第一节 审批程序
1982年前， 境内按《国家建设征用土地办法》进行国家建设用地管理。1982年5
月， 国务院公布《国家建设征用土地条例》 ， 1982年8月，省政府公布《关于贯彻
〈国家建设征用土地条例〉若干问题的规定》。依据上述规定，境内加强了对国家建
设用地的管理，进一步统一和完善了征用、划拨土地的审批程序。这个时期征用土地
的程序是：(一)申请选址。用地单位持经批准的建设项目设计计划任务书或上级主管
机关的有关证明文件，经县级人民政府同意后，进行选址。在城市规划区范围内的选
址，还应取得城建委的同意。(二)核定用地面积。建设项目的初步设计经批准后，用
地单位持有关批准文件和总平面布置图或建设用地图，向土地管理部门申请建设用地
面积，由县级人民政府核定。(三)签订有关协议。用地单位和被征地单位签订补偿、
安置协议。(四)划拨土地。征地申请经批准后，土地管理部门办好移交手续，并督促
被征地单位按时移交土地。
1987年1月1日，实施《土地管理法》。征用、划拨土地程序根据《土地管理法》
的有关规定执行，要求更加严格，内容更加完善。国家建设征用土地，建设单位必须
持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务
书，或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出用地申请 (附建
设用地平面图) ，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。每项
建设用地都要进行实地勘查，对用地面积、地类地貌，现场查核，对边界进行丈量立
桩，填写地籍调查表、国家建设申请用地报告书，按其审批权限报批。
1988年8月31日， 市土地管理局、财政局印发《关于完善国家建设征用土地程序
和耕地占用税纳税环节的通知》，对长期以来东营市国家建设征用土地缺少划拨土地
这一程序，及时作了弥补。规定用地单位必须严格按照申请用地、审查批准、申报纳
税、划拨土地的程序用地。防止了未划拨土地就用，少征多用的违法占地现象，确保
了耕地占用税的正常征收。
1989年3月21日， 市土地管理局转发国家土地管理局《印发〈关于国家建设用地
审批工作的暂行规定〉的通知》，对强化建设用地的行政管理，严格申请、审批制度，
作了明确规定。
1989年6月15日， 省土地管理局印发《关于国家、集体建设用地审批工作的暂行
规定》。凡经国务院主管部门和县级以上人民政府批准，按照国家基本建设程序列入
固定资产投资计划的，或按国家规定，经有关部门批准的国家建设项目 (含城市集体
所有制建设项目) 和集体建设项目(指乡镇村、个体兴办企业，公益事业等)，需要征
用、划拨、使用土地的，建设单位方可向土地管理部门申请年度用地计划指标，办理
征用、划拨、使用土地手续。建设用地具体程序分为申请用地、拟定征(拨)使用土地
方案、审批土地、划拨土地、办理土地使用证。分基本建设、技术改造、中外合资合
作企业和独资企业建设三类项目，规定了用地单位申报建设用地时需向土地管理部门
报送的附件。
1989年12月26日，国家颁布的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：
“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，
向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，
提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规
划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民
政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”
1990年6月9日，省政府批转省土地管理局《关于推行国家建设项目由政府土地管
理部门统一组织征地的报告》对政府土地管理部门统一征地的内容和程序作了规定。
基本程序是：做好前期准备工作，认真审核建设单位用地的依据和有关材料；认真执
行现场踏勘，核实用地面积、界限、地类及附着物等情况；查清被征地单位的农业人
口、劳动力情况、耕地总面积及人均耕地面积、亩产量及年产值、动迁及安置意向，
听取有关方面的意见和要求；组织签订征地的有关协议。上述工作完成后，按征用土
地审批权限，逐级呈报审批。呈批获准后，由县(市、区)土地管理部门按批准的面积，
到现场划拨土地，并负责协调协议执行中发生的问题。
1991年1月4日，国务院发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》。规定国家
建设用地的审批程序如下：(一)建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基
本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上人民政府土地管理部门申请建
设用地。(二)县级以上人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范
围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，
报县级以上人民政府批准。(三)用地单位的申请，依照法定批准权限经县级以上人民
政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理
部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。(四)建设项目竣工后，建设项目主管
部门组织有关部门验收时，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地 (城市规
划区内的建设项目竣工后，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地)，
经认可后依照有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。在城市规划区内
申请建设用地，建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后，依照上述规定程序办
理。
1995年12月15日，市土地管理局以东土发［1995］87号文件印发《东营市土地管
理局建设用地审批制度》，对市土地管理局建设用地审批工作作了具体规定。内容分
总则、项目用地审核、建设用地集体审批、工作责任、附则五部分。
1995年12月27日，市政府批复市土地管理局《关于加强建设用地管理的意见》，
对建设用地的审批程序、被征用土地的补偿标准、被征地单位多余劳动力的安置以及
临时用地的管理都作了具体规定。建设用地审批程序如下：(一)建设单位持经批准的
设计任务书或初步设计、年度基本建设计划等文件，向被用地所在的市或县区人民政
府土地管理部门申请建设用地。(二)市或县区土地管理部门对建设用地申请进行审核，
按照分级管理的原则，核发《建设用地指标通知书》，划定用地范围。(三)用地单位
在市或县区土地管理部门组织下，与被用地单位依法商定土地的补偿，安置方案，也
可以由市或县区土地管理部门全权负责征地工作，按照审批权限报县级以上人民政府
批准。(四)建设用地依法批准后，由其所在县级以上人民政府发给建设用地批准书，
土地管理部门根据建设进度一次或分期划拨用地。(五)建设项目竣工后，建设项目主
管部门组织有关部门验收时，由县级以上土地管理部门核查实际用地，经认可后依照
有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。建设单位或个人在城市规划区
内申请建设用地的，应先取得《建设用地规划许可证》；在基本农田保护区内进行非
农业建设占用耕地的，应先取得《基本农田使用许可证》，再依照上述程序办理。
1999年1月1日开始实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》对建设用地审
批程序作了新的规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地
利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设
占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定
的，不得批准农用地转为建设用地。
在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，
按照下列规定办理：(一)市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、
补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。(二)有批准权
