一、家庭联产承包责任制的发展历程
1978年12月22日， 中共十一届三中全会通过 《农村人民公社工作条例
（试行草案）》，强调“要加强劳动组织，建立严格的生产责任制”。1980
年9月，中共中央在《进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》
中指出：应从实际需要和实际情况出发，允许有多种经营形式、多种计酬办
法同时存在，在那些边远山区和贫困落后地区，长期“吃粮靠返销，生产靠
贷款，生活靠救济”的生产队，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个
较长的时间内保持稳定。1981年5月16日，中共山东省委批转《全省农业生产
责任制座谈会纪要》，强调加强完善生产责任制要分类指导，在生产水平和
经营管理水平较高的单位，积极推行专业承包联产计酬责任制；在生产水平
和经营管理水平处于中间状态的单位，要积极推行统一经营联产到劳责任制；
在长期贫困的“三靠队”可以实行包产到户或包干到户责任制。1982年1月，
中共中央批转《全国农村会议纪要》，进一步明确指出：“小段包工定额计
酬，专业承包联产计酬，联产到劳、包产到户、到组，包干到户、到组，等
等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”随着中共中央和中共山东省委
对生产责任制政策的放宽，境内农村生产责任制形式也在不断的发展变化，
大体经历三个阶段。
1979~1980年为第一个阶段。1978年春，当时比较贫困的利津县虎滩公社
小街大队、店子公社戴家大队，为解决群众温饱问题，自发实行包产到户和
联产计酬责任制，当年，粮食产量比上年增长1倍多。中共十一届三中全会
召开后，农村经济体制改革全面推开。1979年春，广饶县、垦利县分别在斗
柯公社李斗大队、西宋公社小口子大队、董集公社左王大队等12个生产大队
进行“大包干”（家庭承包土地，收获后完成国家订购任务，交足税收，集
体提留，余为己有）和包工到组、联产计酬、超产奖励等形式的农业生产责
任制试点。同年，中共垦利县委提出农业生产在生产队统一核算下，实行包
工到组，联产计酬、超产奖励的责任制，并在全县推行“五定一奖”（定人
员、定地块、定任务、定时间、定质量、超产减产奖惩）生产责任制。1980
年，垦利、利津、广饶3县普遍推行“大包干”、“家庭联产计酬”、“联
产承包”等多种形式的农业生产责任制。至年底，3县已有336个生产队实行
“大包干”，2154个生产队实行联产承包、联产计酬生产责任制。
1981~1982年为第二个阶段。1981年，垦利县部分生产队实行“包产到户”
和“包干到户”的生产责任制形式，并在林、牧、副、渔各业，推行“包干”
或“包产”责任制。至1982年，全县农村的99.8%的生产队实行了各种类型的
生产责任制。
1982年春，利津县普遍实行家庭承包生产责任制，农民生产积极性空前
高涨。当年农业总产值比1981年增长63%。粮食产量在播种面积减少（棉花亩
数增多）的条件下，仍达到6659万公斤，超额完成国民经济计划。棉花总产
比1981年翻了一番。
1981年底，广饶县3019个核算单位，全部实行各种形式的生产责任制，
其中，实行“四小管理”（小段计划、小组作业、小段包工、小段检查验收）
的213个；责任到劳、联产计酬的1158个；专业承包（主要是棉田）的190个、
包产到户（土地承包到户、联产计酬）和“大包干”的1458个。1982年，实
行“大包干”生产责任制以后，粮食生产在面积减少3.5万亩的情况下，总产
比1978年增长39.2%，棉花总产和社员人均分配分别比1978年增长47.8倍和6.3
倍。
