第一节 集体土地所有制
高级农业生产合作社
1955年，贯彻中共中央《关于农业合作化问题的决议》，组织工作组下乡，分批
进行整社、扩社、建社。1955年10月，垦利县东方红、太阳升两个高级社先后宣布成
立。 1956年1月，垦利县高级社发展到107处，入高级社的农户28600户，占总户数的
75%。 5月，利津县建高级社108处。入社农户达49628户，占总户数的93.3%，其中入
高级社的农户占88.5%。是年底，广饶县高级农业生产合作社发展为293处，入社户数
124575户(包括利津、垦利划入的6个区)，占总户数的93.5%。按照1956年第一届全国
人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》和中共中央《关于
整顿农业生产合作社的指示》 ，1957年广饶县共调整为302处，入社农户136155户，
占总户数的98.5%。利津县调整为294处。至此，境内农业社会主义改造基本完成。高
级社土地归集体所有，采用定额计酬和小段分工、包工到劳到户的办法进行生产活动，
实行按劳分配和奖惩制度，有的实行三包一奖(包工、包产、包成本，超产奖励)。
人民公社
1958年8月，中共中央颁布了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。9月8日，
广饶县城关镇、颜徐乡合并建成广饶县第一处人民公社--东风人民公社。
人民公社实行政社合一、工农商学兵五位一体的管理制度。公社以下设管理区、
生产大队、生产队。公社成立初期，生产资料归公社所有，取消了自留地，实行公社
一级核算。劳力组合实行营、连、排军事编制，生产搞大兵团作战。公社化期间“高
指标”、“一平二调”、“浮夸风”、“共产风”盛行，普遍兴办食堂，吃饭不要钱，
取消评工、记分，实行所谓“按月发工资”等制度。挫伤了干部、农民的积极性，使
集体经济和社员个人受到极大损失。
1959年，贯彻中共中央二次郑州会议精神，纠正“五风”错误，调整了公社体制，
以高级社或生产大队为基本核算单位。1962年，按照《农村人民公社工作条例》 (修
正草案) ，实行“三级所有，队为基础”。农村以生产队(小队)为基本核算单位。土
地、 牲畜、农具等生产资料归生产队所有，各生产队从耕地中划出3～7%的土地为社
员自留地。 生产队所有的土地， 包括社员的自留地、宅基地一律不准出租和买卖。
“文化大革命”期间，批判三自一包(自留地、自由市场、自负盈亏和包产到户)，取
消社员自留地，废除生产责任制，挫伤了农民的生产积极性。1984年，根据中共中央、
国务院《关于政社分开，建立乡政府的通知》，建立乡镇政权，人民公社解体。
集体所有土地除村集体所有外，还有一部分为乡(镇)集体所有。乡(镇)集体所有
土地是集体土地所有制的组成部分，其权属来源，一是公社化后属于公社农民集体所
有的土地，二是乡(镇)兴办公益事业、企业建设，按法律程序批准使用的村集体土地。
土地承包责任制
农村改革初期，土地经营方式改革主要体现为多种形式的“农业生产责任制”，
后逐步过渡到统一实行家庭联产承包责任制。
1978年春，当时比较贫困的利津县虎滩公社小街大队、店子公社戴家大队，为解
决群众温饱问题，自发实行包产到户和联产计酬责任制。当年，粮棉产量比上年增长
1倍多。 中共十一届三中全会召开后，农村经济体制改革全面推开。1979年春，广饶
县、垦利县分别在斗柯公社李斗大队、西宋公社小口子、董集公社大王等12个生产大
队进行“大包干”(家庭承包土地，收获后完成国家定购任务，交足税收、集体提留，
余为己有) 和包工到组、联产计酬、超产奖励等形式的农业生产责任制试点。是年，
垦利县推行“五定一奖惩” (定人员、定地块、定任务、定时间、定质量、超产减产
奖惩)生产责任制。1980年，3县普遍推行“大包干”、“家庭联产计酬”、“联产承
包” 等多种形式的农业生产责任制， 至年底， 已有336个生产队实行“大包干”，
2154个生产队实行“联产承包”、“联产计酬”生产责任制。1981年，广饶县3019个
核算单位全部实行各种形式的生产责任制，其中，实行“四小管理” (小段计划、小
组作业、小段包工、小段检查验收)的213个，责任到劳、联产计酬的1158个，专业承
包(主要是棉田) 的190个，包产到户(土地承包到户)、联产计酬和“大包干”的1458