的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行
审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用
地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。(三)农用地转用方案、补
充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目
分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集
镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前
款规定的程序办理。
具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，
办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期
申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。
具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设
用地的，按照下列规定办理：(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门
对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报
批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。(二)建设单位持建
设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由
市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需
要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。(三)供地方案经批准后，由市、
县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政
府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，
由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。(四)土
地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，
由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准
后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使
用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。
具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市
建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确
需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下
列规定办理：(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地
有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具
土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。(二)建设单位持建设项目的有关批
准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府
土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地
方案(涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案)，经市、县人民政府审核同意后，逐
级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民
政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准
征用土地方案时一并批准 (涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政
府在批准农用地转用方案时一并批准) 。(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征用
土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用
地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者
签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管
部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。(四)土地使用者应当依法申请土地登记。
建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集
体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。”
2001年6月26日，省国土资源厅以鲁国土资发［2001］156号文件印发《关于报省
政府批准建设用地审查报批暂行办法》 ，从总则、申请受理、审查报批、附则4个方
面作了规定。
2001年7月27日， 市国土资源局向市政府督查考核办公室提交《关于市长办公会
议决定有关事项落实情况的汇报》，根据市政府第4-53次市长办公会议研究决定的事
项，市国土资源局会同市招商办、市规划局对会议确定的44个项目拟用地情况进行重
新排查、确认，同意对这44个项目用地继续按原程序办理审批手续。其他项目用地，
将严格按土地“五统一”管理政策进行运作，特别是对经营性房地产项目，一律采取
招标拍卖方式供地。
2001年8月1日， 省国土资源厅印发鲁国土资发［2001］178号文件《关于规范报
省政府批准新增建设用地审查报批工作有关问题的通知》，从省政府批准的建设用地
报件的文字材料的用纸、装订，“一书四方案”的填报要求等9个方面作了具体规定。
其中，设区的市国土资源管理部门审查意见的主要内容包括：(一)单独选址建设项目
用地审查意见：1. 工程用地概述(包括建设项目的立项批复和年度固定资产投资计划
等情况) ；2.农用地转用方案概述；3.补充耕地方案概述；4.征用土地方案概述；5.
供地方案概述；6.其它需要说明的问题；7.结论性意见。(二)城市分批次建设用地审
查意见：1.用地情况概述，包括申请用地的面积、区块数量、拟开发用途；2.农用地
转用方案概述；3.补充耕地方案概述；4.征用土地方案概述；5.新增建设用地土地有
偿使用费准备情况说明；6.其他需要说明的问题；7.结论性意见。(三)设区的市国土
资源管理部门在材料齐全的情况下审查时限为5个工作日， 如超出审查时限，应在审
查意见中作出说明。
2002年8月1日， 国土资源部印发国土资发［2002］233号文件《关于进一步规范
建设用地审查报批工作有关问题的通知》，就征地补偿安置、占补平衡、集约合理用
地、提高用地审批质量效率等问题，制定了16条解决措施。其中，“关于用地其他问
题”部分要求：(一)各级国土资源管理部门要严格执行《建设项目用地预审管理办法》
有关规定，在建设项目可行性研究阶段进行用地预审。凡不按规定要求进行预审的建
设项目用地，不得办理先行用地，不予受理建设用地报件。(二)土地利用总体规划确
定的城市建设用地范围内的村庄拆迁安置、乡镇企业工业小区、纳入城市规划的乡村
基础设施和公益事业等需占用的集体土地，报批时原则上依法予以征用，按城市土地
进行管理。(三)城市(含建制镇)分批次建设用地报批时，由农用地、未利用地转成的
新增建设用地，无论征用和使用，均须按有关规定，由市、县人民政府足额缴纳新增
建设用地土地有偿使用费；超出规定时间仍未缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，
将暂缓受理该市(县)申报的城市分批次建设用地。(四)各级国土资源管理部门要建立
依法批准的建设用地跟踪检查制度。国土资源部将对国务院批准的建设用地和备案的
省级人民政府批准的建设用地，按照批复要求进行实地抽查。抽查结果予以通报。