第五节 土地信访
1986～1989年，市土地管理局(土地管理处)土地信访工作由地籍科兼管。1986～
1987年，共收到群众来信187封，接待来访850多人次；大小纠纷663起，处理605起，
结案率达91.3%。1988年，全市收到人民来信287件，接待人民来访1893人次。1989年，
市、县、乡3级共接待人民来访734人次，来信210件，处理210件。
1990年，市土地管理局土地信访工作按照“统一管理，分级负责，归口办理”的
原则转入监察科， 设专职信访员1名， 建立信访办公室， 制定《领导接访制度》、
《信访工作人员岗位责任制》、《接访制度》，负责处理跨县(区)和涉及油田、农场、
马场的土地信访案。东营市土地信访案件多属于土地权属争议及揭发违法用地。对土
地权属争议的处理，按照国家土地管理局［1989］国土籍字第73号文件《关于确定土
地权属问题的若干意见》及市土地管理局制定的《关于土地权属争议的处理意见》执
行。对土地违法案件的处理要符合《土地管理法》和《山东省实施〈土地管理法〉办
法》的规定，办案程序要符合《土地违法案件处理暂行办法》，整个信访工作按照国
家土地管理局《土地信访暂行办法》执行。具体办案做到“事实清楚，定性准确，用
法得当，处理正确”。处理土地权属争议，本着“尊重历史，照顾现实，利于团结，
有利于生产，依法、协商、妥善处理”的原则。1990年，全市共接待来信来访127件，
其中来信48件，比上年下降30%，来访79件，接待上访人员338人次，比上年下降3 5%。
受理土地纠纷案件145起， 处理128起，结案率85.5%。全市无进京上访人员，到省信
访3件，是全省各地市中最少的。
1991年3月11日，省土地管理局以［1991］鲁土监字第5号文件印发《山东省土地
管理信访工作实施细则》，要求各级土地管理部门设立土地信访专门机构，负责本行
政区域内的土地信访工作，转办、催办和立案查处领导批示、上级交办的信访案件。
同时规定土地信访的受理范围：土地管理信访部门除受理国家土地管理局《土地管理
信访暂行办法》第十条、第十一条规定外，还受理下列范围的信访：(一)上级机关、
领导批办和单位、个人的来信来访，举报、控告有关违反土地管理法律、法规的行为；
(二)人民群众对土地管理工作的建议、批评及政策咨询；(三)依据《中华人民共和国
行政诉讼法》第三十七条关于申请复议的条款，可以转交信访人向上一级土地管理部
门申请复议的行政案件；(四)对土地管理部门工作人员违法失职行为的控告和检举；
(五)其他土地管理信访事宜。1991年全市接待来访708人次，共受理信访557起，处理
424起，结案率为76.1%。1992年，全市共接待来信来访197人次，处理186起，处结率
为95%。
1993年3月19日，省土地管理局以［1993］鲁土监字第4号文件转发国家土地管理
局《土地管理系统接待群众来访办法》，规定土地管理系统信访部门接谈处理的范围
是：有关国家(或地方)的土地法律、法规和政策；土地的征用和划拨；土地利用总体
规划；土地所有权和使用权的争议；违法占地；土地使用权有偿出让、转让等问题。
1993年，全市土地信访共收到来信53件，其中重信44件；来访246人，361次，其
中集体上访86人， 119次，重访201次，132人。领导批阅20件，接待135人，167次。
立案108起， 结案104起，结案率达96.3%。这些信访案件主要分为两大类。一类是集
体上访，出现的原因主要是由于以前油田建设等大面积划拨土地以及行政区划变迁造
成。第二类是个人上访，多数是宅基地问题，主要原因是村镇规划、旧村改造造成。
1994年5月1日起，根据国家土地管理局关于《引导群众逐级上访试行工作意见》
和省土地管理局［1994］ 鲁土监字第4号文件《关于人民群众逐级上访暂行规定》，
全市土地管理系统信访工作实行逐级上访制度。上访人反映问题，根据“分级负责、
归口办理”的原则，应先向乡(镇)人民政府或县级土地管理部门反映。对处理结果不
服的，必须持书面答复意见，逐级向上反映，不持书面答复意见或越级上访的，上级
