粮食风险基金是国家从上世纪90年代开始设立的对粮食经济实施宏观调控的
专项基金。它主要是通过利益再分配方式，支持粮食收购制度和粮食储备制度的
有效运作与落实，最终实现粮食安全和粮食市场稳定两大目标，是财政对粮食补
贴的主要来源。
一、粮食风险基金的建立
为了用经济手段稳定粮食市场，防止粮食价格大幅度波动，保护生产者和消
费者利益，促进粮食生产稳定增长和粮食流通体制改革顺利进行，为了支持粮价
改革，落实粮食收购保护价格制度，1993年国务院决定中央财政对各省、自治区、
直辖市的粮食补贴保留3年， 逐年减少，每年减少的财政补贴，转做粮食风险基
金， 建立中央和省两级粮食风险基金制度。 1994年，国务院印发财政部起草的
《粮食风险基金实施意见》，粮食风险基金制度正式建立，中央和山东省相继建
立起粮食风险基金制度。
二、粮食风险基金政策演变
粮食风险基金自1994年建立至2007年，其政策演变大体分为5个阶段：
（一）建立阶段（1994～1996年）
1994年4月， 国务院《粮食风险基金实施意见》（国发〔1994〕31号）明确
提出建立粮食风险基金制度。核定全国粮食风险基金最低规模×××亿元，其中：
中央补助×××亿元，地方自筹×××亿元，比例是1∶1.5。
1995年7月， 财政部下发《关于印发〈粮食风险基金财政、财务管理办法〉
的通知》 （财商字〔1995〕396号），对风险基金的财政、财务管理进行规范。
粮食风险基金建立之初的主要用途：
1.用于国家储备粮油，国家专项储备粮食的利息、费用支出和在特殊情况下
需动用中央储备粮调节粮食市场价格时所需的开支；
2.用于地方政府为平抑粮食市场价格吞吐粮食发生的利息、费用和价差支出；
3.对贫困地区吃返销粮的农民由于粮价提高而增加的开支的补助。
（二）发展阶段（1997～1998年）
1.1997年7月， 国务院召开全国粮食购销工作会议，决定实行保护价敞开收
购农民手中余粮。 财政部等4部门下发《关于进一步完善粮食风险基金使用管理
办法的通知》 （财商字〔1997〕351号），调整了粮食风险基金的使用范围，对
国有粮食企业收购的定购粮和按保护价收购的议价粮，其超过正常周转库存部分
由财政给予利息、费用补贴。
2.1998年，国务院办公厅《关于完善粮食风险基金管理办法的通知》（国办
发〔1998〕17号）中，明确规定粮食风险基金必须专项用于：第—，支付省级储
备粮油的利息、费用补贴；第二，粮食企业执行敞开收购农民余粮的政策，致使
经营周转粮库存增加，流转费用提高，而又不能通过顺价出售予以弥补的超正常
库存的利息、费用补贴。
（三）改革阶段（1999～2000年）
1.1999年5月，国务院《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的通知》
（国发〔1999〕11号）和财政部《关于中央对地方粮食风险基金补助实行包干办
法的通知》 （财经字〔1999〕368号）中明确中央补助地方的粮食风险基金，由
中央财政对地方财政实行包干办法，中央和地方配套比例基本为1∶1.5。
2.2000年，国家粮食局、财政部等部门《关于进一步做好陈化粮处理工作的
意见》（国粮调〔2000〕87号）规定，陈化粮发生的价差亏损，中央储备粮和地
方储备粮分别由中央财政和地方财政负担；粮食购销企业周转库存粮由粮食风险
基金适当补助。
（四）加强阶段（2001～2003年）
1.2001年7月， 国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》 (国发
〔2001〕28号) 要求实行粮食省长负责制。同时，中央适当增加粮食主产区的粮
食风险基金，由地方包干使用，中央和地方比例为1.33∶1。
2.在国发〔2001〕28号文件下发后，财政部、国家计委、粮食局、中国农业
发展银行等4部门制定了《粮食风险基金监督管理暂行办法》（财建〔2001〕691
号），以部门规章的形式确立了粮食风险基金在国家对粮食宏观调控中的作用。
（五）调整阶段（2004～2007年）
1.2004年，国家全面放开粮食收购市场和价格，实现粮食购销市场化和市场
