一、建市前城镇体系
市域南部和西部成陆和开发较早，城镇体系形成的历史悠久。南部广饶县，
春秋战国时期为齐国乐安之地，西汉时置广饶县。西部的利津县，金明昌三年十
二月（1193年1月）以永利镇升置利津县，县城设在今利津镇。市域东部和北部，
多为近代黄河三角洲地域，成陆较晚，城镇体系形成的历史较短。这片土地主要
包括垦利县、河口区以及利津县东部和东营区东部，其大部分地域为原利津县地，
俗称“利津洼”。东部沿海地区亦称“孤岛”，系清咸丰五年（1855年）黄河自
此入海以来携沙淤积而成的新大陆。抗日战争时期，这里是著名的中共垦区根据
地。1943年，在垦区基础上改建垦利县。
20世纪50年代，政府曾在孤岛一带移民安垦，并且相继在新生地带建立广北、
黄河、渤海、五一等大型国营农场。60年代，建立山东省共青团孤岛林场和济南
军区军马场。特别是60年代初在这一地区进行石油开发以来，水、电、路、讯等
基础设施改善，石油生产和石油工人生活形成新的需求动力，促进了地方小城镇
建设的发展。随着胜利油田的发现和开发，一批石油矿区城镇或居民点如雨后春
笋般在黄河三角洲地区涌现，境内形成地方城镇与石油矿区城镇并存的格局。
石油矿区城镇中，形成最早、发展最快、规模最大的是以石油会战指挥部机
关驻地东营村一带为核心建设的“基地”(即东营市西城)。
1963年，石油会战指挥部在东营村南建起3万平方米的四合院。指挥部周围，
设立了报社、机关车队、地质室、电测队、机修车间、材料供应站、运输大队、
油建大队、采油指挥部、钻井指挥部、供应指挥部、运输公司、管子站等单位。
当时，基地商业服务设施极为简陋，街道为土路，建筑物主要是简易砖瓦平房和
“干打垒”土房。随着会战规模的扩大，基地机构、人员不断增加，办公和生活
用房建设加快，水、电、暖、商店等基础设施和生活服务设施也逐渐完善。
1965年前，石油勘探开发会战的主战场在广饶县辛店公社东营大队至垦利县
胜坨公社胜利大队一带，会战生产、生活基地的建设亦“随矿建点”布置在这一
区域。
1965年， 已有1万多名石油职工的家属来到基地。为解决石油职工家属安置
问题，地方划拨一部分土地，在基地以东八分场、九分场、五一农场一带新建10
个油田家属农业居民点。随着石油职工家属的不断增加，农业居民点不断扩大，
各项配套设施逐步完善，逐步形成胜利、稻乡、莱州、丰收、东安、广利等初具
规模的小城镇及几十个小型农业居民点。
1967年，地质调查指挥部开始在牛庄建设机关驻地。20世纪70年代初，随着
北部油区的开发，辐射周围十几个油田的河口、孤岛等开发基地迅速形成城镇规
模。此后，随着油区不断向周边地区扩大，矿区居民点的建设亦同步发展。
至1983年底， 广饶县城建成区3.92平方千米，总人口2.5万人；利津县城建
成区2.2平方千米，总人口1.49万人；垦利县城建成区2.03平方千米，总人口2万
人。境内各县除城关镇外，地方人口规模超过5000人的乡镇或集镇有大王、稻庄、
六户、广北、永安、胜利、西宋、陈庄，其中大王镇、陈庄镇人口过万人。这时，
胜利油田随矿建设的居民点已达200多个， 分布在东营及周边地市的20多个县区
境内，形成“百里矿区、星罗棋布”的格局。这些矿区居民点中，80％在东营市
境内。其中万人以上的有基地、东安、广利、稻乡、莱州、胜利、丰收、牛庄、
河口、孤岛。这些石油矿区城镇和居民点，水、电、路、讯、气、暖及房屋建筑
等基础设施水平较高，亦城亦乡，亦工亦农，但布点过多过散，城市功能差，具
有明显的石油矿区城镇特色。
二、建市后城镇体系
东营市成立后，开始从市域经济的角度全面进行城镇规划和建设，地方城镇
与石油矿区城镇逐步融合，市域城镇体系发展进入新阶段。
建市初，针对地方城镇和石油矿区城镇各自为政，缺乏统一管理，市域城镇
体系布点多、规模小、城市功能差等问题，重点进行城市规划编制工作。
1991年8月12日， 山东省政府以〔1991〕鲁政函88号文件批复《东营市城市
