第二章 土地利用计划
1987年起东营市对各类建设用地实行计划管理。
1987年4月17日，市政府组织召开全市非农业建设用地计划会议，参加的人员有
市直有关部门、各县区计划部门和土地管理部门的负责人。会议全面阐述了乱占滥用
土地的危害性，以及对建设用地实行计划管理的重要意义，并对计划指标的落实作了
具体安排。继市用地计划管理会议之后，各县区也相继召开有关会议。传达贯彻省、
市会议精神，统一思想。
1987年5月10日，省土地管理局、省计划委员会联合下发《关于下达一九八七年
非农业建设用地计划的通知》，强调：对非农业建设用地实行计划管理是一项新的工
作，也是加强土地管理的一项重要措施。因此，必须遵照“十分珍惜每寸土地，合理
利用每寸土地”的原则，对用地计划指标要精打细算，统筹安排，严格控制。
东营市为确保非农业建设用地计划指标的落实，严把建设用地审批关，建立建设
用地审批制度。设置建设用地台账，用以反映用地单位、建设项目、用地面积、审核
情况及审批时间等情况。建立了月、季报制度，及时分析台账及月、季报所反映的数
字是否属实，结合定期的检查，及时指出审批过程中有关计划管理的问题，督促有关
部门按要求落实用地计划。市计划委员会、市土地管理局在《关于追加一九八七年部
分非农业建设用地计划的通知》中还规定：国家建设计划指标的调整部分由市里统一
掌握，用地单位持经批准的设计任务书、初步设计、年度计划和县区土地管理部门的
意见到市土地管理局领取《国家建设用地使用许可证》。
1987年底，省分配给东营市的各项非农业建设用地计划指标10200亩，其中耕地
7400亩。实际占用土地9621.51亩，其中占用耕地4830.93亩。节余指标578.49亩，节
约耕地指标2569.07亩。国家建设用地部分：省分配4600亩，其中耕地4000亩。实际
占用土地4021.31亩，耕地2172.23亩。乡(镇)村集体建设用地部分：省分配指标110
0亩，其中耕地900亩。实际占用土地1402亩(占用了302亩农房用地计划指标)，耕地
491.7亩。农民建房用地部分：省分配指标4500亩，其中耕地2500亩。实际占用4198
.2亩，其中耕地2161亩。
1988年，依照国家土地管理局提出的“把建设用地控制在最低限度”的要求，本
着“保证重点、兼顾一般、留有余地”的原则，合理安排用地指标。省分配计划指标
7400亩，其中耕地3700亩，实际用地6099.99亩，耕地1462.56亩；国家建设计划指标
2500亩，其中耕地1500亩，实际用地2443.74亩，耕地1218.54亩；乡(镇)村
集体建设用地指标为1200亩，其中耕地700亩，实际用地568.58亩，耕地158.