主体多元化，同时建立了对种粮农民直接补贴的机制。财政部《实行对种粮农民
直接补贴，调整粮食风险基金使用范围的实施意见》（财建〔2004〕75号）对粮
食风险基金的使用范围进行调整：
（1）对种粮农民的直接补贴。
（2）省级储备粮油的利息费用补贴。
（3）对政策性挂账的利息补贴。
（4） 按保护价收购的老库存粮食在销售之前，补贴的利息费用仍从风险基
金中列支，费用补贴标准要适当降低。
（5）对国有粮食购销企业分流人员给予的适当补助，超过审批额度的补助，
不允许从粮食风险基金中列支，由地方自筹资金解决。
（6） 与直补相关的工作经费（宣传费、纸张费、印刷费等），原则上由地
方财政预算安排，中央财政适当补助。地方财政安排有困难的，在从紧控制的前
提下，允许从粮食风险基金中列支。
（7） 节余的粮食风险基金，要用于陈化粮差价亏损补贴、消化粮食财务挂
账等粮食方面的开支，不准挪作他用。
2.2006年5月， 国务院下发《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》
（国发〔2006〕16号），明确通过粮食风险基金支出结构调整，逐步建立产销区
之间的利益协调机制，即经济发达的粮食主销区要调整粮食风险基金的支出结构，
将中央财政补贴的粮食风险基金专项用于粮食产销衔接的资金需要，支持主产区
的粮食生产和流通。一是对主产区到主销区建立粮食储备，参与主销区粮食供应
并具有一定经营规模的企业，主销区可给予适当的费用补贴。二是对到主产区建
立粮食生产基地、参与主产区粮食生产和收购，将粮食运往主销区销售且具有一
定经营规模的企业，主销区也可给予适当的费用补贴。文件同时还明确，地方各
级人民政府要负责本地区粮食的总量平衡和地方储备粮管理，确保粮食风险基金
地方配套部分按时到位。
三、粮食风险基金监管
（一）粮食风险基金筹措
1.按照财政部粮食风险基金监管办法的规定，应由地方政府配套的粮食风险
基金要纳入地方财政预算，足额安排，不得留有缺口。
2.中央财政对地方粮食风险基金包干补助款，按季均衡拨付，每个季度的补
助资金要在本季度第一个月底前拨到各省财政在省级农发行开设的粮食风险基金
专户。
3.地方配套的粮食风险基金，要按季均衡到位，并在每季度第二个月底前拨
付到省级专户，地、县级财政应负担的粮食风险基金不能及时到位的，由省级财
政先行垫付。
4.当年结余的粮食风险基金，如数结转到下年度使用，不得抵顶下年度应到
位的配套资金。地方各级财政不得减少下年度粮食风险基金预算安排。
（二）粮食风险基金拨付
1.粮食风险基金对购销企业按季拨付。补贴资金必须在每季度最后一个月的
15日之前拨付到粮食购销企业。
2.规定的拨付程序主要是：由粮食购销企业向粮食主管部门提出申请，粮食
主管部门根据省级人民政府制定的补贴政策进行审核，审核后报送同级财政部门，
财政部门复核后，开具对粮食购销企业的拨款通知书，农业发展银行依据财政部
门的拨款通知书直接将资金拨付到粮食购销企业账户。有条件的地方也可以由粮
食购销企业直接向主管财政部门申请，同时报粮食主管部门审核。
3.主管财政部门在收到粮食主管部门或粮食购销企业报送的粮食风险基金补
贴申请后，必须在10个工作日内开具拨款通知书，逾期未开具的，必须说明理由。
农业发展银行在收到主管财政部门拨款通知书后， 必须在3个工作日内将补贴资
金如数划拨到被补贴企业的开户银行，并将回执通知到同级财政部门和粮食部门。
如农业发展银行因故不能拨款的，必须及时通知同级财政部门和粮食部门，并解
释原因。
4.主管财政部门在收到粮食主管部门或粮食购销企业报送的申请后，在规定
的工作日内没有开具拨款通知书，又无正当理由的，由省级农业发展银行根据粮
食主管部门审核后的粮食购销企业的申请，按申请补贴数的80％直接从粮食风险
基金专户划拨到应享受补贴企业的开户银行，拨款后通知省级财政部门。
5.粮食风险基金拨付到企业后，按政策规定应由企业享受的补贴资金，由企
业用于经营和发展，任何单位和个人不得以任何借口抽回。
（三）有关罚则
1.中央财政按年考核地方自筹粮食风险基金到位情况，对不能按时到位的地
