一、劳动管理
人民公社时期，公社内部实行贫富拉平，原农业社财产无代价上调，银
行收回农村贷款，即“一平、二调、三收款”。在劳动管理上，搞“组织军
事化、行动战斗化、生活集体化”，运用行政力量，集中调配农村人力、物
力、财力，实行“大兵团作战”、“大搞丰产方”，劳动不计报酬，吃饭不
要钱，任务完成好的“插红旗”，完成差的“插白旗”。造成“五风”（即
共产风、浮夸风、命令风、瞎指挥风、干部生活特殊风）盛行。大批劳力被
调集“大炼钢铁”、“大办水利”，农作物管理粗放，收割不及时，土地荒
芜，丰产不增收。
1959年，根据中央“郑州会议”精神，恢复“三包一奖”责任制，奖惩
办法一般按原规定执行，少数包产包不死和不合理的单位，统一降低比例，
改变评奖办法。
1960年，国民经济出现暂时困难，中央提出“调整、巩固、充实、提高”
的方针，并于11月13日发布《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》
(“十二条”)，进一步强调“三级所有，队为基础”是现阶段人民公社的根
本制度，坚决反对和彻底纠正“一平二调”的错误。根据中央指示精神，适
当扩大了生产队的小部分所有权，普遍实行“四固定”，即劳力、土地、耕
畜、农具长期固定到生产队管理和使用，并登记造册，任何部门、任何人不
得平调，使生产队成为直接组织生产的基层单位。生产队之间组织劳动协作，
坚持自愿互利、等价交换的原则，不组织“大兵团作战”、“大搞丰产方”。
劳动管理上，大体上有以下几种做法：
包工包产，以产定工，以收入定成本，超产全奖，一次定死。能长期包
的长期包，成本一般按总收入的20%计，可以包到户和个人，不易包的农活，
按件记工，死分活评，以工带粮、以工带草。
粮食作物只包一个总产，不按作物分得过细，以便社员种些杂粮，调剂
生活。灾情严重，人均占有半亩以下的生产队，定产包收到户顶口粮。
变“三包”为“四包”，即包工、包产、包成本、包购。包产按一般平
均产量包，有的只包实际产量的95%，留有余地。
对手艺人，即农村“八作”、“十八匠”，统统归行。“放下锄镰锨，
挑起担子串四乡”。生产队与他们包产值、定工分，多赚归己，或按规定拿
钱买工分，参加当年分配。城镇手艺人，可自愿组合成立手工业合作社，除
交一定比例公积金、公益金外，其余收入归已。
1962年，落实以生产队基本核算单位后，各地在劳动管理上逐步采取不
同责任制形式。
1965年初，生产队在搞好“四到田”（作物安排、产量指标、生产措施、
定额用工）的基础上，进一步推行“四小管理”和两个基本（基本工、基本
肥），劳动管理又有改善。
1966年3月22日，《人民日报》发表《突出政治的生动一课——陈永贵谈
大寨大队在劳动管理中坚持社会主义方向的经验》一文。全国开始推广“一
心为公、自报公议”的计酬方法。1967年，山东省革命委员会批转生产指挥
部农林办公室《关于普遍推行大寨大队活学活用毛主席著作突出政治搞好劳
动管理的经验的报告》，各地纷纷派人到大寨参观学习，掀起学大寨运动高
潮。通过“以阶级斗争和两条路线斗争为纲”，“以革命大批判为动力”，
即所谓“大学、大批促大干”。批判“三自一包”（自留地、自由市场、自
负盈亏和包产到户） ， 把以前行之有效的“评工记分”、“三包一奖”和
“四小管理”等劳动管理制度视为“工分挂帅”、“物质刺激”的修正主义
管理制度，加以批判。推广大寨“政治评工”劳动管理经验，提出“突出政
治、为公劳动”，取消劳动定额，实行“标兵工分”，自报公议，严重违背
了社会主义的分配原则。具体做法有：一是结合“五好”评比，举行讲用会，
选出标兵，以此为标准，自报公议；二是民主评议，领导审批；三是“过堂
登记”；四是“投票评分”。
推广大寨劳动管理经验后，各地不同程度地出现生产不用领导，劳动不
要定额，管理不要制度，分配无需过问的混乱局面。有的并队升级，改变核
算单位，收回自留地，平调生产队资金、劳力，不顾条件建设“高产稳产田”，
“五风”又有回潮。
1974年6月，惠民地区革命委员会召开农村人民公社经营管理工作会议，
提出：“在劳动管理上，劳动计酬上不要强求一律，要根据各单位的生产水
