关于贯彻《中共山东省委、山东省人民政府关于加快城市化进程的意见》的
意见
（2000年8月10日 中共东营市委东发〔2000〕12号）
为了进一步加快全市城市化进程，充分发挥城市在经济社会发展中的辐射带
动作用，促进经济社会和环境协调发展，根据《中共中央、国务院关于促进小城
镇健康发展的若干意见》、《中共山东省委、山东省人民政府关于加快城市化进
程的意见》精神及《东营市（新一轮）城市总体规划》、《东营市小城镇发展布
局规划》的要求，提出如下意见。
一、城市化发展的指导思想、原则和目标
（一) 指导思想：以邓小平理论和江泽民总书记视察我市题词精神为指导，
解放思想，更新观念，面向新世纪，面向现代化，面向国际化，遵循城市化发展
规律，实施积极的城市化战略，把城市化同加快黄河三角洲建设和发展结合起来，
同大力发展城市经济结合起来，突出发展中心城，重点发展县城，积极发展小城
镇，形成中心城、县城、小城镇协调发展的城镇网络，切实提高城市化水平和质
量，充分发挥城市在经济和社会发展中的带动作用。
(二)指导原则：
——科学规划的原则。城市规划要按照“规划一张图、建设一盘棋、审批一
支笔”的原则，坚持高起点、高标准、高水平，坚持统筹兼顾，协调发展，做到
近中远期相结合，与经济和社会发展相适应。
——经济带动的原则。进一步调整产业结构，优化城市经济结构，加快发展
二、三产业，壮大城市经济实力。把招商引资与加快城市化进程结合起来，按照
市场经济的要求，借鉴国内外的成功经验，走出一条在政府引导下，主要通过市
场机制加快城市化进程的路子。
——可持续发展的原则。城市建设要充分考虑资源和环境的承载能力，充分
体现以人为本的思想，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。利用小
城镇连接城乡的区位优势，促进农村劳动力、资金、技术等生产要素优化配置，
推动一、二、三产业协调发展。坚持物质文明和精神文明一起抓，在搞好小城镇
经济建设的同时，大力推进教育、科技、文化、卫生以及环保等事业的发展，实
现城乡经济社会和生态环境的可持续
发展。
——突出特色的原则。把中心城建设成为具有“大油田、大水面、大绿化、
大空间”特色，以石油、石油化工、盐化工为主导产业的黄河三角洲中心城市。
县城和小城镇要因地制宜，发挥优势，科学确定其性质，发展特色产业，建设特
色城镇，创建既有地方特色又富有时代气息的现代化城镇。
——量力而行的原则。注意区域经济发展的不平衡性和城市发展的阶段性，
尊重规律，突出重点，量力而行，循序渐进，防止不切合实际的盲日攀比的现象。
——油地结合的原则。油地结合是我市加快城市化进程的巨大优势，要继续
发挥好这一优势，搞好城市的共建共管，共同推进城市化的发展。
(三)主要目标：到2010年，基本形成职能分工明确、空间布局合理、等级规
模有序、设施完善高效的城镇体系，全市城市化水平达到60%左右;城市经济实力
明显增强，二、三产业的比重明显加大，国民经济持续健康协调发展。城市基础
设施现代化水平明显提高，居民生活明显改善，住宅人均使用面积大于25平方米，
人均日生活用水量达到170升， 燃气普及率达到90%，供热普及率90%以上，人均
公共绿地10平方米以上，绿化覆盖率35%以上，城市污水处理率80%以上，城市垃
圾无害化处理率80%，大气质量和噪声控制按功能区划达到国家规定标准;建立比
较完善的社会保障体系，城镇登记失业率控制在3%以下; 形成适应市场经济的法
制化、民主化、社会化、信息化的新型城市管理体制和运行机制; 初步形成以文
化设施为载体，多层次、成龙配套的文化网络; 全面强化城市吃、住、行、游、
购、娱六大要素配套完善的旅游功能; 城市精神文明建设明显加强，市民素质明
显提高。
二、实施城镇发展布局规划，保证城市发展健康有序
(四)严格实施《东营市(新一轮)城市总体规划》。采取得力措施，形成“一
个中心、四个城镇群、四个层次”，点群结合、层次分明的网络化城镇总体格局。
“一个中心”即中心城; “四个城镇群”即由中心城、垦利县城及周围城镇和工
业区组成的中部城镇群，由广饶县城、大王镇等组成的南部城镇群，由利津县城