土地管理部门只作登记、咨询、解释，不作处理。表达群体意愿的上访，应选派代表，
一般不超过3人。各级土地管理信访部门对群众反映的问题，要在1个月内 (特殊情况
不超过3个月)结案。书面答复的，上访人要签署意见。重大信访案件或超出管辖权限
的信访案件可由上级土地管理部门受理或协同下级土地管理部门处理。是年全市接待
和收到人民来信92件，173人(其中集体上访案13次18人，重访案22次12人) ，其中土
地违法案件52件， 土地纠纷案件13件，宅基地纠纷案件20件，其他案件7件。省转市
上访案件2起3人，市转县(区)案件4件7人，以上案件都作了及时、正确处理，其中领
导接访13次17人，无1人进京上访，结案率为100%。
1995年1月1日， 为促进全市信访工作的程序化、 法制化建设，市委办公室印发
《关于实施〈山东省信访处理暂行规定〉和〈山东省人民群众上访程序(试行)〉有关
问题的意见》。1995年，根据国家土地管理局办公室《关于在全国土地管理系统实行
信访统计报表上报制度的通知》，全市土地管理系统实行信访统计报表上报制度，使
土地信访工作更加规范化。 1995年，全市接待人民来信来访79起，128人次，处结率
达95%以上。
1996年12月28日，为进一步加强土地信访工作，及时解决群众上访反映的问题，
维护社会稳定。省土地管理局鲁土监字［1996］14号文件印发《关于在全省土地管理
系统建立局长接访日工作制度的通知》。要求自1997年1月开始，每月25日(节假日顺
延)为省、市(地)、县(市、区)土地管理局局长接待上访群众工作日(已经建立局长接
访日的，可按原规定日期执行) 。各级土地管理部门都要向社会公开局长接访日期。
要求局长接访时，要认真做好记录，认真听取群众的意见、建议和要求。对群众反映
的问题，要根据土地管理法律、法规，能立即答复的要立即答复；不能立即答复的，
要根据案情类别指定有关业务部门，限期办理；对群众反映的重大、疑难案件，领导
要直接参与调查处理，并将处理结果通知上访人；对不属于土地管理部门受理的，应
向上访人说明情况，并告知解决问题的途径。
1996年， 全市各级土地管理部门共接访74件，124人次，全年没有发生进京访和
集体上访案件。到省上访2起3人次，收到上访信41封，其中国家土地管理局一封，省
土地管理局3封，全部依法作了处理，处结率达100%。领导接访17起，直接办理5起；
阅批群众来信14封，直接处理8起。接访率和阅信率分别达到23%和34%。
1997年2月21日，省土地管理局印发鲁土监字［1997］4号文件《关于加强土地信
访信息工作的通知》，要求各市地土地管理局及时报送有关情况，向同级党委、政府
和上级主管部门提供有参考价值的信息。5月8日，省土地管理局以鲁土监字［1997］
8号文件转发国家土地管理局办公室 《关于学习贯彻中央加强土地管理重大决策进一
步做好信访工作的通知》。要求紧密联系实际，切实做好信访工作。
1997年9月12日， 中共十五大召开。为做好“十五大”期间的信访工作，市土地
管理局专门印发《关于做好十五大期间信访工作的通知》，要求各县区土地管理部门
认真排查分析，随时掌握信访工作动态，对发现的问题要实行包干负责制。为及时处
理突发问题，市土地管理局还建立值班制度。东营市在“十五大”期间，没有发生因
土地问题上京、进省上访问题，也没有发生集体上访案件。因十五大”期间信访工作
组织得力，成绩突出，市土地管理局受到市委、市政府的通报表扬。
1997年，市土地管理局制定《局长接访日工作制度》，明确规定每月25日为局长
接访日， 并在《东营日报》公布接访日期和接访电话号码。全年共接访121人次，其
中领导接访40人次，占总接访数的33%。上访信44件，领导阅批30件，占总数的68.2%，
结案率为100%。妥善处理一批群众反映强烈的信访案件，有效维护了社会的稳定。
1998年初，市土地管理局印发《关于进一步加强土地管理信访工作的通知》，分
析了全市土地管理信访工作形势， 提出了信访工作对策。5月28日，市土地管理局以
东土发［1998］39号文件转发省土地管理局《转发〈国土资源部关于进一步加强土地