平、管理水平和社员觉悟确定。目前，学习大寨劳动管理法，要从实际出发，
同群众商量，不可生搬硬套。主要实行定额管理与评工记分相结合的办法，
反对大拨工、记日工、死分死记的做法，纠正劳动计酬上的平均主义。”境
内各地认真贯彻这次会议精神，劳动管理状况有所好转。
1976年2月7日至17日，山东省革命委员会召开全省农村人民公社经营管
理工作会议，进一步强调：“大寨的劳动管理经验，不只是个方法问题，而
是个路线问题，是搞好劳动管理的方向。要认真总结经验，积极地逐步地进
行推广。”在贯彻这次会议精神中，各地结合普及大寨县运动，提出“大批
修正主义，大批资本主义，大干社会主义”，强行推行“为公劳动、自报公
议”的计酬方法。因不受群众欢迎，大都流于形式，平均主义更为严重。
1977年，东营境内各县根据中共惠民地委批转农业局《关于整顿人民公
社经营管理，落实党的农村经济政策的报告》，结合揭批“四人帮”，划清
政策界限，整顿人民公社劳动管理，克服平均主义，实行定额包工和评工记
分相结合的计酬办法，部分单位推行小组作业、定人、定地、定工、定成本
和超产有奖的计酬办法，简称“五定一奖”责任制。
二、财务管理
人民公社时期，农村财务会计辅导体制几经变化，会计辅导队伍极不稳
定。农村财务会计工作受“大破大立、先破后立”左的影响，去掉了一些行
之有效的会计制度，许多地方取消了帐簿，“以单代帐”、“以表代帐”，
财务管理一度混乱。
1962年贯彻落实《农村人民公社工作条例》（草案）(简称“农业六十条”)
以后，各县大规模地轮训生产队会计，对农村财务工作进行整顿和加强。
1963年，各县认真贯彻落实山东省财政厅、粮食厅、农业厅、供销社、
中国人民银行山东分行联合发布的《关于组织“三所”、“两社”财务人员
帮助生产队搞好会计财务工作的联合通知》精神，在县人委领导下，分管县
长挂帅，以农业局为主，吸收财政局、税务局、粮食局、供销社、银行等有
关部门财会人员参加，组成农村会计辅导委员会，一般7至9人。各公社在管
委会统一领导下， 一名主任具体负责， 以会计辅导员为主，吸收“三所”
（银行营业所、税务所、粮管所）、“两社”（供销社、信用社）财会人员
和公社财政助理参加，组成会计辅导组，一般5至7人。工作中，先拟订方案，
分片包干，集中培训与检查辅导结合，点面结合，县设基点区，区设基点社，
社设基点队。通过基点，有计划有步骤地组织参观，交流经验。对落后单位，
专人负责，组织力量，查找落后原因，分期分批解决。同时，组织会计夜校
和业余学习班，学习公社财务会计基本知识、经济活动分析和规章制度、收
益分配政策原则等。经过培训，农村会计大部分能按新会计制度，独立担负
起会计工作，1/3的会计可以完成记帐、结帐、公布帐目、编制分配方案和分
配报表。
1964年，农村社会主义教育运动全面展开，在经济上主要是搞“小四清”
（清财务、清仓库、清帐目、清工分）。撤换了一批有严重经济问题和不胜
任工作的干部和财务人员，对贪污多占进行退赔。这对于解决当时农村干部
作风问题和财务管理混乱问题，起到一定作用。由于混淆了两类不同性质的
矛盾，造成扩大化，挫伤了一部分人的积极性。
1965年，根据中央和山东省农村会计制度改革会议精神，按照“简明、
适用、易学、易懂、公开帐目、便于监督”的改革方针，对农村会计制度进
行改革。改革的内容有：改复式记帐为单式记帐；改现金、实物、工分、肥
料按期综合公布为公开记帐，逐笔公布，实行“财务公开牌”，帐牌合一；
直接用原始凭证记帐；减少会计科目和帐簿层次，会计术语力求通俗易懂。
“文化大革命”时期，农村财务管理工作再一次遭受严重挫折，会计辅
导组织瘫痪，会计培训几度停止，人员调还频繁，正常的财会工作秩序被打
乱。
1973年1月，中共山东省委下发《关于批转〈全省农村人民公社经营管理
现场座谈会纪要〉的通知》文件。境内各县开始推广招远县高家庄子经验，
大队成立民主理财委员会，生产队成立民主理财小组。成员由社员代表、财
务人员、干部三结合，民主推荐组成。定期召开民主理财会议，检查上一阶
段财务收支情况和其他经济活动情况，审查下一阶段财务收支计划，向社员