和周围城镇组成的西部城镇群，由河口城区、东营港及孤岛镇、仙河镇组成的北
部城镇群；“四个层次”即中心城、县城、中心镇、建制镇。随着城市化发展和
人口、产业的进一步积聚，逐步培育起中心城市地位突出，县城、中心镇、建制
镇等级规模有序的网络化城镇群体，实现以点促群，推动全市城镇体系网络的发
展。
(五)突出发展中心城。以加快基础设施建设为龙头，完善城市功能，增强中
心城的集聚辐射能力。建设完善东城，改造提高西城，实现东西城一体化，使其
成为全市的政治、经济、文化、科技、信息中心。到2010年，中心城实现省委、
省政府建成大城市的要求，人口达到60万人。
(六)重点发展县城。全面规划，配套建设，不断加快县城改造、扩容步伐，
完善功能，增强经济承载能力，尽快形成城市经济社会发展区域中心。到2010年，
广饶县城加大王镇人口达到20万人， 垦利、利津县城力争达到8万人，河口城区
力争达到5万人。
(七)积极发展小城镇。小城镇建设要与产业发展和资源开发相结合，坚持科
学规划，突出重点，有序发展的原则，防止不顾客观条件一哄而起，搞低水平的
分散建设。 要突出抓好大王、牛庄、胜坨、陈庄、孤岛5个中心镇的建设，使其
上规模，上档次; 发挥好对周边乡镇的辐射带动作用。大王镇要向小城市方向发
展。
三、加大城市建设投入，推进城市可持续发展
(八)加快建设现代化城市综合交通网络。机场、港口要加快启动步伐，积极
创造条件形成通航能力。发展完善以城间道路、干道为骨架，次干道为补充，形
成功能完善、快捷方便的城市交通系统。形成中心城各县区城一小时交通圈。市
区和各县城加快停车场建设。继续大力发展城市公共交通。
(九)完善城市供水、供电、供气、供热系统。进一步加强城市蓄水能力，并
采取切实措施创建节水型城市。加快电网改造，提高供电质量，2010年城市人均
生活用电量达到1400千瓦时/年，中心城主要街道3年内基本完成电缆入地。中心
城要逐步实行管道燃气，提高燃气普及率和供气安全性。改造现有集中供热设施，
降低能耗，减少污染，提高供热率。
(十)建立以绿化、污水处理、垃圾处理、空气净化为主体的城市生态环境体
系。积极创建园林城市，尽快形成“大水面、大绿地、大空间”的城市风貌。全
面推行生活垃圾袋装化，加快垃圾、污水处理厂建设，搞好废物利用和达标排放。
建立城市烟尘控制系统，实行区域和城市工业主要污染物排放总量控制。
(十一)加强科技、教育、文化、旅游、卫生、体育等基础设施配套建设。按
照现代化城市建设要求和社会经济发展需要统一规划，合理布局，突出特色，配
套完善，为全社会服务的公共设施。
(十二)搞好信息网络建设。重点抓好信息网络和应用工程建设，进一步扩大
程控交换机总容量，尽快形成进入千家万户的区域性信息高速公路。
(十三)建设安全可靠的城市防灾减灾系统。中心城和各县城要高标准建设和
不断完善城市防洪体系和地震预测、预案。改造和完善城市排水设施。要重视加
强公共消防设施和人防设施建设。
(十四)搞好城市形象建设。围绕城市功能定位，进一步进行城市总体形象策
划和塑造。市区和各县城尽快建设一批标志性建筑、标志性建筑群、标志性地段，
着力出精品，出力作，提高城市品位和内涵。
四、加快城市经济发展，增强城市发展动力
(十五)强化城市在区域经济发展中的主导作用，促进区域经济合理布局。采
取市场配置与政府推动相结合的方式，以中心城为核心辐射带动区域经济发展。
着眼于资源的最佳配置，着力塑造区域经济特色，逐步形成城市和区域经济互补
共进的增长模式。
(十六)优化城市经济结构，加快工业化进程。根据市场需求，发展优势产业，
培植主导产品和主导产业，增加就业岗位，壮大城市经济实力。重点发展高科技、
高附加值、无污染、耗能少、节水型工业。进一步调整工业结构，积极发展高新
技术及其产业，运用高新技术改造提高传统产业。优化产业布局，加快发展旅游、
金融、保险、信息、中介服务、社区服务等第三产业。健全资本、劳动力、技术
等生产要素市场，规划建设好商业流通市场网络。积极发展高新技术产业和外向
型经济，促进科技成果转化，加快各类开发区、工贸园区建没。