管理信访工作的通知〉的通知》。要求切实加强对土地管理信访工作的领导；转变接
访工作作风；做好信访宣传，严格控制越级访和集体访；加强对上访案的清理工作。
根据工作需要，成立全市土地管理系统信访问题综合整治领导小组。
1998年，全市土地管理系统建立和完善局长接访日制度和领导阅批群众来信制度，
公布举报电话，及时处理群众来信、来访反映的问题。是年，全市共接待群众来信、
来访76起，185人次，其中市土地管理局接访45起，98人次；接待集体访2起，11人次；
收到群众来信73件， 其中向市土地管理局反映问题的信件23件；接到群众举报电话4
个，都依法进行了处理。全年无群众进京上访、无集体到省上访。到1998年，垦利县
土地管理局信访工作连续10年实现无越级上访、无集体上访、无重复上访、无信访积
案。
1999年4月19日， 市土地管理局印发东土发［1999］30号文件《关于加强和改进
信访工作的通知》 ， 要求各级土地管理部门要建立和完善信访工作制度，继续实行
“领导接访日制度”和“领导阅批来信制度”，建立切实可行的土地信访运行机制，
及时有效地处理群众反映的涉及土地问题的事项。对一般性的信访问题，责成专人在
1 0天内办结； 对比较重大的问题，责成专人在15天内办结。并将办理结果形成书面
材料报送上一级土地管理部门备案和告知信访者。对情况复杂、处理难度较大，需要
取得相关部门配合支持的，土地管理部门主动向同级政府分管领导报告，并与相关部
门联系，共同做好处理工作，按规定期限书面报上级主管部门。各级土地管理部门要
重视对信访交办件、转办件、督办件的处理。市土地管理局受理的土地信访事项，分
为转办件和督办件两种。转办件由市土地管理局转交信访者所在土地管理部门调查处
理，接受转办件的土地管理部门要按规定的期限办结，并将办结结果函复交办单位，
告知信访者。督办件为国家、省、市领导批办件或信访内容事关重大、情况复杂的来
信、来访件，由市土地管理局向当地有管辖权的土地管理部门发出督办件，在要求的
期限内办结，并将办理结果书面报市土地管理局。市土地管理局每月对各县(区)办理
结果进行通报。各级要实行信访工作领导责任制。对超过规定时间不处理或对信访问
题推诿扯皮，造成重大社会影响的，要追究主要领导和直接责任人的责任，情节严重
的给予行政处分。 各级受理的土地信访事项，当年办结率要达到95%以上；对上级交
办的信访事项年内办结率达100%。
1999年7月9日，市土地管理局印发东土发［1999］89号文件《关于切实做好土地
信访工作维护社会稳定的紧急通知》。要求从讲政治的高度，认真对待群众反映的土
地信访问题； 全面落实信访工作制度，强化措施，及时解决问题。10月9日，市土地
管理局以东土发［1999］ 127号文件转发省土地管理局《关于实行群众上访逐级答复
意见卡的意见》。根据省土地管理局的统一要求，在全省土地管理系统实行“群众上
访逐级答复意见卡”制度。
1999年，为加强土地信访工作，市土地管理局成立信访工作领导小组，局长任组
长，分管局长任副组长，地籍、用地、监察等科室长为成员，并确定专人负责信访工
作。对信访工作程序和办理时间都作了明确规定，严格实行“领导接访日制度”和信
访工作“一票否决制”，坚持“有访必接，有案必办”的原则，处理各类信访问题。
全年共接待群众来访35起，86人次，来信47封，均得到妥善处理。
2000年3月2日，市土地管理局以东土发［2000］13号文件印发《东营市2000年土
地管理信访工作要点》。明确了土地管理信访工作的指导思想和工作重点。12月21日，
市土地管理局以发土发［2000］ 220号文件转发省国土资源厅《关于进一步加强国土
资源信访工作的通知》。要求各级土地管理部门要进一步明确目标任务，采取切实有
效措施，解决好越级访、集体访和重复访等问题，把信访工作做细做好。
2000年，全市共接待群众来访58起，132人次，来信42封，处结率达90%以上。其
中领导接待群众来访21起， 24人次，占总来访量的36%，处结率为100%；批阅群众来