22亩；农民建房计划指标3700亩，其中耕地1500亩，实际用地3087.67亩，耕
地85.8亩。
1988年4月2日，市计划委员会、市土地管理局印发《关于对非农业建设用地实行
预申请用地指标的通知》，要求对非农业建设用地必须严格实行计划管理，用地单位
要根据建设规模、用地数量，按批准权限事先向土地管理部门申请用地指标。凡事先
未向土地管理部门申请并核准用地指标的建设单位，土地管理机关一律不予审理报批
用地手续。强行占用土地的，依法从严处理。
1989年，在建设用地上继续实行预申请制度，严格审批程度和批准权限，加强计
划指标管理，控制用地规模，各项建设用地均控制在计划指标以内。1989年省下达东
营市的各项非农业建设用地计划指标9500亩(耕地4100亩，不含油田)，其中国家建设
5600亩、乡(镇)村集体建设1400亩、农民建房2500亩。实际用地6627.89亩，其中耕
地2282亩，其中国家建设用地3960.29亩，乡(镇)村集体建设用地304.71亩，农民建
房用地2362.89亩。
1989年分县区土地开发计划
表3-20 单位：亩
┌───┬───────────┬───────────┬──────────┐
│ │ 1988年计划 │ 1989年计划 │ 1989年补充计划 │
│ 项目 ├───┬───┬───┼───┬───┬───┼───┬──┬───┤
│ │ 合计 │ 耕地 │非耕地│ 合计 │耕地 │非耕地│ 合计 │耕地│非耕地│
├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┼───┤
│合计 │23000 │23000 │ │30000 │23000 │7000 │15000 │ │15000 │
├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┼───┤
│东营区│4500 │4500 │ │8500 │6500 │2000 │3000 │ │3000 │
├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┼───┤
│河口区│6000 │6000 │ │8000 │6000 │2000 │3500 │ │3500 │
├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┼───┤
│垦利县│8000 │8000 │ │10000 │8000 │2000 │4000 │ │4000 │
├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┼───┤
│利津县│2000 │2000 │ │3000 │2000 │1000 │4000 │ │4000 │
├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┼───┤
│广饶县│500 │500 │ │500 │500 │ │500 │ │500 │
├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼──┼───┤
│其他 │2000 │2000 │ │ │ │ │ │ │ │
└───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴──┴───┘
1990年， 东营市共安排建设用地计划指标22100亩，其中耕地9900亩。1990年省
下达东营市地方各项非农业建设用地计划指标7100亩，其中耕地3700亩。实际国家建
设用地4044.14亩，其中耕地3106.17亩，分别占年计划指标的118.95%和110.93%；乡
(镇)村建设用地167.58亩，其中耕地70.75亩，分别占年计划指标的13.97%和17.09%；
农民个人建房用地2122.7亩，其中耕地55.3亩，分别占年计划指标的84.91%和11.06%。
地方非农业建设用地6334.42亩， 其中耕地32 32.22亩，分别占年计划指标的89.22%
和87.36%。省直控油田建设用地共9228.06亩，其中耕地6158.63亩，分别占年计划指
标的61.5%和99.3 3%。
1990年7月16日，市土地管理局以东土发［1990］第20号文件印发《关于国家和
省重点建设项目实行予申请指标制度的通知》，根据上级有关要求，对国家和省重点
建设项目用地实行预申请指标制度。具体做法是，由用地单位持经批准的计划任务书
、初步设计、年度计划和其他批准文件，以及项目设计图纸，向市土地管理局提出用
地计划指标申请，由市土地管理局根据计划文件和建设规模，审定用地面积，核发《
建设用地指标通知书》，各县区凭市土地管理局核发的《建设用地指标通知书》给用
地单位办理用地手续，凡未予申请指标的，不予办理。
1993年，省下达东营市地方非农业建设用地计划指标549.3公顷，其中耕地338公
顷，实际占用土地355.71公顷，其中耕地145.3公顷，分别占年计划指标的64.75%和
42.99%。
1993～1995年地方非农业建设用地计划指标执行情况统计表
表3-21 单位：公顷
┌─────────┬────────┬────────┬────────┬────────┐
│ │ 合 计 │ 国家建设 │ 乡村建设 │ 农民建房 │
│ 年 度 ├───┬────┼───┬────┼───┬────┼───┬────┤
│ │ │其中耕地│小计 │其中耕地│小计 │其中耕地│小计 │其中耕地│
├────┬────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│ │计划面积│1243 │581.7 │623 │346.7 │260 │145 │360 │90 │
│ ├────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│3年累计 │实际占地│737.38│296.29 │456.51│214.22 │147.48│73.07 │133.39│9 │
│ ├────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│ │占计划% │59.32 │50.94 │73.28 │61.79 │56.72 │50.39 │37.05 │10 │
