一、发展战略
（一）人口策略。按照国发〔1998〕24号文件和中发〔2000〕11号文件的要
求，结合东营实际，加快户籍管理制度改革步伐。具体制定户口迁移政策。坚持
城乡统筹就业的改革方向，逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市
场。积极引导农村富余劳动力乡村——城镇流动和跨地区流动就业。对市域内的
乡村——城镇迁移人口和跨县市迁移人口，结合农村宅基地、承包田的流转出让，
将农民在农村的土地权利转换为迁移人口在城镇生活的必要社会保障，引导有条
件的流动人口切实完成由流动到迁移的转变过程。
（二）空间策略。以中心城组群为中心，带动市域中部地区发展；以广饶组
群为南翼，带动南部地区发展；以河口、利津组群（包括东营临港工业园）为北
翼，带动北部地区发展。中部提升壮大，南部改造提高，北部加快突破，形成三
大组群竞相发展的态势。通过优化产业布局、城镇分工和规模结构，统一规划和
共建、共享大型基础设施，优化市域用地结构，进而引导人口健康有序地向城市
流动和迁移，推进人口城市化进程的可持续发展。
（三）产业策略。一是大力发展农业现代化。以农民增收为中心，以农业产
业化经营为重点，加快农业科技进步，加强农业设施建设，转变农业增长方式，
发展高效、高产、生态、循环、观光、安全农业，全面提高农业综合生产能力和
农产品竞争能力。使一部分劳动力从农业生产中解放出来从事二三产业，从而促
进人口的城镇化迁移。二是建设山东加工业制造基地。深入实施“工业强镇”战
略，坚持以信息化带动工业化，以高技术和先进适用技术改造传统产业，以自主
创新提升产业技术水平，大力发展高新技术产业，初步建成山东省竞争力强、特
色鲜明的加工制造业基地。同时，结合东营全市工业园区体系的规划建设，大力
实施产业集群战略，引导乡镇企业向工业园区集聚，进而促进人口城市化进程。
三是加快发展服务业。以扩大总量、提升水平、服务生产、满足生活为方向，坚
持发展现代服务业和提升传统服务业并举，发展生产性服务业和消费性服务业并
重，发展知识密集型服务业和劳动密集型服务业，兼顾优先发展旅游业，突出发
展现代物流业，做大做强商贸流通业，全面推动服务业创新发展，努力建设知名
的生态旅游城市和区域性物流集散中心。为城镇居民创造更多就业岗位，增加城
市的人口吸纳能力。
二、战略措施
（一）树立现代城市化意识。城市化发展不是城镇数量的简单增长，而是城
市内在素质的提高；树立可持续发展的城市化观念，避免经济增长急功近利；强
调在空间上统筹布局城镇体系网络，发挥城镇的规模聚集效应。
（二）科学制定城市规划。科学制定各类城市规划，统筹安排好城市化发展
的战略重点、战略步骤，坚持量力而行、分步实施、有序推进。遵循城市化发展
的客观规律，科学构建功能互补、布局合理、等级规模有序的城镇体系，带动全
市城市化快速发展。到2020年，东营市将形成“突出一个中心，展开发展双翼，
构建中心城、县城、重点镇三个层次的城镇体系”，实现以点、线、面相结合的
城镇体系发展目标。充分考虑城市与区域的关系，把握东营市在山东半岛城市群
中的战略地位与发展优势，对城市进行合理定位。结合城市性质与定位，突出城
市优势与特色，同时加强城市规划立法，健全法规体系，依法强化规划管理，建
立民主科学的决策与监督机制，加大公众参与的力度，保证城市规划的顺利实施。
（三）更新结构，合理调整城镇体系与职能分工。东营市域各区县产业结构
雷同，石油以及与此相关的行业是各区县工业体系的主体。
“十一五”规划重点调整城镇体系空间结构与职能分工，建立主次分明、功
能明确的市域城镇体系网络，为城市化发展提供支撑空间与产业动力。
在村镇建设中，以乡镇为重点，适时推行村庄合并，相对集中，科学组合，
改变现状村庄零散分布的局面，较快地形成现代化的村镇体系。
（四）择优培育和发展小城镇。到2010年，中心城（包括东城、西城）要实
现建成大城市的要求，人口规模由48万扩张到68万，广饶县城、利津县城和垦利
县城在以人口和产业的聚集为主要目标的同时，还应保证东营市人口和产业的导
向以中心城为主。先集中发展最高增长极，进而通过等级扩散和梯度转移带动整