(十七)积极实施有利于促进二、三产业向城镇集中的产业政策。根据城镇特
点，以市场为导向，着力培育各类农业产业化经营龙头企业。发挥小城镇功能和
连接城乡的区位优势，兴办各种服务行业，因地制宜发展各类综合性或专业性批
发市场。利用市场机制，吸引私营企业和个体工商业户到城市和中心镇投资发展；
鼓励农村新办企业向城镇集中。
(十八)加快建筑业和房地产业发展。逐步建立起比较完善的建筑业和房地产
业市场体系和管埋体系。进一步深化住房制度改革，全面实行公积金制度，建立
多层次的住房供应体系，满足有效住房需求，培育发展房地产二、三级市场，扩
大住房消费，发展物业管理，培植城市新的经济增长点。
五、加强城市综合管理，提高城市现代化水平
(十九)加强规划管理。抓好新一轮城市总体规划和小城镇发展布局规划的实
施，优化城市布局结构，完善城市功能分区。要合理布局基础设施，实现区域资
源共享、设施共建、环境共保。要坚持先规划后建设的原则，保证城市有序发展。
加快城镇详规编制步伐，提高详规覆盖率。城市主要街道、重要地段要在详细规
划的基础上，做好城市设计。小城镇建设要集中发展，严禁沿公路两侧无序蔓延。
严格城市规划管理，增强公开度和透明度。
(二十)加强工程建设管理。健全勘察、设计、施工、监理的市场准入和清除
制度，依法进行工程招标投标，建立健全质量保证体系，确保国家强制性技术标
准的执行。大力发展新型墙体材料，加快新技术、新产品、新工艺、新材料的推
广应用。发展节能建筑、智能建筑，提高建筑工程质量和科技含量。
(二十一)加强建设法制工作。坚持依法治市，理顺城市管理体制，健全城市
管理执法队伍，完善建设法规体系，维护城市规划建设管理秩序。继续广泛开展
以城市治安、市容卫生、交通秩序为重点的城市综合治理工作，改善城市环境面
貌。
(二十二)加强城市精神文明建设。加强法制和社会公德宣传教育，增强市民
法制观念和城市文明意识。积极创建文明城市、文明街道、文明小区，不断提高
城市文明程度。规范社区、居委会建设，增强综合服务功能，方便市民生产生活。
六、深化改革，建立有利于城市发展的集聚机制和政策环境
(二十三)深化户籍管理制度改革。创造条件，逐步建立以居住地划分城镇户
口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，实行城乡户
口一体化管理。改革城镇户籍制度，凡在城市有合法职业、有稳定生活来源、有
固定住所的，其本人及其随同居住的直系亲属，均可登记为城镇居民户口，与原
有居民在子女入学、参军、就业等方面享有同等权利，履行同等义务，并不得收
取城镇增容费或其他类似的费用。要建立促进城乡人口合理流动的有效机制。对
确有技术、有资金、有专长的各类人员进城发展，优先办理城镇户口。对专业人
才和投资者进城给予鼓励。
(二十四)深化土地管理制度改革。坚持政府垄断城市土地一级市场，放开搞
活土地二级市场，认真执行土地有偿使用制度，规范城市土地批租，推行公开招
标出让、拍卖，逐步使土地收益成为城镇建设主要资金来源。小城镇现有建设用
地的有偿使用收益，要留给镇级财政，统一用于城镇的开发和建设。建立有利于
城镇建设发展的土地置换和调整机制，进城镇从事二、三产业的农民，其原有宅
基地可按一定比例折算成城镇建设用地，置换到城镇，降低进城成本。严格限制
分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房。对进镇落户农民
的承包期内土地的经营权，可根据本人意愿保留，允许依法有偿转让，转让后原
承担的一切农村义务全部转移，村集体经济组织不得拒签；也允许退还，退还后
原承担的一切农村义务全部解除，村级集体组织不得拒收。同时，要采取措施，
防止进镇农民的耕地撂荒和非法改变用途。对以迁村并点和土地整理方式进行小
城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持。
(二十五)深化劳动和社会保障制度改革。进一步完善城镇就业和养老失业、
医疗保险等社会保障政策。逐步建立城乡统一的劳动力和人才市场，改革传统就
业制度。完善社会救济制度，逐步调整最低生活保障标准，切实解决下岗职工再