├────┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│ │计划面积│483 │271.7 │223 │146.7 │100 │75 │160 │50 │
│ ├────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│ 1993年 │实际占地│355.72│145.3 │243.03│113.36 │70.59 │31.59 │42.10 │0.35 │
│ ├────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│ │占计划% │73.65 │53.47 │108.98│77.27 │70.59 │42.12 │26.31 │7.00 │
├────┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│ │计划面积│380 │205 │200 │150 │80 │35 │100 │20 │
│ ├────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│ 1994年 │实际占地│240.76│83.26 │144.64│61.55 │42.14 │21.09 │53.98 │0.62 │
│ ├────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│ │占计划% │63.36 │40.61 │72.32 │41.03 │52.68 │60.26 │53.98 │3.1 │
├────┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│ │计划面积│380 │105 │200 │50 │80 │35 │100 │20 │
│ ├────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│ 1995年 │实际占地│140.9 │67.73 │68.84 │39.31 │34.75 │20.39 │37.31 │8.03 │
│ ├────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┼───┼────┤
│ │占计划% │37.07 │64.51 │34.42 │78.62 │43.44 │58.26 │37.31 │40.15 │
└────┴────┴───┴────┴───┴────┴───┴────┴───┴────┘
1996年建设用地和土地开发计划
表3-22 单位：公顷
┌──────────────┬──────────────┬───────────────┐
│ │ 1995年实际 │ 1996年计划 │
│ ├────┬────┬────┼────┬────┬─────┤
│ │ 合计 │ 耕地 │ 非耕地 │ 合计 │ 耕地 │ 非耕地 │
├──────────────┼────┼────┼────┼────┼────┼─────┤
│一、建设用地 │178.92 │84.12 │94.8 │530 │215 │315 │
├──────────────┼────┼────┼────┼────┼────┼─────┤
│(一)非农业建设 │140.9 │67.73 │73.17 │380 │125 │255 │
├──────────────┼────┼────┼────┼────┼────┼─────┤
│1.国家建设 │68.84 │39.31 │29.53 │200 │80 │120 │
├──────────────┼────┼────┼────┼────┼────┼─────┤
│其中：土地使用权出让新征地 │ │ │ │ │ │ │
├──────────────┼────┼────┼────┼────┼────┼─────┤
│2.乡镇集体建设 │34.75 │20.39 │14.36 │100 │40 │60 │
├──────────────┼────┼────┼────┼────┼────┼─────┤
│3.农村个人建房 │37.31 │8.03 │29.28 │80 │5 │75 │
├──────────────┼────┼────┼────┼────┼────┼─────┤
│(二)农业建设 │38.02 │16.39 │21.63 │150 │90 │60 │
├──────────────┼────┼────┼────┼────┼────┼─────┤
│二、土地开发 │6853 │4944.7 │1908.3 │4000 │2770 │1230 │
└──────────────┴────┴────┴────┴────┴────┴─────┘
1996年9月18日， 省计划委员会、省土地管理局以鲁计土字［1996］1062号文件
印发《关于转发国家计委、国家土地管理局建设用地计划管理办法的通知》，强调：
建设用地计划是国民经济和社会发展计划中土地利用计划的组成部分，是加强土地资
源宏观管理、调控固定资产投资规模和实施产业政策的重要措施，是审核建设项目可
行性研究报告评估和初步设计及审批建设用地的重要依据。《建设用地计划管理办法》
还对用地计划的编制与下达，用地计划管理，用地计划的监督检查作了具体规定。
1997年非农业建设用地计划指标执行情况统计表
表3-23 单位：公顷
┌─────┬─────────────┬─────────────┬───────────┐
│ │ 计划指标 │ 实际用地 │ 占计划指标的% │
│ 项 目 ├──────┬──────┼──────┬──────┼─────┬─────┤
│ │ 计划指标 │ 其中指标 │ 实际用地 │ 其中耕地 │ 计划指标 │ 其中耕地 │
├─────┼──────┼──────┼──────┼──────┼─────┼─────┤
│合计 │340 │105 │243.1227 │97.4211 │71.51 │92.78 │
├─────┼──────┼──────┼──────┼──────┼─────┼─────┤
│国家建设 │180 │80 │157.5084 │83.0856 │87.5 │103.86 │