信35封，占来信的83%，处结率达100%。全年无群众进京、到省上访。
2001年6月7日，市国土资源局以东国土资发［2001］12号文件转发省国土资源厅
《关于建立和实施国土资源信访工作三项制度的通知》。要求：(一)建立信访调研制
度。各县区土地、地矿、测绘部门要紧紧围绕党委、政府的中心工作和影响改革、发
展、稳定的重大问题，贴近群众来信来访反映的国土资源管理中的热点、难点问题，
有计划、有重点地开展调查研究。每季度向市国土资源局报送一份有情况、有分析、
有建议的材料。(二)建立信访户回访制度。回访工作应坚持“分级负责、归口办理”
的原则。做到哪一级办理结案的信访案件，哪一级回访；谁办理结案的案件，谁负责
回访。 县区一级回访率应不少于60%。回访情况每季度的最后一个月的20日前上报一
次，市国土资源局将对回访情况每半年通报一次。(三)建立来访督查制度。对群众来
访，要做到每访必接，一督到底，限期解决。根据省国土资源厅要求，确定每月的第
一个星期五(公休假除外)为各级国土资源主管部门领导接访日。
2001年，东营市对土地信访工作实施信访工作目标化管理，全系统签订了信访工
作责任状，市国土资源局将信访工作指标层层分解到县区、乡镇等基层单位；实行逐
级接访工作制与定期下访制；建立并认真执行领导干部接访日制度。是年，全市共接
待群众来访件20多起，35人次，其中，领导接访10起，19人次，杜绝了进京访和集体
到省访的发生。信访工作连续几年实现信访量全省最低。信访工作典型材料被推荐为
2001年全省国土资源系统行业作风建设既执法监察信访工作会议交流材料。
2002年，国土资源信访工作认真落实信访工作三项制度，实行逐级接访、定期回
访与对信访案件实施有效督查相结合，使50多起信访案件解决在萌芽状态。是年，全
市共接待群众来访16起，32人次，收到群众来信23封，群众来信来访处结率达100%。
杜绝了进京访和集体到省访的发生。
附1
垦利县建林乡生产村村民上访案
1991年3月23日，垦利县建林乡(今黄河口镇) 生产村村民吕中原、盖洪海因与利
津县集贤乡六百步村村民袁崇岭等为争种西河口供水渠内土地发生争议，逐级上访到
市土地管理局要求处理。因此案自1989年以来，连年发生纠纷，影响了睦邻关系和社
会秩序， 市土地管理局遂派人从1991年4月起对争议土地进行全面调查和现场勘察。
经调查，争议土地位于黄河以北、西河口北供水渠内，南临建林乡生产村垦种的土地，
北与军马场林地相邻， 长约1230米，宽约80米，面积约150亩。该渠是1971年军马场
为满足造纸厂、化肥厂用水和生活用水而开挖的。1984年油田与军马场协商，由油田
负责抽水，军马场供给渠道和闸口，双方共同用水。1988年军马场为支援油田建设，
又提供了2000亩沉沙池和引水渠。根据1988年军马场与垦利县土地详查边界确认书规
定，此段行政区划在垦利县境内，土地使用权属军马场。之后，市土地管理局组织垦
利县、利津县双方土地管理部门及油田土地处，军马场、垦利县建林乡、利津县集贤
乡等有关单位的领导、群众全面听取调查人员的调查情况，使其掌握土地争议各方的
全面情况。在此基础上，市和两县土地管理部门多次调解，于1992年10月24日，争议
双方达成并签订《关于共同使用西河口供水渠内国有土地的协议》，规定：从争议地
西头起割出30亩， 即从西向东238米，宽84米，给垦利县建林乡生产村耕种，其余部
分由利津县集贤乡六百步村耕种。生产村给六百步村30亩地耕种、麦种、化肥等费款
1200元，划界时交款。1994年春天，因六百步村不履行协议，将吕中原的地翻掉，吕
中原于1994年8月再次逐级上访到市土地管理局。 根据上访人反映情况，市土地管理
局又组织争议双方当事人进行协调，达成《关于履行“关于共同使用西河口供水渠内
国有土地的协议” 的协议》，双方于1994年9月12日正式签订协议，规定：继续维持
原1992年10月24日签订的“关于共同使用西河口供水渠内国有土地的协议”，并保证
该纠纷不再发生；原生产村给六百步村的1200元种植费，因生产村没收获，由六百步
