第二节 农村居民住宅用地管理
1987年前，农民建房用地一般由生产大队统一规划解决，没有单独履行用地审批
手续。1987年1月1日后，东营市按照《土地管理法》的有关规定，加强对农民建房用
地的管理，对农民申请建房的条件、审批程序作了规定。
1987年省下达给东营市农民建房用地指标为4500亩，其中耕地2500亩，实际占用
4198.1亩，其中耕地2161亩。在分配农民建房用地指标时，是按总户数的3%，先分配
户数指标，然后根据不同情况，分出用地限额，再推算出各县区用地的数量，将指标
分配到各县区，县区落实到乡镇。
1987年7月24日， 省土地管理局印发［1987］鲁土综字第41号文件《转发聊城市
人民政府〈关于停止发放宅基地证的紧急通知〉的通知》，要求全省各地坚决纠正农
民建房用地多头管理、滥发宅基地证的行为，严格按照《土地管理法》和山东省实施
办法的规定执行。
1988年， 市政府以东政布字［1988］1号发布《东营市人民政府关于加强农村居
民建房用地管理的布告》，明确规定了农民建房用地标准，申请宅基地条件，用地审
批程序， 宅基地的权属等。宅基地的标准如下：小清河以南占用耕地的，每户0.2～
0.3亩。小清河以北一般不得占用耕地，确需时每户不得超过0.2亩；占用非耕地的，
每户不得超过0.4亩。市区和县区、乡镇驻地每户占地不得超过0.2～0.25亩。
1988年12月29日修正后的《土地管理法》第三十八条规定：农村居民建住宅，应
当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人
民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。
农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
1989年5月2日，市土地管理局印发东土发［1989］第11号文件《东营市农村宅基
地有偿使用试点工作实施方案》，决定开展农村宅基地有偿使用的试点，并从目的与
要求、 方法与步骤、合理收费、建立资金管理使用制度、加强领导等5个方面作了具
体规定。1989年6月8日，市政府办公室以东政办发［1989］47号文件转发市土地管理
局提交的《东营市农村宅基地有偿使用试点工作实施方案》。
1989年6月25日， 省土地管理局印发［1989］鲁土字第40号文件《关于加强农村
居民建房用地管理工作的暂行规定》，要求农民建房要充分利用原有的宅基地和村内
空闲地，不占或少占耕地。鼓励利用荒地、坡地、劣地建房，有条件的地方提倡建楼
房。并不能超出农民建房用地面积限额。还对农民申请宅基地的条件作了具体规定。
广饶县西营乡村民孟某，不服从村委会规划安排，私自强占宅基地建房，村委会
多次说服制止，孟不接受。西营乡土地管理所出面干涉，孟表面接受，背后垒墙。乡
政府和土地管理部门先后6次做工作， 孟仍持己见。为此西营乡政府作出了限期15天
内拆除所建房屋，收回孟某非法强占宅基地的决定。孟不服，收到通知的第十四天向
法院起诉。 广饶县法院经过调查，于1989年9月30日在西营乡进行了公开审理。西营
乡土地管理所所长代表乡政府依法进行答辩，最后法庭判决维持西营乡人民政府决定，
限期拆除非法建筑物。
1989年11月24日，市土地管理局印发东土发［1989］第27号文件《关于进一步加
强农村居民建房用地管理的通知》，要求：(一)要搞好宣传教育工作。(二)严格执行
农村居民建房用地审批程序。(三)加强计划管理，严格控制用地定额，各县区要严把
用地关， 不得突破市下达的农民建房计划指标，每户用地面积不得超过东政布字［1
988］1号布告规定的用地限额。(四)农民建房提倡挖潜改造、拆旧翻新。
1990年5月19日， 省政府印发鲁政发［1990］76号文件《山东省人民政府关于进
一步加强农村宅基地管理工作的通知》，要求全省各地进一步加强农村宅基地审批管
理，继续搞好农村宅基地有偿使用。
1990年12月12日，市政府印发《东营市农村宅基地有偿使用暂行办法》 (以下简
称《办法》) ，要求对农村宅基地实行有偿使用，收费标准根据不同时期、不同情况
区别对待。《办法》对农村居民建房用地面积限额规定如下： (一) 小清河以南每户
0.2～0.3亩；(二)小清河以北，一般不得占用耕地，确需占用耕地的，每户不得超过
0.3亩；占用非耕地的，不得超过0.4亩；(三)国家职工和城镇非农业户口的居民确需
在农村建房的；城市郊区农民建房的，经批准整建制“农转非”的村庄，每户宅基地
面积最高不超过0.3亩；(四)人均耕地1亩以下的，每户宅基地面积可低于上述限额。
《办法》对农民建房用地的审批程序规定如下：(一)农村居民使用耕地建房的，经乡
级人民政府审核后，报经县级人民政府批准，使用原有的宅基地、村内空闲地和其他
土地的，由乡级人民政府批准；职工、军人、华侨、侨眷、港澳台胞、城镇非农业户
口居民在农村建房用地的，一律报县级人民政府审批。(二)建房用地由乡土地管理所
负责现场勘丈，划界定址，核实面积；《集体土地建设用地使用证》由县区人民政府
核发。
1990年，全市52个乡镇897个行政村实行宅基地有偿使用，699户退还或停建房屋，
4119户拆除房基，节约土地1744.23亩。
1991年1月4日，国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五
条规定：农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委
员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中
需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，
报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政
府批准。
1992年，全市开展农村宅基地有偿使用的村1710个，收取使用费210万元。
1992年9月10日， 省人大常委会公布施行的修改后的《山东省实施〈中华人民共