就业问题，积极兴办老年公寓等社会福利事业，解决群众的后顾之忧。
(二十六)深化行政管理体制改革，积极稳妥地调整行政区划。根据城市化进
程和区域经济发展的需要，按照规模经济的标准，对规模过于小的乡镇稳妥地进
行调整和合并，并制定优惠政策，鼓励和支持村办企业和农民破除本土观念，向
中心城、县城、城镇集聚。
(二十七)深化投融资体制改革，实行城市建设多元筹资政策。树立把城市作
为产业来开发经营的观念，尽快将已经形成的城市资产作为经营城市的资本，通
过市场经营运作保值增值。对凡能确定受益并能计价设施，通过收费形成投资、
经营、回收的良性循环机制。坚持政府主导、市场运作的原则，建立由财政投入、
城市市政公用设施有偿使用、公用事业合理计价、吸引社会资金和引进外资等多
渠道、多元化的投资体制。各级财政要根据财力支持城市基础设施建设。保证城
市维护建设税和公用事业附加足额征收，专款用于城市维护与建设。在电价中征
收的城市公用事业附加，要专项用于市政公用基础设施建设。坚持以地生财，滚
动发展，城市存量国有土地使用权出让金和土地增值税应保证主要用于城市基础
设施建没。国家和省规定的城市基础设施配套费等收费项目必须按规定范围和标
准足额征收（招商政策已有规定的除外）。大力推进城市公用事业改革，积极培
育统一开放、规范有序、适度竞争、共同发展的公用事业市场体系。加强市政公
用基础设施出让、转让经营权工作，盘活和优化现有市政公用基础设施存量资产，
加大对市政公用基础设施投入。建立和完善促进城市化发展的有关政策，利用价
格杠杆，解决城市供水、供气、供热、污水治理、垃圾处理等公用事业的投资补
偿问题。
(二十八)运用市场机制，促进小城镇健康发展。各地要结合实际制定优惠政
策，积极改善投资环境，加大招商引资力度，按照“谁投资谁所有，谁投资谁受
益”的原则，鼓励和引导企业、个人及外商等各种社会力量以多种方式参与小城
镇基础设施的投资、建设和经营，多渠道投资小城镇公用事业。对有收益的基础
设施，要合理确定服务价格，实行有偿使用。要积极探索适合小城镇特点的新型
小城镇管理体制，镇政府要集中精力管理公共行政和公益事业，可在规定编制限
额内根据实际需要设置机构和配备人员，但不要求上下对口。金融机构要积极参
与和支持小城镇特别是中心镇建设，对小城镇经营性事业的发展给予支持，对符
合贷款条件的项目，优先发放贷款和提供其他金融服务，并开展好对进镇农民在
购房、购车和其他消费方面的信贷业务。各级政府要根据自身财力状况，适当安
排专项资金和其他资金，支持小城镇镇区道路、供电、供排水、公路、广播电视、
通讯、信息等设施建设。
七、加强组织领导，积极稳妥推进全市城市化进程
(二十九)切实加强对城市化工作的领导。加快城市化进程是一项艰巨、复杂
和长期的系统工程，是我市实现现代化的又一战略决策，各级领导要努力履行和
实践“三个代表”的重要思想，进一步解放思想，更新观念，增强城市化意识，
坚持正确的发展观，积极推动和引导城市化发展。各级党委、政府要把规划、建
设、管理城市作为主要职责，把推进城市化进程作为实现现代化的战略重点，纳
入国民经济和社会发展的总体规划，摆到突出位置。市委、市政府确定成立东营
市城市化工作领导小组，加强统一领导和协调。各级领导要加强学习，熟悉和掌
握市场经济条件下城市化发展的客观规律和科学方法，增强驾驭能力。
(三十)建立民主科学的决策和考核机制。城市化问题事关全局，重大决策要
充分发扬民主，扩大公众参与，进行科学论证，避免和减少失误，保证城市化发
展的科学性、权威性和可行性。建立城市化发展的激励机制和竞争机制，建立科
学的城市化评价体系，把城市化纳人市政府对各县区年度政务考核的范畴，深化、
细化、量化考核指标，对做出突出成绩的先进县区和乡镇由市里给予表彰奖励。
(三十一)全市上下要形成合力，加快城市化发展。油地军校要紧密团结，形
成合力，共同促进城市的发展。城市规划建设管理部门要认真履行职责，发挥好
职能作用。各级各部门要各负其责，密切配合，服从和服务于大局。市直各有关
部门、各县区要结合实际，制定相应的实施意见，确保城市化发展各项任务落到
实处。