1982年秋~1984年为第三阶段。根据家庭联产承包责任制初期出现的承包
期短、农民怕变怕换、不愿向土地投资、承包地块零散、不利于区域种植等
问题。为保证政策的连续性，鼓励农民向土地投入，全市推行土地发证、合
同承包等改革措施。1984年颁发土地证26.95万份，签定承包合同19万份，占
应签合同的70%；并普遍进行土地评级，对家庭承包的地块进行调整归并，
土地承包期延长到15年以上。
1983年，垦利县进一步完善家庭联产承包责任制，涌现出的专业户（重
点户）和经济联合体占总农户的24%，并出现2个畜牧重点公社和10个畜牧重
点村。1984年，县委、县政府把多种经营、乡镇企业作为振兴垦利经济的战
略重点，将专业户和联合体作为发展商品经济的关键，并在资金、物资、技
术上给予大力支持，专业户比上年增长5%，经济联合体发展到208处。
1984年，利津县进一步完善农业生产责任制，各类专业户、重点户应运
而生。年底统计，专业户、重点户发展到18337户，占全县农户总数的27%。
其中种植业9725户， 占53%； 养殖业3020户，占16.5%；商业服务2417户，占
13.2%； 加工业3020户，占19.2%。还有经济联合体217个，其中户与户联合的
190个，村与村联合的17个。该县傅窝乡爱国村粮食生产专业户孟兆纪，全家
7口人，承包土地70亩，年收入粮食1.5万公斤，向国家交售商品粮7500公斤，
全家总收入1万多元。
1983年，广饶县普遍实行了“大包干”生产责任制。1984年，县委、县
政府组织30余名干部，分赴各乡镇宣传中共中央《关于1984年农村工作的通
知》，向全县农民发放了土地使用证，明确规定，土地承包由原定3~5年延长
到15年以上，解除了农民的后顾之忧。
二、联产承包责任制的形式
包产到户生产队把耕地承包到户，实行包工、包产、包成本，包产以内
的由生产队统一分配，超产部分绝大多数单位全部归承包户，有的单位按比
例奖励，大头归承包户，小头交集体。这种形式由于手续繁琐，逐步被包干
到户取代。
联产到劳是在实行联产承包责任制初期，在不许包产到户的情况下，实
行的一种形式。除去承包土地不是按人口平均承包，而是按劳力承包以外，
其实质与包产到户无大差别。
联产到组是生产队对作业组实行土地、劳力、牲畜、农具四固定的基础
上，包工、包产、包成本，全奖全罚，或比例奖惩，包产以内的统一分配。
这种形式比原生产队统一经营规模小一些，管理方便一些，但组内仍然需要
包工、定额、评工记分等繁琐的手续，仍有一定程度的平均主义，群众称为
“二锅饭”，这种形式逐步减少。
“两田制”生产队把耕地分成“口粮田”、“责任田”两部分，口粮田
按人口承包，全部收入顶口粮，不承担任何负担；责任田按劳力承包，有的
地方引入竞争机制，投标承包，承包指标内的收入交集体，承担税赋和定购、
议购任务及集体提留，超指标的收入全部归承包者。这种办法统计在包产或
包干到户的形式内。
包干到户生产队把耕地按人口承包到户。也有的拿出部分耕地按劳力承
包，既不包工，也不包产，只把生产队应该完成的税赋、包购、议购任务、
乡（镇）统筹费和村队的集体提留，按地亩分摊到户，一次定死，承包户完
成上交任务后，全部收入归自己。这种形式方法简便，利益直接，已成为全
市农业生产责任制主要形式。
“统、专、包”是把集体经营的工副业生产项目和集体的大中型农机具
大都保留集体所有，根据不同的生产项目，实行专业承包。有的包到厂（场）
或组，有的包到人或户，联产计酬；对农田包干到户，统种分管，有统、有
专、有包。这种方式，土地连片，统一机耕、机种、灌溉，防治病虫害，只
是分户管理，收获后交上所需费用和提留，全部收入归己。在统计上，也列
入包干到户责任制内。
三、家庭联产承包责任制的完善