逐笔公布帐目，接受社员批评和建议，对于存在的问题有民主理财组织研究
处理。在民主理财之风的推动下，建立了现金和物资保管制度，固定资产清
点编号，登记造册，专人保管；粮食（主要是种子粮、饲料粮、储备粮）由
保管统一保管，完备出入手续，定时盘点。实行民主理财，使群众直接参与
管理集体的经济事项，杜绝了损失浪费、贪污舞弊现象的发生，进一步密切
了干群关系，对贯彻“勤俭办社”方针起了重要作用。
中共十一届三中全会以后，各地通过贯彻中央农业两个文件，各级加强
了农村财务工作的领导，经营管理机构得以充实和加强，社队财务工作明显
改善。
三、收益分配
人民公社化初期，社员分配实行供给制与工资相结合的制度。供给部分
高于工资部分，一般占社员分配的70%～80%，工资部分占20%～30%。
具体分配方法有三种：
（1）伙食供给制与低工资相结合。对实行吃粮不要钱的，全部改为伙
食供给制。工资按劳力强弱分5至6级，级差3至5角，一般最低月工资不低于5
角，一年6元左右。
（2）“三包”供给制。即包伙食、包上学、包福利（托儿所、幼儿园、
敬老院、医疗、文娱等）。
（3）增产幅度大的公社，实行基本生活供给制和基本工资加奖励的制
度。工资多采取固定总工值，结合评工记分按劳分配的办法，评定工资级别，
把评工记分与评定工资级别结合起来。有的实行“死级活评”，类似“死分
活评”的底分，据实际劳动情况评工记分，按工分多少发放工资。
公共食堂是伙食供给制的主要形式。1958年7月8日，《人民日报》发表
题为《农业社办食堂促进生产发展和集体主义思想成风》的文章。之后，境
内各县掀起大办公共食堂的热潮。1960年后，因不受群众欢迎而停办。
1960年，农业歉收，集体收入无几，农民生活贫困。为渡过饥荒，社员
自发开垦荒地，开展生产自救。
1961年3月19日，中共惠民地委在《关于加强重灾区工作领导措施的报告》
中指出：“大种瓜菜，除种好集体菜园外，号召每个社员尽量多种，谁种谁
收，不顶口粮”。并指出“为进一步调动社员的积极性，少荒一点地，象广
北这样的地区，可以考虑除百分之五的自留地以外，允许社员去改碱多种一
些”。同年5月8日，中共惠民地委《关于贯彻“六十条”情况的报告》中进
一步提出：“允许社员除‘十边’地以外开荒，还可以划出一部分生产队暂
不能耕种的荒碱地，分给社员耕种”。根据上述精神，各地开始分田到户经
营。分田到户的形式多样，名目繁多。如“保本田”、“口粮田”、“救命
田”、“渡荒地”以及“借地”给社员耕种，包产以外的收入全部归已；也
有的将土地全部按人均分配到户，实行户种、户管、户收，按人上交农业税
和集体提留，剩余自食自用的大包干形式。
1961年8月22日，中共惠民地委在《关于1961年人民公社分配中若干政策
问题的意见》 中， 对社员口粮分配作了规定：“社员口粮分配，继续贯彻
‘低标准，瓜菜带’的方针和人、劳、肥相结合，适当照顾困难户的办法，
体现多产多吃，多劳多吃，承认差别的原则。口粮水平高的单位，可百分之
七十五到八十按人分配，百分之十五按劳分配，百分之六左右奖励积肥，百
分之一到二照顾困难户。水平一般的单位，可百分之八十到九十按人分配，
百分之十按劳分配，百分之五左右奖励积肥，百分之二左右照顾困难户。六
大两以上单位，可从中拿出一大两左右按劳分配，其他按人分配。半斤以下
的可拿出半两，也可采取在按人分等定量的基础，老小弱不动，从整半劳力
中扣除百分之十按劳分配。可以男女整半劳力分别扣分，也可按基本劳动日
扣，按实干工分。”
“调整三包，对未实行的本着留有余地的精神，采取包产包收，全奖全
赔办法，对收成不好困难大、秋收秩序乱的单位，可定产包收到作业组。严
重涝灾地区，每人平均占有粮食作物半亩以下者，可定产包收到户顶口粮。”
“对于以保本田、口粮地、渡荒地、借地等名义将土地或一种作物包到
户的，可把包产内的粮食顶作口粮，包产内的瓜菜萝卜顶作分配瓜菜，并折
成现金顶分配，超产全部归户。对于把土地分户耕种，没定包产数的，也应
按包产到户的办法进行，也可在不影响集体生产的情况下，把自留地扩大到
百分之十。”
同年11月，中共惠民地委召开党委扩大会议，专门研究生产自救问题。