区，根据国发〔2000〕12号文件规定，中央财政将在下一年度初相应扣拨中央对
地方财政税收返还款，直接拨入省级粮食风险基金专户，强制到位。
2.粮食风险基金使用有违反规定挪作他用的，根据1998年8月5日国务院颁发
的《粮食购销违法行为处罚办法》规定，没收违纪款，上交中央金库，并按规定
追究相关单位和个人的责任。
3.在对粮食风险基金监督检查过程中，如发现任何单位或个人以任何借口，
将企业应享受的粮食风险基金补贴抽回或挪用，根据《粮食购销违法行为处罚办
法》规定，没收违纪所得，上交中央金库，并按规定追究相关单位和个人的责任。
4.如因农业发展银行汇拨不及时造成补贴资金不能按时到位的，由中国农业
发展银行追究主要责任人的责任。
2004年5月26日国务院《粮食流通管理条例》 公布施行后，《粮食购销违法
行为处罚办法》废止。
四、山东省粮食风险基金管理及使用情况
山东省的粮食风险基金制度是1994年建立的。随着粮食流通体制改革的不断
深化，粮食风险基金的规模、使用范围等都做了进一步的调整完善，有利地促进
了按保护价敞开收购农民余粮政策的贯彻落实。各级政府努力克服财力紧张的矛
盾，采取各种措施，确保地方配套的粮食风险基金按时到位，有利地促进了粮食
流通体制改革顺利进行。
1.1994年2月， 省政府印发《山东省地方粮食风险基金管理暂行办法》（鲁
政发〔1994〕14号），对粮食风险基金的筹集渠道、使用范围等作了详细规定。
2.1997年9月， 山东省财政厅、计划委员会、粮食局、中国农业发展银行山
东省分行联合下发《进一步完善粮食风险基金使用管理办法》。
3.1998年，省政府印发《山东省粮食风险基金管理办法》，规定粮食风险基
金的补贴范围：一是支付省级储备粮油利息、费用；二是超合理库存粮食的利息、
费用补贴。当时全省风险基金规模为5.21亿元，其中中央补助2.08亿元，地方自
筹3.13亿元，比例为1∶1.5。
4.1999年，中央财政对山东省实行粮食风险基金补助包干政策，确定全省粮
食风险基金规模为15.23亿元， 仍由中央和地方按1∶1.5的比例配套，即中央财
政补助6.09亿元，省自筹9.14亿元。
同年，省粮食局为改变粮食购销企业销售不积极，坐拿超储补贴的状况，对
粮食超储补贴办法作了改进， 将现行粮食超储费用补贴每500克0.03元，调增为
超储库存每500克先补贴0.02元， 销售后每500克再补贴0.015元，以促进企业顺
价销售。自1999年开始，在保持对国有粮食购销企业补贴标准整体水平不变的前
提下， 中央财政对各省、自治区和直辖市粮食风险基金补助款实行总额包干，3
年不变。省对各市地粮食风险基金的补助款，也采取总额包干的办法。
5.2001年，中央财政增加了对山东省粮食风险基金补助2.31亿元，全省风险
基金规模达到17.54亿元， 由于新增部分不需要配套，由地方包干使用，中央与
地方比例为1∶1.1。由省政府在中央政策的指导下，制定本地区粮食风险基金的
具体补贴范围和补贴标准等。
6.2002年，经省政府批准，全省粮食风险基金的补贴范围进行调整，其主要
使用范围包括：一是地方储备补贴，二是商品粮补贴，三是处理高价位商品粮。
7.2004年，因为国家出台直接补贴粮农和进行粮食购销市场化改革政策，山
东省粮食风险基金补贴范围调整为：一是对种粮农民的直接补贴，二是地方储备
粮油的利息费用补贴，三是对政策性挂账的利息补贴，四是按保护价收购的商品
粮未销售之前的利息费用补贴，五是对国有粮食购销企业分流人员给予的适当补
贴，六是与直接补贴相关的工作经费等。
8.2004年10月，鉴于实行直补农民后，有些市风险基金缺口较大，山东省又
对全省的粮食风险基金规模进行相应调整。在全省总规模不变的前提下，调减青
岛、 烟台、济宁、威海、莱芜、滨州等6个市的规模9175万元，调减下来的规模
相应增加到济南、枣庄、潍坊、泰安、临沂、聊城、菏泽等7个市，东营、淄博、
日照、德州等4个市规模不变。该政策自2005年1月1日起实施，至今未变。
五、东营市粮食风险基金管理使用情况
（一）粮食风险基金的建立