总体规划》，确定东营市是以发展石油、石油化工和盐化工为主的综合型的新兴
石油工业城市；市区由中心城和河口区政府驻地两部分组成，中心城又分为东城
和西城。发展原则是：重点发展东城，改造完善西城，走以东城为中心组团式城
市建设的路子。
根据城市总体规划， 到2010年全市将形成1个中心城、1个次中心城、3个县
级中心城、10个重点城镇、12个一般城镇的五等级系列城镇体系。
东营市域的城市体系布局，具有明显的矿区城市特点，即“组团式”的结构。
全市城镇大体可分为4个“组团” ，即以广饶县城为中心的南部组团，以东城、
西城、垦利县城为中心的中部组团，以利津县城和陈庄镇为中心的中西部组团，
以河口区政府驻地、孤岛镇、仙河镇为中心的北部组团。市域内公路交通网络发
达，为各组团发挥辐射带动作用和各组团之间沟通创造良好条件。
胜利油田于1993年12月通过《矿区居民点体系调整规划》 ， 把油田分散的
224个居民点调整为79个，形成1个中心城(西城)、13个中心镇(东营市境内10个，
即河口、孤岛、仙河、胜利、东安、工农、六户、牛庄、钻井、井下) 、13个中
心村(东营市境内9个) 、52个卫星村(东营市境内32个)，还有79个居住点要严格
控制其发展。地方和油田规划目标的协调和投资力度的加大，使市域城镇体系建
设的步伐加快，水平提高。
河口区政府驻地是市区组成部分，位于市域北部，与市政府驻地东城相距50
千米。河口是胜利油田北部重要生产基地，油田一直对该基地城镇建设投入很大。
建市后，油地携手改造河口城区，加快了城镇建设的步伐。至1995年底，建成区
面积11平方千米，建筑总面积143万平方米，常住人口4万人，已成为辐射市域东
北部地区的规模最大的现代化小城镇。
建市后， 广饶、利津、垦利3县先后聘请省内权威建筑规划设计部门为其编
制县级城乡建设发展规划，加快小城镇的改造与建设。黄河三角洲综合开发项目
的实施，地方经济社会的发展，以及一批依托油田、服务油田的企业的崛起，为
县域小城镇的发展注入活力。
至1995年底， 广饶县城建成区面积5.94平方千米，人口3.6万人；利津县城
建成区面积4.4平方千米，人口2.2万人；垦利县城建成区面积3.26平方千米，人
口4.3万人。 乡镇级小城镇中，有21个小城镇人口规模超过5000人，其中人口规
模万人以上的达到18个。大王镇、陈庄镇等地方城镇，随着二、三产业的飞速发
展，小城镇面貌日新月异。很多石油矿区城镇形成油地共建的局面，其中孤岛、
仙河、牛庄、胜利、六户先后建设成为正规的建制镇。济军生产基地和市直五大
农场机关驻地建设也有很大进展。
2003年，广饶县通过招商引资、财政投入、社会融资等渠道，投资6.5亿元，
加强城市基础设施建设。至年底，县城建成区面积达11平方千米。利津县完成基
础设施建设1.1亿元。垦利县完成基础设施建设3亿元，完成10几项重大项目建设。
东营区投资3亿元完成道路改造、绿化、住宅区改造、新建公厕等基础设施工程。
全市完成6个乡镇的总体规划调整，中心镇详规覆盖率达80%以上，其他建制镇达
50%以上。
2006年，广饶县实施孙武湖开发、道路修建等工程项目总投资达10亿元；至
年底，县城规划面积25.2平方千米，建成区面积12.5平方千米，县城人口8万人。
垦利县投资8.5亿元进行道路建设、 绿化等基础设施工程。利津县城面积发展到
18.6平方千米，居住人口6.5万人。
全市修编完成了《东营市“十一五”城市化专项规划》、《东营“十一五”
村庄基础设施建设专项规划》，组织完成352个300人以上的村庄和小康文明创建
村规划编制，全市中心镇详规覆盖率95%，其他建制镇覆盖率75%。
2009年，根据黄河三角洲高效生态经济区发展规划对《东营市总体规划》进
行调整、完善；其中市域城镇体系规划的主要内容是：依据重点突破中心城，加
快发展次中心城与卫星城镇，积极培养特色小城镇，统筹发展新型农村社区的发
展策略，调整完善市域城镇空间布局，着力推动城乡一体化发展。