个区域的发展。
有选择有重点地推进小城镇建设。集中发展区位条件好、有一定规模、发展
潜力大、辐射带动能力强的中心镇；积极培育工矿型、交通枢纽型、商贸流通型
等类型多样、特色突出、专业化程度较高的小城镇。把合理集聚乡镇企业、完善
农村市场体系、发展农业产业化经营和社会服务结合起来，加快推进工业园区建
设，进一步扩大产业规模，繁荣小城镇经济；加大投资力度，重点建设和完善基
础设施，不断增强小城镇的综合服务功能。
（五）加强山东加工制造业基地的建设。以经济开发区和临港工业园为建设
平台，利用国家和地方的政策优势，形成和保持在资金、技术、体制、管理方面
的优势，使东营的石油替代产业得以发展，并以此创造大量就业机会，省内外人
口自发性迁移，带动城市化的发展。另外，通过开发区建设，引导非农产业相对
集中、连片发展，向城镇工业园区集中，有助于带动人口向小城镇流动，促进服
务业的兴起、基础设施的完善和需求的扩张，从而促进城镇建设和城市化水平的
提高。
（六）城市重大基础设施建设带动物流业。黄东大铁路和东营港的建设是东
营市城市化发展的重要条件和契机。抓好东营港和史口镇两大物流园区的规划建
设，对于提高和发挥东营市经济中心的地位和作用将具有重要的意义和价值。
（七）强化公共服务设施建设。加强教育、医疗、文体等公共服务设施规划
建设，提高供给能力和服务水平，形成高质量的生活服务体系，真正使中心城具
备相对独立的较完备的功能，拥有相对优越的人居环境。加大教育投入，改善办
学条件，提高教学质量，建设一批在全市有重要影响的高标准示范学校，为居民
特别是其子女提供就地接受良好教育的环境和条件。加强医疗卫生设施建设，改
善医疗条件。特别要加快急救中心、老年病防治、社区医疗服务设施建设，满足
居民多层次的健康需求。大力发展体育事业，加大体育投入，加快体育设施建设，
加强体育锻炼宣传和引导，推进体育产业化，把东营建成群众体育普及、竞技体
育发达、体育科技和教育先进、体育设施完善、体育产业健全的体育强市。“十
一五”规划对战略实施的途径与措施都作了详细的规划。
第三节 城市化发展的战略及措施
一、发展战略
（一）人口策略。按照国发〔1998〕24号文件和中发〔2000〕11号文件的要
求，结合东营实际，加快户籍管理制度改革步伐。具体制定户口迁移政策。坚持
城乡统筹就业的改革方向，逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市
场。积极引导农村富余劳动力乡村——城镇流动和跨地区流动就业。对市域内的
乡村——城镇迁移人口和跨县市迁移人口，结合农村宅基地、承包田的流转出让，
将农民在农村的土地权利转换为迁移人口在城镇生活的必要社会保障，引导有条
件的流动人口切实完成由流动到迁移的转变过程。
（二）空间策略。以中心城组群为中心，带动市域中部地区发展；以广饶组
群为南翼，带动南部地区发展；以河口、利津组群（包括东营临港工业园）为北
翼，带动北部地区发展。中部提升壮大，南部改造提高，北部加快突破，形成三
大组群竞相发展的态势。通过优化产业布局、城镇分工和规模结构，统一规划和
共建、共享大型基础设施，优化市域用地结构，进而引导人口健康有序地向城市
流动和迁移，推进人口城市化进程的可持续发展。
（三）产业策略。一是大力发展农业现代化。以农民增收为中心，以农业产
业化经营为重点，加快农业科技进步，加强农业设施建设，转变农业增长方式，
发展高效、高产、生态、循环、观光、安全农业，全面提高农业综合生产能力和
农产品竞争能力。使一部分劳动力从农业生产中解放出来从事二三产业，从而促
进人口的城镇化迁移。二是建设山东加工业制造基地。深入实施“工业强镇”战
略，坚持以信息化带动工业化，以高技术和先进适用技术改造传统产业，以自主
创新提升产业技术水平，大力发展高新技术产业，初步建成山东省竞争力强、特
色鲜明的加工制造业基地。同时，结合东营全市工业园区体系的规划建设，大力
实施产业集群战略，引导乡镇企业向工业园区集聚，进而促进人口城市化进程。
三是加快发展服务业。以扩大总量、提升水平、服务生产、满足生活为方向，坚
持发展现代服务业和提升传统服务业并举，发展生产性服务业和消费性服务业并
