衡措施〉的报告》中称：东营市政
府将组织力量，采取得力措施，在全市范围内开发未利用土地10500亩，新增耕地75
00亩，以补还东青一级汽车专用路工程所占耕地。
1998年7月7日，省土地管理局以鲁土规字［1998］55号文件向国土资源部提交《
关于东青一级汽车专用公路占用耕地实行占补平衡情况的报告》，主要内容如下：(
一)东青一级汽车专用公路，山东省人民政府以鲁政字［1997］276号文件批准为省重
点工程项目，也是山东省“三纵、三横、一环”公路网主骨架的重要组成部分。该工
程北起东营市垦利县黄河大桥，南至潍坊青州市，与济青高速公路相接，全长89公里
，其中在东营市境内穿过垦利、东营和广饶三个县区，长达72.8公里。共占用东营市
土地6464.25亩，其中耕地6379.95亩，非耕地84.3亩。(二)为实现耕地
占补平衡，东营市政府在综合考察论证的基础上，确定在东营区和垦利县安排开发土
地10500亩，其中开垦耕地7500亩，实现净增加耕地1120.5亩。由东营市公路管
理局负责筹集开发资金150万元，对新开发的7500亩耕地按每亩200元的标准给予补助
。(三)经实地勘察，东营区六户镇田庄村2500亩待开发土地和垦利县高盖镇8000亩待
开发土地，土壤结构较好，盐碱化程度较轻，有利于开垦。省土地管理局认为该开发
项目落实后，东青一级汽车专用公路占用的耕地可实现占补平衡。
1999年1月1日，《土地管理法》及其《实施条例》正式实施。
《土地管理法》第三十一条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。
国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少
’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有
条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕
地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照
计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。”
《实施条例》第十六条规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建
设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规
划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用
耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》
第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当
按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。”
1999年8月25日，省政府办公厅印发鲁政办发［1999］66号文件《山东省人民政
府办公厅关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》，强调：“非农业建设项目批准占
用耕地的，要严格按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位开垦与所占耕
地数量和质量相当的耕地。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区外单独选址的建设项目
占用耕地的，由占用耕地的单位负责补充耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要
求的，要缴纳耕地开垦费。
市、县人民政府为实施土地利用总体规划和城市总体规划，在土地利用总体规划
确定的城市建设用地区内占用耕地进行建设的，由当地人民政府负责在本行政区域内
通过开发整理补充耕地；若本行政区域内无耕地后备资源可开发整理，应按规定缴纳
耕地开垦费，由省人民政府负责在全省范围内统筹安排开发整理补充耕地。
经批准将土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地区内的耕地转为建设用地
的，由用地的农村集体经济组织或建设单位负责补充，具体可由乡镇人民政府统一组
织，通过土地开发整理补充占用的耕地，并力争使耕地面积有所增加。”
“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区外单独选址的建设项
目占用耕地的，原则上实行先补后占，新补充耕地经省土地行政主管部门会同农业行
政主管部门验收合格后，方可办理用地报批手续。确实难以做到先补后占的，应由建
设单位与项目所在地市、县土地行政主管部门共同拟定补充耕地方案，签订补充耕地
协议并缴纳补充耕地保证金，其标准不低于省规定的耕地开垦费的标准。建设单位在
补充耕地时，可按补充耕地协议的具体规定使用补充耕地保证金；建设单位不能履行
协议时，则由县级土地行政主管部门用补充耕地保证金组织完成耕地占补平衡。凡缴
纳补充耕地保证金的，不再缴纳耕地开垦费。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区内占用耕地进行建设的
，必须实行先补后占。新补充耕地经省土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收
合格后，方可申请农用地转用。”
1999年11月28日，市土地管理局分别以东土函字［1999］54～57号文件向利津、
垦利、广饶、东营区4县区下达省级耕地开垦费投资项目计划指标，分别安排30万元
、35万元、25万元、50万元用于上述4县区土地开发整理项目，以补充新的耕地。
1999年12月17日，省政府印发鲁政发［1999］130号文件《山东省人民政府批转