东营市粮食风险基金是1994年建立的。 5月11日， 市政府向省政府报送
〔1994〕41号文件《关于建立粮食风险基金实施方案的请示》，提出东营市粮食
风险基金最低规模为1210万元，由省下拨的中央补助和地方财政预算安排构成。
省下拨的中央补助为610万元， 其余全部由市财政预算安排。主要用于：地方储
备粮及吞吐周转粮补贴支出，农村返销粮补贴支出，自产自食粮农生产资料提价
补贴支出。 全市实际落实粮食风险基金规模为1160万元，其中市区700万元，三
县460万元。
1999年，山东省根据中央财政粮食风险基金补助包干政策，确定东营市的粮
食风险基金规模为3488万元，其中中央补助1395万元，地方自筹2093万元，中央
和地方按1∶1.5的比例配套。中央补助的粮食风险基金按季下拨到省，省、市、
县配套资金则由省级财政统一列入预算和垫付，年终通过与市、县财政结算专项
扣回，所有资金均在农业发展银行专户封闭运行。粮食风险基金按市直2333万元，
三县1155万元分配。
2001年，山东省对东营市粮食风险基金未调增。
2004年10月，山东省对各市的粮食风险基金规模进行调整，东营市规模不变，
仍为3488万元。 东营市在市直和县区进行部分调整，市直调减300万元，广饶县
调增300万元。该政策自2005年1月1日起实施，至2007年末未变。
（二）粮食风险基金政策调整
2002年，东营市财政局、农发行东财建〔2002〕76号文件《东营市调整粮食
风险基金补贴政策实施细则》规定：在现行粮食风险基金补贴政策的基础上，老
库存与新库存区别对待，将补贴重点由储存环节转向销售环节，积极处理高价位
库存粮食，加快粮食市场化改革步伐。一是省政府确定东营市执行粮食生产区政
策，按照鲁财建〔2002〕32号文件的有关规定，调整粮食风险基金补贴政策。二
是以2002年3月31日为基准日划分新老库存，新老库存区别对待。调整内容如下：
1.老库存粮食补贴政策
由于粮食市场化改革步伐加快，各县积极主动地加快处理现有的老库存粮食，
在3年内消化处理完毕， 并根据实际情况制定出分年度销售计划以及超销、短销
的奖罚措施，报财政局备案。
（1） 核定的老库存粮食销售前所占用的农发行贷款利息，按照现行粮食优
惠贷款利率计算，仍由粮食风险基金据实结算。
（2）储存费用（扣除纳入当年销售计划的粮食）调整为每年每公斤0.03元。
（3）纳入当年销售计划的粮食销售后按以上政策给予6个月以内的费用补贴。
（4） 对因执行政策造成的高价位粮食库存，各县财政在1～3年内视年度粮
食风险基金节余情况，拿出部分资金一次性补足差价，促进老库存粮食的销售。
2.新库存粮食补贴政策
（1） 当年收购的粮食必须当年顺价销售。粮食购销企业收购当地农民交售
的粮食在当年实际储存期限内所占用的农发行贷款利息，根据现行粮食优惠贷款
利率从粮食风险基金中据实结算。储存费用按当年实际储存期限，每年每公斤补
贴0.02元。
（2） 当年收购的粮食当年全部销售完毕，市、县财政视财力及粮食购销企
业收购、销售情况给予一定的奖励。市直国有粮食购销企业，自2003年起，当年
收购当地农民交售的粮食，当年全部销售完毕，市财政给予每公斤0.02元的销售
奖励。市政府调拨的定购粮，按市政府制定的销售计划销售，各县的具体奖励标
准由各县财政根据当地情况确定。补贴后，粮食企业自主经营，自负盈亏。
（三）粮食风险基金补贴标准
2004～2007年，东营市粮食风险基金补贴的范围和标准为：
1.对种粮农民的直接补贴：按照夏粮种植面积每亩14～15元对农民进行补贴。
2.地方储备粮油的利息费用补贴。利息按照现行粮食贷款优惠利率分段据实
补贴， 储备粮储存费用按每年每吨80元补贴，储备食油按照每年每吨400元（含
轮换费用）补贴。
3.对政策性挂账的补贴：利息补贴按照中国人民银行基准利率给予补贴。
4.按保护价收购的商品粮未销售之前的利息费用补贴：利息按照现行粮食贷
款优惠利率分段据实补贴，储存费用按每年每吨60元补贴。
5.对国有粮食购销企业分流人员给予的适当补贴。
6.与直接补贴相关的工作经费等。
（四）粮食风险基金包干及粮食直补情况