和国土地管理法〉办法》第二十八条规定：农村居民新建住宅，使用耕地的，经乡级
人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地
的，由乡级人民政府批准。
1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的 《土
地管理法》第六十二条规定：农村村民1户只能拥有1处宅基地，其宅基地的面积不得
超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总
体规划，并尽量使用原有的宅基地、村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民
政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的
规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
1999年8月22日省九届人大常委会第10次会议通过的 《山东省实施〈中华人民共
和国土地管理法〉办法》第四十三条规定：农村村民1户只能拥有1处宅基地。农村村
民建住宅，必须符合乡(镇)土地利用总体规划，结合旧村改造，充分利用原有的宅基
地、村内空闲地和山坡荒地，严格控制占用农用地。新建宅基地面积限额为：(一)城
市郊区及乡(镇) 所在地，每户面积不得超过166平方米；(二)平原地区的村庄，每户
面积不得超过200平方米。 村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽。但最多不得
超过264平方米；(三)山地丘岭区，村址在平原地上的，每户面积132平方米；在山坡
薄地上的，每户面积可以适当放宽，但最多不得超过264平方米。人均占有耕地666平
方米以下的，每户宅基地面积可低于前款规定限额。县级人民政府可以根据本地具体
情况，在本条第二款规定的限额内制定本行政区域内的宅基地面积标准。
第四十四条规定：农村村民符合下列条件的可以申请使用宅基地：(一)因结婚等
原因，确需建新房分户的；(二)原住宅影响村镇规划需要搬迁的；(三)经县级以上人
民政府批准回原籍落户，农村确无住房的；(四)县级以上人民政府规定的其他条件。
第四十五条规定：农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村
集体经济组织全体成员讨论同意，乡(镇)人民政府审查，报县级人民政府土地行政主
管部门审核，由同级人民政府批准。其中，占用农用地的，依照土地管理法第四十四
条的规定办理农用地转用审批手续。
第四十六条规定：农村村民1户有2处以上宅基地的，可以由村民委员会或者农村
集体经济组织将多余的宅基地依法收回，统一安排使用，有地面附着物的，应当给予
适当补偿，补偿标准由村民会议确定；也可以实行有偿使用，但房屋损坏不能利用的，
必须退出多余的宅基地。对收回和退出的宅基地，应当依法办理集体土地使用权注销
登记手续。
2000年，广饶县出台《广饶县农村宅基地使用管理暂行办法》，对农村宅基地的
所有权和使用权、宅基地的审批条件、审批程序以及对超占、多占宅基地作了较为详
细的规定。2000年5月24日，广饶县李鹊乡对宅基地实行招标使用。
2001年，省政府印发鲁政发［2001］89号文件《关于加强农村宅基地管理的通知》，
要求：(一)进一步加强和完善村庄规划管理。各地要按照《山东省实施〈村庄和集镇
规划建设管理条例〉办法》的规定，以县域规划、乡镇土地利用总体规划为依据，结
合乡镇建制调整和小城镇建设工作，抓紧编制、修订、完善村庄建设规划，并严格监
督实施规划。村庄建设规划不得突破土地利用总体规划确定的用地范围和用地面积，
严禁占用基本农田。要充分挖掘现有村庄用地潜力，充分利用闲置宅基地和空闲地，
进行旧村改造。要严格执行《村镇规划标准》，严格控制宅基用地标准。村庄建设规
划一经批准必须严格实施，任何单位和个人不得随意调整和变更，在村庄规划区内进
行的各类建设，必须符合村庄建设规划。鼓励农村撤村并点和农民到中心镇置业购房
居住。(二)严格依法审批农村居民宅基用地。农民建房安排宅基，要本着有利于保护
耕地、有利于实施规划、有利于综合治理“空心村”和改善村容村貌、提高农民生活
居住的环境质量的原则来进行，必须限制在规划确定的村庄建设用地范围内，严格控
制新建宅基占用耕地。确属按规划占用耕地的，要由村委会统一组织办理农用地转用
手续，并按照“占一补一”的原则，开发数量和质量相当的耕地。农民建房实行一户
一宅制。村民申请宅基地须经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，由
村委会张榜公布。申请宅基地获本村通过的，应依法办理规划选址定点和建设用地审
批手续。(三)依法妥善处理农村宅基地管理中存在的问题。村集体组织要制定村庄建
设综合改造计划，加快村庄改造建设步伐。异地建新宅且另有一处旧宅的，应腾出旧
宅基地，由村集体依法收回。安排新宅基，暂不拆建原宅基地上的房屋的，有偿交由
村委会统一安排作为旧宅拆建临时周转用房。对由于历史或规划原因超过本村户均宅
基面积且超过法定宅基地标准的旧宅基地，不能退出的，村集体组织可通过宅田挂钩
办法扣减承包田。对按规划要求拆旧建新但建新宅后拒不拆除的空宅，以及居住人户
口已迁出本村且不居住的空宅，其宅基地可由村集体依法收回。村民未经县级人民政
府批准违法占地建房的，县级人民政府土地行政主管部门有权依法查处。(四)切实加
强对农村宅基地管理工作的领导。各级领导特别是县、乡镇政府领导一定要加强对农
村宅基地管理工作的领导。村级领导班子要增强工作责任心，及时发现和化解矛盾，
协调处理好干群关系。要加强乡镇土地和村镇建设管理队伍建设，搞好部门协调，切
实形成合力，共同做好耕地保护与村庄建设工作。县级土地行政主管部门要切实搞好
宅基地的审批管理，对于急需建房的农户，只要基本报件齐全、用地合法，就要及时
办理用地手续，切实搞好用地服务。