省土地管理局关于易地开垦耕地实施意见的报告的通知》，同意省土地管理局《关于
易地开垦耕地实施意见的报告》，为在全省范围内实行易地开垦提供了政策依据。省
土地管理局的报告，对易地开垦耕地的条件，易地开垦耕地的项目管理，易地开垦耕
地的有关政策作了明确规定。
2000年6月1日，市土地管理局印发东土发［2000］62号文件《关于转发省国土资
源厅〈转发国土资源部关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知〉的
通知》，要求各县区要抓紧做好补充耕地储备项目的实施工作，按照有关规定建立不
同规模的开发整理项目库，实行项目库管理，确保土地利用总体规划圈内建设用地和
胜利油田生产性设施用地，切实做到“先补后占”和滚动占补。并要求建设项目报件
中的补充耕地方案，必须注明与补充耕地挂钩的土地开发整理项目名称，并在土地利
用现状图上注明土地开发整理项目的范围以及用于补充耕地的地块的位置。对未与土
地开发整理项目挂钩的补充耕地方案，原则上不予办理有关用地手续。
2001年2月19日，省国土资源厅印发鲁国土资发［2001］52号文件《转发国土资
源部〈关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知〉的通知》，要求进一步
加大落实耕地占补平衡的力度。在加快经济发展，按规划积极主动提供建设项目用地
的同时，要严格落实耕地占补平衡制度，坚持实行建设占用补充耕地与土地开发整理
项目挂钩制度，确保补充耕地的责任、资金、方案三落实。并在此基础上，积极推行
补充耕地储备制度，建立土地开发整理项目库，完善各项管理制度和措施，规范补充
耕地费用的使用管理，努力实现耕地先补后占，确保耕地面积相对稳定。对未按规定
落实占补平衡的市、县，一律冻结下年度农用地转用指标，暂停农用地转用审批。
为加强补充耕地储备管理，发挥土地后备资源优势，将易地开垦耕地落到实处，
保证耕地总量动态平衡，市国土资源局于2001年5月制定《东营市补充耕地储备管理
暂行办法》，后经市长办公会、市政府常务会议原则通过。2001年6月14日，市国土
资源局以东国土资发［2001］20号文件《东营市国土资源局关于对〈东营市补充耕地
储备管理暂行办法〉征求意见的报告》，向省国土资源厅征求意见。
2001年8月7日，省国土资源厅在向省政府办公厅提交的鲁国土资字［2001］166
号文件《关于对东营市政府请求省政府委托承担易地开垦耕地任务有关意见的报告》
中，明确同意将东营市列为全省接受易地开垦耕地任务的重点项目区之一；各市确需
易地开垦耕地的，可优先考虑在东营市安排。在土地开发整理项目安排上，根据东营
市上缴新增建设用地土地有偿使用费等费用情况，适当予以倾斜扶持。
2001年12月29日，省国土资源厅在《关于胶新铁路临沂段易地补充耕地的批复》
中，同意临沂市委托利津县组织实施补充耕地162公顷，首开全市承担易地补充耕地
项目的先河。
2001年全市共报批的涉及占用耕地的用地110宗，占用耕地1623.06亩，补充耕地
1675.82亩，批准市级农用地转用项目3件，批准面积132.94亩，农用地转用面积
132.94亩，其中，耕地面积132.94亩，补充耕地155.47亩。
2002年1月17日，市国土资源局在向省国土资源厅提交的东国土资发［2002］7号
文件《东营市国土资源局关于广饶县部分补充耕地项目验收的报告》中称：广饶县上
报审批的2001年度第四批建设用地项目，占用耕地19.5724公顷，实际完成整理耕地
34.1067公顷，其中，广饶县2001年度第四批建设用地补充耕地项目增加耕地10.8
067公顷，石村镇开发25.93公顷，未利用土地补充耕地项目增加耕地23.3公顷(广
饶县2001年度第四批建设用地项目使用其中的8.7657公顷)。补充耕地任务及投资计
划已按要求全面完成，主要的排灌设施符合设计要求，新增耕地面积和质量符合要求
，社会、经济、生态效益明显，符合“占多少，垦多少”的规定，验收合格。
2002年10月18日，国土资源部发出《关于开展2002年度耕地占补平衡考核工做的
通知》(以下简称《通知》)，对建设用地“占一补一”补充耕地的考核作出新规定。
凡2001年11月1日~2002年10月31日期间，经国务院或省级人民政府批准的建设用地项
目，按规定本年度内应完成补充耕地任务的，将从数量、质量和资金三方面进行全面
考核。合格者方可视为当年耕地占补平衡任务已完成。同期因违法占地依法查处的建
设用地项目，依法补办用地手续后，其补充耕地情况也适用于同一考核办法。
《通知》规定，对纳入考核范围的建设用地项目，由省级国土资源管理部门负责
考核耕地占补平衡，国土资源部将对考核情况予以监督、检查。考核内容除核查其补
充耕地面积是否不少于占用耕地面积外，还必须核查其是否与土地开发整理复垦项目
挂钩，是否符合土地开发整理复垦的有关技术规程。同时，新规定对补充耕地的资金
作了明确，强调建设占用耕地的单位，必须在投资概算中列支补充耕地所需费用，不
能自行补充耕地的，必须按省(区、市)规定的标准，足额缴纳耕地开垦费。
《通知》还分别明确了建设用地项目补充耕地的责任。确定单独选址建设用地项
目自行补充耕地的以及建设单位委托国土资源管理部门以外的其他单位补充耕地的，
其考核责任人均为建设单位；不能自行补充耕地、按规定缴纳耕地开垦费、委托国土
资源部门补充耕地的，其考核责任人为国土资源部门；城市分批次建设用地补充耕地
的，其考核责任者为申请用地的市、县、乡(镇)人民政府；省域内易地补充耕地的建
设用地项目，其考核责任者为承担补充耕地任务的市、县国土资源管理部门。
《通知》还明确了占补平衡考核的具体步骤。考核前，省级国土资源部门要对耕
地占补平衡登记台账进行整理，列出属于考核范围的建设用地项目，按考核方法有关
要求对其补充耕地情况进行考核认定，并按不少于需考核建设用地项目总数5%的比例
，对重点项目的补充耕地情况进行实地核查。考核工作结束后，省级国土资源部门要
对结果进行分析，并提出下一步改进工作的意见。国土资源部将根据土地变更调查区
域考核和建设用地项目考核汇总情况，对2002年度各地占补平衡情况进行通报。