重，发展知识密集型服务业和劳动密集型服务业，兼顾优先发展旅游业，突出发
展现代物流业，做大做强商贸流通业，全面推动服务业创新发展，努力建设知名
的生态旅游城市和区域性物流集散中心。为城镇居民创造更多就业岗位，增加城
市的人口吸纳能力。
二、战略措施
（一）树立现代城市化意识。城市化发展不是城镇数量的简单增长，而是城
市内在素质的提高；树立可持续发展的城市化观念，避免经济增长急功近利；强
调在空间上统筹布局城镇体系网络，发挥城镇的规模聚集效应。
（二）科学制定城市规划。科学制定各类城市规划，统筹安排好城市化发展
的战略重点、战略步骤，坚持量力而行、分步实施、有序推进。遵循城市化发展
的客观规律，科学构建功能互补、布局合理、等级规模有序的城镇体系，带动全
市城市化快速发展。到2020年，东营市将形成“突出一个中心，展开发展双翼，
构建中心城、县城、重点镇三个层次的城镇体系”，实现以点、线、面相结合的
城镇体系发展目标。充分考虑城市与区域的关系，把握东营市在山东半岛城市群
中的战略地位与发展优势，对城市进行合理定位。结合城市性质与定位，突出城
市优势与特色，同时加强城市规划立法，健全法规体系，依法强化规划管理，建
立民主科学的决策与监督机制，加大公众参与的力度，保证城市规划的顺利实施。
（三）更新结构，合理调整城镇体系与职能分工。东营市域各区县产业结构
雷同，石油以及与此相关的行业是各区县工业体系的主体。
“十一五”规划重点调整城镇体系空间结构与职能分工，建立主次分明、功
能明确的市域城镇体系网络，为城市化发展提供支撑空间与产业动力。
在村镇建设中，以乡镇为重点，适时推行村庄合并，相对集中，科学组合，
改变现状村庄零散分布的局面，较快地形成现代化的村镇体系。
（四）择优培育和发展小城镇。到2010年，中心城（包括东城、西城）要实
现建成大城市的要求，人口规模由48万扩张到68万，广饶县城、利津县城和垦利
县城在以人口和产业的聚集为主要目标的同时，还应保证东营市人口和产业的导
向以中心城为主。先集中发展最高增长极，进而通过等级扩散和梯度转移带动整
个区域的发展。
有选择有重点地推进小城镇建设。集中发展区位条件好、有一定规模、发展
潜力大、辐射带动能力强的中心镇；积极培育工矿型、交通枢纽型、商贸流通型
等类型多样、特色突出、专业化程度较高的小城镇。把合理集聚乡镇企业、完善
农村市场体系、发展农业产业化经营和社会服务结合起来，加快推进工业园区建
设，进一步扩大产业规模，繁荣小城镇经济；加大投资力度，重点建设和完善基
础设施，不断增强小城镇的综合服务功能。
（五）加强山东加工制造业基地的建设。以经济开发区和临港工业园为建设
平台，利用国家和地方的政策优势，形成和保持在资金、技术、体制、管理方面
的优势，使东营的石油替代产业得以发展，并以此创造大量就业机会，省内外人
口自发性迁移，带动城市化的发展。另外，通过开发区建设，引导非农产业相对
集中、连片发展，向城镇工业园区集中，有助于带动人口向小城镇流动，促进服
务业的兴起、基础设施的完善和需求的扩张，从而促进城镇建设和城市化水平的
提高。
（六）城市重大基础设施建设带动物流业。黄东大铁路和东营港的建设是东
营市城市化发展的重要条件和契机。抓好东营港和史口镇两大物流园区的规划建
设，对于提高和发挥东营市经济中心的地位和作用将具有重要的意义和价值。
（七）强化公共服务设施建设。加强教育、医疗、文体等公共服务设施规划
建设，提高供给能力和服务水平，形成高质量的生活服务体系，真正使中心城具
备相对独立的较完备的功能，拥有相对优越的人居环境。加大教育投入，改善办
学条件，提高教学质量，建设一批在全市有重要影响的高标准示范学校，为居民
特别是其子女提供就地接受良好教育的环境和条件。加强医疗卫生设施建设，改
善医疗条件。特别要加快急救中心、老年病防治、社区医疗服务设施建设，满足
居民多层次的健康需求。大力发展体育事业，加大体育投入，加快体育设施建设，
加强体育锻炼宣传和引导，推进体育产业化，把东营建成群众体育普及、竞技体
育发达、体育科技和教育先进、体育设施完善、体育产业健全的体育强市。“十
一五”规划对战略实施的途径与措施都作了详细的规划。