要求各地“坚定自救思想，开展自救运动”。并提出“为了生存，为了活命，
要自己救自己”的口号。
1962年，实行以生产队为基本核算单位后，由生产队直接组织生产和分
配，恢复高级社时期的分配办法。初步解决分配同生产不相适应的矛盾，克
服由生产大队组织分配造成的生产队之间的平均主义，在一定程度和一定时
期内调动了社员的生产积极性。收益分配过程大致为：编制收益分配计划、
方案、预分、决分。
制定收益分配计划和分配方案
生产队根据当年生产计划和财务收支计划，编制全年收益分配计划，对
一年生产经营所得纯收入进行初步安排。通过编制收益分配计划，计算出各
项收入和总收入，各项支出和总支出，根据政策确定应交农业税、集体提留
和社员分配的比例、数额，预计每个劳动力、每个人平均收入和劳动日值等
指标。分配前，生产队根据会计资料和其他资料，核实全年各项收支，清理
劳动工分、往来存欠、盘点物资，确定国家、集体、个人三者分配数额。填
写好分配方案，社员大会通过后，报公社审批，将社员分配落实到户，确定
应分、已分和年终决分找补数。
预分
生产队在年度中进行阶段性或季节性预分，包括实物预分和现金预分。
各地一般实行麦秋两季预分，全年统分的办法。粮食多是随收、随打、随交、
随分，年底结算。现金视收入多少和社员实际需要预支，年底找补。
扣分比例
根据中央“少扣多分”，使社员从发展生产中逐年增加收入的精神，生
产队坚持增产多扣、平产平扣、减产少扣的原则，集体扣留形式主要有公积
金、公益金、生产管理费、集体用粮。公积金用于农业基本建设和扩大再生
产，按百分率提留。“六十条”规定，公积金一般占总收入的3%～5%；公益
金用于社会保险、文化和公益事业。“六十条”规定，根据需要与可能，公
益金一般不超过总收入的2%～3%；生产费用于购置种子、化肥、农药、机械、
牲畜、小型农具等，管理费用于组织生产所必须的开支，如办公费、差旅费
及其它行政管理杂支。生产管理费一般先垫支，决分时从当年总收入中如数
扣回；集体用粮首先留足种子、饲料粮，保证生产需要。根据丰年多留、荒
年不留，以丰补歉、积谷防荒的精神，生产队留有一定数量的储备粮，原则
是“无战不动、无荒不用”。另外，有些生产队还提留一定数量的生产用粮
和救济粮。
实物分配和现金分配
实物分配主要是粮食分配。根据先征后购的原则，交足公粮，完成统购
任务，然后提留集体用粮，余下的作为社员口粮进行分配。为保证社员口粮，
又体现多劳多得的原则，生产队根据实际情况和多数社员意见，研究确定分
配办法。具体办法有人劳比例分配、按劳分配加照顾、基本口粮分等定量与
按劳分配相结合、按人口平均分配。人劳比例分配有“人七劳三”、“人六
劳四”、“人八劳二”、“人劳对半”等比例，以“人七劳三”较为普遍。
按劳分配加照顾（即保两头），老小分配平均口粮，其余按劳分配。粮食分
配以人劳比例分配为主要形式；现金分配包括现金和实物折款在内的全部实
物分配。一般实行粮、款统算编造分配方案，从社员全年劳动日总值中，扣
除当年实物分配折款和现金预支后，以现金找补。
五保户
为体现社会主义制度的优越性，生产队对失去劳动能力的鳏寡孤独社员
实行“五保”（保吃、保住、保穿、保医、保葬，儿童保教）。对烈军荣残，
各地多采取照顾劳动日的办法，使其生活略高于或相当于当地社员实际生活
水平。
干部补贴
为不使生产大队和生产队干部因公减少收入，根据其负担的工作情况，
经社员讨论，分别给予补贴。
自留地
生产队留给社员少量的自留地长期使用，收入归已，社员对自留地只有
使用权，没有所有权。“六十条”规定，一般情况下，自留地的数量可占生
产队耕地面积的5%～10%，最多不能超过15%。境内各地在正常情况下多控
制在5%～7%。
四、管理制度
“五定一奖”责任制
1977年，境内各县推行小组作业、定人、定地、定工、定成本和超产有
奖的计酬办法，简称“五定一奖”责任制。
收益分配报表制度
1960年，基本核算单位下放以后，人民公社实行收益分配报表制度。每
年12月收益分配结束以后，由基本核算单位编制收益分配年报表、粮食分配
年报表，由公社、县逐级汇总上报。1966～1970年停报，1971年恢复。
