第一节 乡(镇)村集体建设用地管理
1987年前，乡(镇)村集体建设用地大部分没有履行审批手续，只有个别建设项目
参照国家建设征用土地的办法办理了用地手续。
1987年1月1日起，乡(镇)集体建设使用村集体所有土地按《土地管理法》的规定
执行。
1987年，实行乡(镇)集体建设用地计划管理。在分配乡(镇)集体建设用地计划指
标时，按照各县区1987年乡(镇)村企业产值增长计划数分配，同时考虑各乡镇已有的
乡镇企业情况，对正在起步的乡镇企业重点安排用地指标，并参与乡镇企业主管部门
的意见。第一次分配计划指标时，留有一定余地，第二次追加计划指标分配时予以调
整，各县区再根据分配指标落实到具体用地项目。
1988年2月3日， 省土地管理局以［1988］鲁土综字第8号文件转发国家土地管理
局《关于加强乡(镇)村集体建设用地管理工作的通知》，要求：(一)在规划指导和计
划控制下合理利用土地。乡(镇)村建设用地受国家非农业建设用地计划指标控制。乡
(镇)村企业、公共设施、公益事业建设用地只有列入当地年度计划指标的，方可申请
用地。县、乡人民政府土地管理部门应对农村居民个人建房的户数、用地面积实行计
划管理，占用耕地总数不得超过上级主管部门下达的年度控制指标。(二)严格履行申
请、审核、报批程序，依法管好用好土地。《土地管理法》已对各类建设用地的申请、
审核、报批程序和批准权限做了具体规定，必须坚决贯彻执行。各地可根据实际工作
需要，制定具体实施办法。必要的用地审批手续不能简化，审批权限不能下放。申请
和审批用地不能越权审批。更不能化整为零。(三)抓紧制定乡(镇)村各类建设用地定
额指标。(四)加强对乡(镇)村建设用地的监督管理。(五)建设强有力的乡(镇)村建设
用地管理干部队伍。
1988年12月29日修正后的《土地管理法》第三十九条规定：乡镇企业建设需要使
用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县
级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县
级以上地方人民政府批准。乡(镇)村企业建设用地，必须严格控制。省、自治区、直
辖市可以按照乡(镇)村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。乡(镇)办企
业建设使用村农民集体所有的土地的，应当按照省、自治区、直辖市的规定，给被用
地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。
第四十条规定：乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人
民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定
的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。
1988年12月31日， 省土地管理局印发［1988］鲁土综字第119号文件《关于加强
砖瓦窑厂用地管理的意见》，要求：(一)进一步挖掘现有窑厂生产潜力，严格控制新
建粘土砖瓦窑厂。(二)控制砖瓦窑厂用地规模，停产部分老窑厂。(三)改进砖瓦窑厂
用地管理办法，根据大部分窑厂没有办理用地手续的实际情况，对需继续经营的砖瓦
窑厂，要补办用地手续，补办手续时，要把厂区用地和取土场用地分开。(四)有特殊
土源的地方，要搞好砖瓦生产规划。(五)对乡镇、村粘土砖瓦窑厂要进行技术改造，
逐渐淘汰土窑。
1989年6月15日， 省土地管理局以［1989］鲁土字第39号文件印发《关于国家、
集体建设用地审批工作的暂行规定》，对乡(镇)村集体建设用地管理的审批程序作了
具体规定。
1992年9月10日， 省人大常委会公布施行的修改后的《山东省实施〈中华人民共
和国土地管理法〉办法》第三十条规定：乡(镇)办企业建设使用村农民集体所有的耕
地，其土地补偿费标准为该耕地被征用前三年平均亩年产值的3～4倍，每一个需要安
置的农业人口安置补助费标准， 为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的2倍；使用
其他土地，土地补偿费标准为亩年产值的2～3倍，每亩安置补助费标准，最高不得超
过该地亩年产值的2倍。
1992年， 东营市开始实行土地使用制度改革， 全市实行建设用地有偿使用的乡
(镇)村企业1096家，有偿使用面积7233906平万米，金额77.37万元。
1995年，全市共审批乡(镇)村集体建设用地34.75公顷，其中耕地20.39公顷。收
取土地有偿使用费221.7万元，新增55个用地项目，全部纳入有偿出让的轨道。
1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的 《土
地管理法》第六十条规定：农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建
设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业
的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按
照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及
占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的
建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营
规模，分别规定用地标准。
第六十一条规定：乡 (镇) 村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡
(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、
自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农
用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
1999年8月22日省九届人大常委会第10次会议通过的 《山东省实施〈中华人民共
和国土地管理法〉办法》第四十条规定：乡镇企业和乡(镇)村公共设施、公益事业建
设使用农民集体所有土地以及村民委员会或者农村集体经济组织与其他单位、个人以
土地使用权入股、联营形式共同举办企业的用地审批权限，按本办法第二十四条规定
执行；其中，涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定，办理农用
地转用审批手续。乡镇企业的建设用地，必须严格控制，其用地标准，应当按照国家
建设用地标准的低限执行。
第四十一条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非
农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并
等情形致使土地使用权发生转移的，应当按照本办法第二十四条规定的权限报经批准
后，方可转移。
第四十二条规定：乡(镇)公共设施、公益事业建设使用村农民集体所有的土地，
应当给予被占地单位适当补偿。使用耕地的，土地补偿费标准为该耕地被占用前三年
平均年产值的5～8倍，每一个需要安置的农业人口安置补助费标准，为该地被占用前
三年平均年产值的4～6倍；使用其他土地，土地补偿费标准为该地邻近一般耕地前三
年平均年产值的4～6倍；安置补助费标准为该土地相邻一般耕地前三年平均年产值的
3～5倍。