├─────┼──────┼──────┼──────┼──────┼─────┼─────┤
│乡村建设 │70 │15 │35.7984 │13.1507 │51.14 │87.67 │
├─────┼──────┼──────┼──────┼──────┼─────┼─────┤
│农民建房 │90 │10 │49.8159 │1.1848 │55.35 │11.85 │
└─────┴──────┴──────┴──────┴──────┴─────┴─────┘
1999年农用地转为建设用地分县区计划
表3-24 单位：公顷
┌─────┬─────────┬──────────┐
│ │ 国务院批准转用 │省人民政府批准转用 │
│ 县 区 ├────┬────┼────┬─────┤
│ │ 小计 │其中耕地│ 小计 │其中耕地 │
├─────┼────┼────┼────┼─────┤
│全市合计 │445 │302 │395 │275 │
├─────┼────┼────┼────┼─────┤
│市直控 │445 │302 │245 │175 │
├─────┼────┼────┼────┼─────┤
│东营区 │0 │0 │30 │15 │
├─────┼────┼────┼────┼─────┤
│河口区 │0 │0 │20 │10 │
├─────┼────┼────┼────┼─────┤
│垦利县 │0 │0 │30 │20 │
├─────┼────┼────┼────┼─────┤
│利津县 │0 │0 │30 │20 │
├─────┼────┼────┼────┼─────┤
│广饶县 │0 │0 │40 │35 │
└─────┴────┴────┴────┴─────┘
1999年开发整理(复垦)增加耕地计划
表3-25 单位：公顷
┌──────┬─────┬──────┬──────┐
│ 县 区 │ 合 计 │开发增加耕地│整理增加耕地│
├──────┼─────┼──────┼──────┤
│全市合计 │1757 │1583 │174 │
├──────┼─────┼──────┼──────┤
│东营区 │416 │406 │10 │
├──────┼─────┼──────┼──────┤
│河口区 │395 │360 │35 │
├──────┼─────┼──────┼──────┤
│垦利县 │428 │393 │35 │
├──────┼─────┼──────┼──────┤
│利津县 │372 │332 │40 │
├──────┼─────┼──────┼──────┤
│广饶县 │146 │92 │54 │
└──────┴─────┴──────┴──────┘
2000年农用地转为建设用地计划和
土地整理开发增加耕地计划
表3-26 单位：公顷
┌────┬───────┬─────────────┐
│ │农用地转为建设│ 土地整理开发增加 │
│ │ 用地计划 │ 耕地计划 │
│ 县 区 ├──┬────┼──┬────┬─────┤
│ │合计│其中耕地│合计│土地开发│ 土地整理 │
│ │ │ │ │ │ (含复垦) │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│全市合计│448 │302 │1950│1810 │140 │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│市直控 │310 │205 │ │ │ │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│东营区 │25 │18 │380 │360 │20 │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│河口区 │15 │7 │390 │380 │10 │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│垦利县 │25 │15 │505 │485 │20 │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│利津县 │25 │15 │480 │450 │30 │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│广饶县 │48 │42 │195 │135 │60 │
└────┴──┴────┴──┴────┴─────┘
2001年农用地转为建设用地计划和土地整理开发增加耕地计划
表3-27
单位：公顷
┌────┬───────┬─────────────┐
│ │农用地转为建设│ 土地整理开发增加 │
│ │ 用地计划 │ 耕地计划 │
│ 县 区 ├──┬────┼──┬────┬─────┤
│ │合计│其中耕地│合计│土地开发│ 土地整理 │
│ │ │ │ │ │ (含复垦) │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│全市合计│433 │306 │1293│798 │495 │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│东营区 │ │ │270 │180 │90 │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│河口区 │ │ │265 │200 │65 │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│垦利县 │ │ │310 │210 │100 │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│利津县 │ │ │265 │160 │105 │
├────┼──┼────┼──┼────┼─────┤
│广饶县 │ │ │183 │48 │135 │
└────┴──┴────┴──┴────┴─────┘
2002年，全市农用地转为建设用地计划指标420公顷，其中耕地300公顷；土地整
理开发增加耕地计划指标1050公顷，其中土地开发750公顷，土地整理(含复垦)300公
顷。