1958年8月9日，毛泽东主席视察山东省历城县北园乡北园农业生产合作
社，提出：“还是办人民公社好，它的好处是可以把工农商学兵合在一起，
便于领导。”同年，历城县北园乡7个农业合作社的20个自然村，于8月20日
正式合并成立了山东省第一个农村人民公社——北园人民公社。8月30日，中
共中央发出《关于在农村建立人民公社的决议》中指出：“在目前形势下，
建立农林牧副渔全面发展，工农商学兵相结合的人民公社，是指导农民加速
社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本
方针。”根据《决议》精神，中共山东省委要求各级领导大胆地、积极地、
满腔热情地站在运动前面，领导人民群众把人民公社办好。各级相继召开会
议，研究部署建立人民公社的问题。东营境内的人民公社化，是在高级社建
立不久，立足未稳的情况下，伴随着总路线、“大跃进”，于1958年下半年，
采取并大社、转公社一哄而成的。
中共中央下达《关于在农村建立人民公社的决议》后的一个月时间内，
利津县在1958年9月，相继宣布人民公社成立。全县311个高级农业社和21个渔
业生产合作社改成12个人民公社。广饶县于1958年9月8日，将原城关镇、颜
徐乡合并成立广饶县第一处人民公社——东风人民公社。18日，又将全县302
处高级农业生产合作社合并成为19处人民公社，实现了公社化。
一、人民公社初期体制的主要特征人民公社是在“跑步进入共产主义”
左的思想指导下建立起来的，它的突出特征是政社合一、规模大、公有化程
度高、分配上推行供给制、组织上强调军事化。政社合一人民公社既是农民
集体经济组织的生产经营单位，又是社会主义政权在农村中的基层单位，是
工、农、商、学、兵五位一体，政治、经济、军事、文化全面结合，并高度
集中统一的组织。设公社、生产大队、生产队三级，后来又在公社下设管理
区，作为公社的派出机构，分管七八个大队。公社对农、林、牧、副、渔各
业和工、农、商、学、兵各条战线实行统一管理，直接指挥，建立了相应的
庞大的组织机构。
规模大东营境内人民公社的规模比高级农业生产合作社扩大了许多倍。
1956年3月，垦利县建制撤销后，1958年11月，成立了孤岛人民公社（县级）。
下辖永安、下镇、建林、西宋等4个分社、22个管理区、106个生产队；利津
县由311个高级农业社和21个渔业生产合作社改成12个人民公社；广饶县将全
县302处高级农业合作社合并成为19处人民公社。庞大的组织规模，给农业生
产的经营管理带来极大困难。
公有化程度高东营境内公社化初期实行单一的公社一级所有制，各高级
农业社的全部生产资料和固定资产无偿地转归公社所有，劳动力和产品也由
公社统一调配使用，实行统一经营、统一核算、统一分配。既剥夺了各高级
农业生产合作社的生产资料所有权、生产管理权，又否认了各高级农业社原
有的收入分配的差别，硬性地把贫富拉平。同时，还把社员的自留地、自留
树、家庭副业也无偿地收归公社所有，造成“一平二调”的“共产风”盛行。
分配上实行供给制公社化初期，东营境内的人民公社推行供给制。首先
是实行吃饭不要钱的供给制，柴、米、油、盐、酱、醋、菜由食堂统一供给；
其次实行集体福利制度，举办公共食堂，建立托儿所、幼儿园、幸福院（敬
老院）、医院、理发室等集体福利事业；第三是实行基本工资加奖励制度。
并要求加强共产主义教育，使干部、社员能够以共产主义精神对待分配问题。
有的地方对生老病死、婚丧嫁娶、教育、医疗等全部包下来。除供给制的部
分外，每个劳动日工值只有几角钱，有的社队劳动工日工值只有几分钱，甚
至分不到钱，严重挫伤了农民的生产积极性。
组织领导上强调军事化公社化初期，中共山东省委强调实行“组织军事
化，行动战斗化，生活集体化，任务时间化”，处处要求整齐划一。全公社
的男女整半劳力统一按军事编制，组成班、排、连、营、团，由公社统一指
挥调动，实行大兵团作战。领导方式上，要求“四到田”，即干部指挥到田，
大字报、大辩论到田，会议办公到田，吃住到田。不仅生产劳动统一行动，
连吃饭、睡觉、学习、娱乐都要统一行动，完全象部队一样生活，脱离了农
村的实际情况，改变了农民一家一户传统的生活习惯，引起了群众的强烈不
满。
二、人民公社化运动造成的后果东营境内的公社化运动与全省、全国一
样，是和大跃进、全民大炼钢铁运动同时进行的。在这个过程中，浮夸风、
“共产风”、瞎指挥风、强迫命令风、干部特殊风盛行，造成严重后果。
浮夸风1958年8月27日，《人民日报》发表“人有多大胆，地有多大产”
的文章，宣称“山东省寿张县在搞全县范围的亩产万斤粮的高丰产运动，一
亩地要产5万斤、10万斤以至几十万斤红薯，一亩地要产1万到2万斤玉米、谷