个。1983年，全市农村99%以上的生产队实行了家庭联产承包责任制。
在最初实行家庭联产承包责任制的几年中，也出现一些新问题。如：承包期短，
农民怕变怕换，不愿向土地投资，承包地块零散，不利于区域种植等。1984年，为保
持政策的连续性，鼓励农民向土地投入，全市推行土地发证、合同承包等改革措施。
当年颁发土地证26.95万份，签订承包合同19万份，占应签合同的70%；并普遍进行土
地评级，对家庭承包的地块进行调整归并，土地承包期延长到15年以上。1988年，垦
利县在胜利乡进行完善土地承包合同试点，共签订土地承包合同3110份，从法律上确
立承包方与发包方的关系。1990年，广饶县制定《关于稳定完善土地承包制的意见》。
全县15个乡镇、 553个行政村、10700个农户全部签订了土地、林果、畜牧、水利等7
项承包合同，共签订、签证土地承包合同10.8万份，林果等承包合同500多份。
为解决承包地块零散、不利于规模经营以及村集体经济薄弱等问题，20世纪80年
代中期进行了“两田制”的探索。1984年，利津县柏茂张村在全市首先实行“两田制”，
即把全村耕地分为口粮田和承包田两部分，口粮田按人口分配，承包田由集体向农户
招标承包。1987年下半年，利津县前刘乡、河口区的部分乡镇开始推行“两田制”。
至1987年底，全市实行“两田制”的行政村118个，土地面积11.64万亩，其中，口粮
田46768亩，承包田68512亩，机动田6197亩。1988年，全市农村工作会议后，在继续
稳定完善家庭联产承包责任制的基础上，全市各县区进一步推行完善和发展“两田制”。
至1995年底，全市实行“两田制”的村庄和耕地面积分别占村庄总数和耕地总面积的
40%和43%。1993年，进一步稳定家庭联产承包责任制、完善双层经营机制和社会化服
务体系，积极支持种养大户、能户承包，土地适度规模经营有了较大突破。全市土地
承包大户发展到2000多家。垦利县西宋乡崔玉光领头承包土地2200亩，积极发展以稻
藕鱼苇为主的生态农业，当年纯收入50余万元。
1994年，市土地管理局和广饶县土地管理局在大王镇进行集体农用土地使用权依
法流转试点，制定《大王镇集体农用土地使用权依法流转试行办法》。全市开始试行
集体土地使用权流转，土地逐步集约经营。大王镇通过农用土地使用权流转，规模经
营土地承包大户达121户， 其中承包100亩以上的9户，50亩以上的28户，30亩以上的
84户。 大王镇李桥西村李景乐经营土地135亩，年纯收入10万元左右。集体农用土地
使用权流转，坚持土地集体所有和不改变土地用途，实行农民自愿、双方协商、等价
有偿的办法，促进农业生产向专业化、集约化发展。鼓励种田能手成为种田大户，规
模经营。土地使用权流转，打破地区、行业、所有制界限，依法实行有偿转让或转包、
租赁经营、招标经营等方式。依法取得土地承包经营权的土地使用者，可以在承包期
内将土地有偿转让或转包。转包或转让后，受让人继续履行原承包合同，并可再行转
让。也可把自己承包的土地交给村集体另行发包。集体土地使用权流转，须经村民委
员会批准并签订合同或协议，明确承包者期限、权利和义务。农户与农户之间土地使
用权流转合同由村民委员会签证。村与村、村与企业单位之间由乡(镇)政府签证，并
由乡(镇)、村两级建立档案，乡(镇)土地管理所负责土地流转变更登记，建立集体土
地经营中介服务机构，从事土地使用权流转等服务活动。
1996年， 全市承包100亩以上的种植大户发展到516户，其中县区346户，五大农
场170户。全市承包50～100亩的种植大户发展到712户，其中县区455户，农场257户，
总承包面积达到17.95万亩。同时还有承包30亩以上的大户1957户，承包面积6.8万亩。
1999年底， 全市完成土地延包的村有1741个，占任务数的99.1%。合同文本、合
同签订、合同签证三统一率为100%。签订土地承包合同、发放《集体土地承包经营权
证》 各29.8万份，延包土地12.43万公顷。通过土地延包，稳定了土地承包关系，调
动了农民生产投入的积极性； 解决了第一轮承包中遗留的问题，取消“两田制”4.0
3万公顷，压缩“机动地”0.63万公顷，减轻了农民负担；解决了一些热点难点问题，
全市无因土地延包工作引发的上访案件。
到2002年底， 全市已颁发集体土地所有证3928宗，集体土地建设用地使用证230
994宗。