家庭联产承包责任制在全市普遍推开以后，出现了一些新情况、新问题，
影响农业生产的进一步发展，各级党委、政府陆续进行了一系列的完善提高
工作。
（一）调整土地承包地块。在实行家庭联产责任制的初期，多数单位为
追求承包土地数量、质量的绝对平均，地块分得过于零碎，一个农户一般都
在七八块，有的甚至十几块。经过生产实践，农户普遍感到耕、种、收极不
方便，也给现代化农机具使用、先进科学技术推广造成困难。鉴于上述情况，
各县、区因地制宜对承包地块，先后进行了适当的调整集中，解决了多数农
户土地零散，不便于耕种的问题。广饶县在调整地块之后，大力推行了“六
统一”（统一种植计划、统一供应生产资料、统一耕播、统一良种、统一浇
水、统一收打）的区域化种植，收到较好的效果。全县原来“三夏”生产需
要一个多月的时间，通过推行“六统一”，仅用一个星期的时间，就能全面
完成“三夏”生产任务。
利津县着重推行“双田制”，不仅解决了土地包块零散问题，而且进一
步提高了土地产出率和生产率。1984年，利津县前刘乡柏茂张村在全市首先
实行“两田制”，即把全村耕地分为口粮田和承包田两部分，口粮田按人口
分配，承包田由集体向农户招标承包。1987年下半年，利津县前刘乡和河口
区的部分乡（镇）开始推行“两田制”。至1987年底，全市实行“两田制”
的行政村达118个，土地面积达11.64万亩。其中口粮田46768亩，承包田68512
亩，机动田6197亩。1988年，全市农村工作会议后，在继续稳定完善家庭联
产承包责任制的基础上，各县（区）进一步完善和发展“两田制”。到1995
年底，全市实行“两田制”的村庄和耕地面积分别占村庄总数和耕地面积的
40%和43%。
（二）完善承包合同管理。家庭联产承包初期，由于缺乏经验，多数单
位土地承包后，只有口头协议，没有签定合同，有的虽有合同也极为简单，
并且很不规范，这种情况导致许多矛盾和问题。有的村干部随意变动土地承
包关系，经常调换承包土地，引起农民强烈不满；有的承包户拒不交承包粮
款，合同纠纷屡有发生。自1986年开始，按照省委、省政府的部署，全市进
行了承包合同的完善工作。第一，补签完善承包合同，在坚持原承包关系稳
定不变的原则下，没有合同的一律补签合同，合同内容不完善的进行完善；
同时，普遍延长承包期，土地、果园承包期一般延长到10~15年，村办企业承
包期一般延长到3~5年。第二，普遍健全合同管理机构，加强合同管理。根据
山东省政府的规定，各县（区）成立了农业承包合同管理委员会，乡（镇）
设农业承包合同管理站，村设合同管理小组，形成了一套完整的管理体系。
乡（镇）管理站专门建立管理档案，将土地承包合同副本、合同变更、土地
评比奖惩等存入档案。1989年，山东省人民代表大会常务委员会颁发了《山
东省农村集体经济承包合同管理条例》，从而使农业承包合同纳入法制化、
规范化轨道。
（三）建立承包土地管理制度。为了保护和调动农民的生产积极性，保
护土地不受侵犯和破坏，从1984年起，各县区和市属各农场开始对承包土地
建立了一系列的管理制度。第一，土地使用管理制度。规定农户对承包土地
只有经营使用权，所有权仍归集体，村合作组织有权根据法律、法规和政策，
对农户土地经营进行管理和监督。禁止买卖土地和在承包地内建房、筑坟、
采矿、烧窑、取土，如有必要须经有关部门批准，并交纳复垦基金。第二，
土地流转制度。规定允许承包土地在农户之间流动，以达到生产要素优化组
合的目的。根据自愿原则，可以有偿转让，也可以无偿转让。第三，土地投
资补偿制度。规定承包户在承包土地上投工、投资进行的农田基本建设，在
转让土地或重新承包时，由集体或转入土地户给予相应的经济补偿。反之，
由于经营不善，土地肥力下降，原有土地设施遭到破坏，则给予适当处罚。