子（以上均是市斤）”。这篇文章给浮夸风起了推波助澜的作用。此后，境
内的人民公社大刮“浮夸风”，要求“卫星”田深翻二至三尺（70厘米—100
厘米），麦田亩播种子50公斤至60公斤，谷子亩留苗30万株至50万株。各地
农业生产的高指标层层加码，要求“卫星”田的玉米、谷子、水稻亩产5000
公斤以上，高粱、大豆亩产2500公斤以上，地瓜亩产50000公斤以上，棉花亩
产皮棉50公斤以上，花生亩产皮果2500公斤以上。各新闻单位竟相报道“高
产卫星”，粮食亩产从千斤、数千斤扶摇直上到万斤、数万斤。高估产带来
高征购，境内普遍征购“过头粮”，造成社员口粮严重短缺。
共产风公社化的“一大二公”带来了“一平二调”。社员的自留地、自
留树、家畜一律收归公社所有。为了大炼钢铁，社员的铁制、铜制器具，甚
至连饭锅、水桶等金属生活用品都被强行平调。有的地方搞“共产主义”大
集中，男女分居，夫妻只能在周末团聚，老人入敬老院、儿童入幼儿园，学
生在校集体食宿。“共产风”搞乱了干群思想，打乱了生活规律。社员反映
“干不干都吃饭，何必出力流大汗”，造成出工不出力，大大降低了劳动生
产率。
瞎指挥风、 命令风、 特殊风为了实现生产上的高指标，体现人民公社
“一大二公”的优越性，境内普遍采用“大兵团作战”的方式，运用行政手
段，强迫社员吃住田间，挑灯夜战，搞“卫星”上天。违背因地制宜原则和
生产规律，强令农民深翻、密植，浪费了大量劳力、物力，又延误了农时。
有些干部社员对此提出怀疑，遭到非难和批判，即所谓“插红旗、拔白旗”，
把一些搞浮夸讲假话的干部作为“红旗”，而将那些敢讲真话、实话的干部
斥之为“观潮派”、“怀疑派”、“算帐派”、“右倾”，进行撤职，当作
“白旗”拔掉，致使“左”的错误进一步蔓延。在农村生活十分困难的情况
下，有些干部利用手中权力，多吃多占，甚至贪污盗窃，不能和群众同甘共
苦，共度难关，这种特殊风一时在农村蔓延开来。由于“五风”泛滥，挫伤
了农民生产积极性，使农业生产造成1958年丰产不丰收，加之1959~1961年连
续三年涝灾，天灾人祸造成农业减产，人民生活发生严重困难，水肿病、干
瘦病流行，非正常死亡人数增加，人口出现新中国建立以来，前所未有的逐
年连续下降。
三、人民公社的整顿
针对人民公社化造成的严重后果，中共中央于1960年11月3日发出《关于
农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即《十二条》）。中共山东省
委先后发出《关于贯彻执行中央十二项政策的若干补充规定（草案）》，提
出停止公社所有制的过渡试点，强调平调的物资必须退赔实物，任何单位无
偿占用生产队的土地，必须一律退还，并补偿损失。按照中央和中共山东省
委的指示、规定，东营境内的人民公社进行了整顿。一是调整人民公社体制。
根据有利于生产，有利于经营管理，有利于组织生活，有利于团结的原则，
把公社、生产大队、生产队的规模适当划小，实行了“三级所有，队为基础”
的体制。生产队有了经营自主权，独立核算，自负盈亏，直接组织生产和进
行收益分配。二是清算“一平二调”的错误，进行算帐退赔。退赔的重点是
平调社员的个人财产实物，按照先个人后集体的顺序进行，凡有实物的退赔
实物，没有实物或实物损坏的折价赔款。平调生产队的土地、农具、物资一
律退还给生产队。并明确规定社员的生活资料、小农具、家畜、家禽永远归
社员所有，任何人不得侵犯。据《广饶县志》记载：全县向农民先后退赔粮
食75.5万公斤、现金1779万元、牲畜4994头。三是解散公共食堂。人民公社的
公共食堂，当时曾作为“共产主义因素”，大加提倡，强制推行。但不久以
后，公共食堂浪费大量粮食，少数人多吃多占，农民吃不饱、吃不好的弊病
就显露无疑，受到明或暗的抵制。贯彻中共中央“二十一条”后，公共食堂
逐步解散，社员的口粮直接分配到户。四是落实政策，改善经营管理。根据
《农村人民公社工作条例修正草案》（即六十条）的规定，境内农村人民公
社取消供给制，实行各尽所能，按劳分配，多劳多得的分配原则。恢复了劳
动定额、评工记分、按分计酬的分配办法，对“五保户”、烈军属和困难户
适当加以照顾；重新分配给社员自留地、饲料地，允许社员经营少量家庭副
业，鼓励社员饲养家畜家禽，作为生活补充。同时恢复了农村集市贸易和农
村“四匠”（铁匠、木匠、石匠、泥瓦匠），开放农村“四坊”（油坊、粉
坊、豆腐坊、糖坊），活跃农村市场。在劳动管理方面，普遍恢复了高级社
时期的定额管理和“三包一奖”、“四个固定”的管理方法。以后又逐步推
广了“四小管理”，这是生产计划、劳动组织、劳动报酬和总结评比相结合
的一种较完整的生产劳动管理制度，对提高农民的劳动积极性，促进农业生
产的恢复发展起了很大作用。