村退还生产村， 并于1994年9月20日前交付生产村。协议责成争议双方团结互助，按
协议共同使用好西河口供水渠内国有土地，不得再有其他争端。
附2
垦利县垦利镇北十井村村民上访案
1989年6月30日， 垦利县垦利镇北十井村张礼庆上访反映，该村从1964年依法使
用的四号桩124亩国有土地， 连年种大豆，于1986年春林粮间作植柳，是年河口区政
府将十井土地一并划在与油田联合开发的8500亩国有土地范围内，该地由滨海采油指
挥部农副业三大队使用， 秋后油田耕翻树苗种植小麦，并建了养鸡场。使用单位于1
988年1月19日在证明信上签署“情况属实”。要求市土地管理局对此事作出处理。经
过市土地管理局调查， 确认反映情况属实。1991年12月9日，市土地管理局局长安家
训在垦利县政府，会同河口区副区长尹玉昌、土地管理局局长周殿礼，垦利县副县长
杨世芝、土地管理局局长任敬友，油田工农处王岩松举行专题会议，协调处理此土地
上访案， 并形成会议纪要：关于垦利镇十井村在四号桩依法使用的224亩土地，经查
明在法定使用期内管理使用，包括在河口区与油田联合开发8500亩土地范围内，该地
已被滨海采油指挥部农副业三大队使用，并建立养鸡场。十井村土地使用权理应受到
保护， 鉴于已划拨给油田的现实， 给以适当补偿，一次性处理。为此，根据市政府
［1985］ 144号文件和《土地管理法》第十条的规定，由河口区政府为油田农副业三
大队将该地内养鸡场等非农业永久性用地补办征地手续，从土地补偿费中，拿出适量
给十井村， 一次性处理完224亩土地争议问题。此事事隔三年之久，由于各方原因未
得到落实。1995年3月10日，张庆礼再次上访到市土地管理局。为此，1995年3月15日，
市土地管理局盖炳群、李光荣、张大喜到河口区土地管理局会同薄纯新、张友朋、伍
中民等专门研究作出处理意见： 鉴于1991年12月9日垦利会议纪要处理意见落实难度
大的实际情况，协议决定由河口区土地管理局按1986年油田给该地每亩15元的标准一
次拨给十井村224亩土地的补偿费，并限于1995年3月底前结算完。此案涉及多方，均
要以识大体、顾大局、高姿态，有利团结、相互遵让为出发点，做好各自干部、群众
工作， 一次性处理完毕。该案处理以东土函字［1995］8号文件《东营市土地管理局
关于垦利县十井村四号桩土地被油田占用的处理意见》一文为据。
附3
垦利县西宋乡大山村民上访案
1999年，垦利县西宋乡大山村上访反映利津县集贤乡双滩村干扰大山村春耕生产。
上访反映的土地位于西河口黄河故道内。过去垦利县西宋乡大山村与利津县集贤乡双
滩村曾发生土地争议， 后经市土地管理局调处，市政府确认，于1997年8月13日划界
定桩， 属于垦利县西宋乡大山村耕种的国有土地，约120亩，上访反映的土地现使用
界线清楚， 权属明确。1998年10月13日市、县民政部门行政勘界埋设界桩后，199 8
年10月15日下午，双滩村将大山村刚种植出土的麦田全部耕翻，并垂直于原播走向下
播了麦种。1998年10月20日，市土地管理局组织人员现场勘查被耕翻破坏麦苗的情况
后，向市政府呈报了调查报告。1999年春天大山村组织春耕生产受干扰，为此大山村
上访。
1999年4月26日， 市土地管理局组织垦利、利津两县土地管理局有关人员对上访
反映的情况进行现场核实。现场勘查情况是：被耕翻重播的小麦长势一般，没有种植
其他作物，与双滩村种植的麦地界线仍是经市政府确认、市土地管理局划定的界线。
据垦利县土地管理局反映：大山村一是要求被耕翻破坏的麦苗给予补偿；二是被重播
的麦田不能施肥，导致小麦长势不好，且想管而不敢管；三是担心收割小麦双滩村阻
拦，引起事端，甚至影响夏播。根据上述情况，市土地管理局要求两县土地管理局要
主动做好群众工作，严格执行市政府确认划定的耕种界线，不得越界干扰对方农业生
产。之后，于是日下午向利津县政府郭丰璞县长介绍了情况，传达了市领导的指示精
神，同时请利津县政府严格执行市政府确认的两村使用界线，进一步做好双滩村群众
工作，不能干扰大山村的农业生产，应特别注意麦收期间的动向，确保不出现各种事
端。