家庭联产承包责任制普遍推行后，有些经济实力较弱的单位，将集体财
产全部承包或变卖到户，集体经济成为“空壳”，随着生产的发展，农户在
家庭经营中遇到很多自己不能解决的问题，农民迫切希望合作组织能为他们
排忧解难。1986年中央1号文件通知中提出：要进一步完善统一经营和分散经
营相结合的双层经营体制。统一经营主要是帮助解决一家一户办不了或办不
好的事情，做好经济服务、技术服务和必要的管理工作。按照上级指示，东
营市委、市政府有计划地开展了健全合作组织，增强村级服务功能的工作，
使双层经营体制不断得到完善。
一、健全合作组织
农村农业合作组织有两种类型：一是区域性合作组织。它是以土地公有
制为基础建立起来的。它的职能，除组织工副业生产、壮大集体经济实力外，
主要是负责全村家庭联产承包后的组织、协调、管理和为承包户提供产前、
产中、产后服务工作。到1995年，全市1781个村民委员会，绝大多数以村为
单位建立了农业合作组织。在合作组织形式上，根据各村的经济实力和发展
情况，因地制宜。在经济实力雄厚、工副业生产较多的广饶县小清河以南部
分村庄的农业合作组织单设，名称不一。该县大王镇的部分村庄的农业合作
组织，有的叫“实业公司”，有的叫“企业集团”等等。全市大多数村的农
业合作组织，与村委会是一套班子两块牌子。二是生产经营型专业合作组织
和服务型的合作组织。这些组织是在实行家庭联产承包后，原来集体经营的
一些项目被废弃，有些有专长的能人牵头重新组合的。有的是为适应家庭联
产承包需要组成的服务型合作组织，也有的是根据市场需要新发展起来的合
作组织。据1995年统计，生产经营型的专业合作组织全市发展到4867个，其
中农业282个， 工业1597个， 建筑业735个，运输业1345个，商业饮食服务业
784个；服务型合作企业46个，其它企业58个。在全市4867个经营型专业合作
组织中，乡（镇）办625个，村办1074个，联户办3168个。
二、壮大集体经济实力
联产承包责任制的实行，从根本上动摇了“政社合一”、“三级所有、
队为基础”的管理体制。东营市根据中共中央、国务院1983年10月12日下发
的《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》精神和中共山东省委、山东省
政府《山东省政社分开建立乡政府的工作方案》，顺利完成了撤社建乡工作。
乡村两级政权的建立，生产大队的行政职能由村委会取代，生产队的生产管
理职能由承包户取代。其它生产经营职能也发生了很大变化。在实行家庭联
产承包责任制的初期，全市除一些集体经济实力较好的村，大部分村庄将集
体财产、经营项目大部或全部承包或变卖到户，集体经济成为“空壳”。这
些“空壳”村，仅能承担土地发包、管理、协调和提留承包费。随着农业生
产的发展，出现农户家庭经营中遇到很多必须办而一家一户又办不了或办不
好的事，而集体又无力服务的矛盾，农民迫切希望合作组织能为他们排忧解
难。为此，全市把发展壮大集体经济、增强集体经济实力，强化统一服务功
能，作为深化农村改革，发展农村生产力的重大措施来抓。首先，市和各县
（区）以及各乡（镇）在信贷、资金、技术、物资等方面采取一系列优惠政
策，扶持贫困单位发展集体统一经营的工副业生产，增加集体经济收入。据
1987年统计，全市乡村集体统一经营总收入达到4319万元，占全市农村经济
总收入的3.31%； 乡村企业总收入达到45319万元，占全市农村经济总收入的
32.83%。其次，在集体经济内部加强承包合同管理、财务管理，积极积累资
金，增加扩大再生产能力。主要采取以下措施：按照合同规定，按时收取承
包费；清理债权债务，对各种拖欠集体的欠款，按照实际情况确定归还日期，
积极组织兑现，一时还不清的，按银行贷款利息借转贷，促进欠款的收回；
通过有偿服务，积累资金；管好、用好各项提留款、公积金、公益金和固定
资产折旧费；对集体的钱、财、物实行民主管理，接受群众监督，减少非生
产性开支，集中资金用于集体经济的扩大再生产。经过几年的努力，集体的
经济实力逐渐增强。据统计，1990年，全市城镇集体固定资产总投资达7741
万元，是建市初1983年170万元的45.5倍；集体固定资产原值达27576万元，是
1983年4405万元的6.26倍；集体提留达4633万元，是1983年180.79万元的2.34倍；
村办企业产值达12667万元，是1983年2553万元的4.76倍。
三、完善服务功能随着集体经济实力的增加，合作组织的管理、协调、
服务功能也在不断完善提高，有的以工补农，拿出资金、农机、农药、化肥
等扶持农业生产。多数村都能对农户提供产前、产中、产后服务。如产前的
信息、种苗、资金、生产资料供应等服务，产中的排灌、机耕、栽培技术、
植保及机械收割、脱粒等服务，产后的运输、加工、销售等服务。承包户只
管力所能及的种、管、收，一些大的生产活动，有合作组织为其服务。这种
统分结合的双层经营体制，既能充分调动生产经营者的积极性，又能发挥集
体经营的优越性；既能适应当前农业劳动以手工操作为主的状况，又能适应
农业现代化过程中生产力不断发展的要求。据1990年调查分析，全市集体经
济实力比较雄厚，统一服务功能比较完善，统分结合较好，集体统一经营的
优越性和家庭经营的积极性同时得到发挥的村，约占30%左右，广饶县小清
河以南约占35%以上；集体经济有了一定发展，统一服务功能有所增强的村
约占30%；全市还有40%的经济欠发达村，没有统一经营收入，没有集体固定
资产，仅靠一点承包提留费维持平常开支，缺乏为农户服务的经济实力。