第三节农村经济体制
改革时期
中共十一届三中全会以后，农村实行经济体制改革，以家庭联产承包为
主的生产责任制在农村实施，统分结合的双层经营体制取代了“一大二公”
的人民公社体制，农村集体经济的经营管理工作也相应地进行了改革。
一、经营管理队伍
1980年1月，国家农委召开全国农村人民公社经营管理会议。1980年4月，
中共山东省委发出《关于加强农村人民公社经营管理工作的指示》，要求各
级党委必须十分重视抓经营管理队伍的培养和建设。随后，省农委、农业厅、
人事局、劳动局、财政厅联合颁发《关于选拔吸收农村人民公社经济管理员
的通知》，省农业厅下发《关于选拔吸收农村人民公社经营管理员的具体要
求》等文件。境内各县按照“政治思想路线端正、坚持社会主义道路、有一
定政策水平、经营管理经验和农业财会知识”的要求，通过考核，从农村基
层财会人员中，择优录取部分经营管理干部，为经营管理队伍充实新的力量；
人民公社设立经管站。
建市后，成立东营市农业经济经营管理指导站。2001年，东营市市级行
政机构改革，为进一步加强农村经济经营管理，市农业局内设农村经济经营
管理科。至2002年12月，全市经营管理人员201人，有专业技术人员188人，其
中高级职称2人，中级职称37人，初级职称130人。
二、农村成本核算试点
1984年，根据省农业厅的要求，结合全市家庭联产承包责任制的进展情
况，开展农村成本核算试点。选择能够反映本地自然、经济特点，代表中等
水平的村，每村选择8～10户作为核算点；选择有代表性的粮食作物、经济作
物、养猪、养禽、果业等作为核算对象；在核算户中再选择代表本村上、中、
下生活消费水平的3户，作为农民生活费调查户，以供国家有关单位核算农
村人工工值、估算人工费用时参考。实行家庭联产承包责任制以后，农户成
为相对独立进行生产的经营单位，农村经济核算的重点，由集体统一核算转
为家庭经营核算这个基础上来。1984年，各县（区）开始建立农村记帐户，
亦称家庭核算户。核算内容主要有：记录和反映生产过程中各项资金的来源；
生产费用和收入的管理使用情况；国家税金、各项提留及管理服务人员的报
酬；计算家庭经营最终财务成果。通过家庭核算，引导农民从传统经济走向
商品经济，从不计成本走向经济核算，指导和帮助农民改善经营管理，提高
经济效益。
三、依法管理
随着农村改革的不断深入，农村经济管理工作领域不断拓宽。农村土地
承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产管理和农村审计等行政管理工
作逐步展开，为保护农民利益，保持农村稳定，发展农村经济做了大量工作。
农村集体经济承包合同管理
1982年，中共山东省委办公厅、省政府办公厅印发《农业生产责任制试
行办法》，其中规定：“不论实行哪种形式的生产责任制，都要签订承包合
同。”根据这一规定，各级农经部门在当地党委、政府的领导下，积极帮助
村、队和农户签订承包合同。1988年1月，山东省人民政府颁发《山东省农业
承包合同管理试行办法》，明确规定：“各级农业经济经营管理部门为农业
合同的管理机构。”各级农业行政主管部门根据这一规定，加强了对承包合
同管理机构的建设。市和县（区）建立农业承包合同管理委员会，乡（镇）
建立农业合同管理小组。1989年12月，山东省第九届人大常委会第十三次会
议通过《山东省农村集体经济承包合同管理条例》，1990年10月，省政府发
布第九号令，公布《山东省农村集体经济承包合同纠纷仲裁办法》。全市各
级围绕着《条例》、《办法》的贯彻落实，进一步建立完善了农村承包合同
管理体系，建立了农村集体经济承包合同纠纷仲裁机构。
农村会计制度改革
农村实行责任制后，过去的农村会计制度已不适应农村经济发展的新情
况。1989年，根据省财政厅、省农业厅联合颁发的《山东省农村合作经济组
织会计制度》、《山东省农村合作经济组织财务制度》，各级农业部门对会
计制度进行重大改革，特别是改革了资金核算办法和收支核算分配体系，明
确了收入实现的原则，划清了收益、可分配收益和各项分配的界限，实行了
借贷记帐法。1996年，全市推行村财乡管、定期审计、村会计乡聘任“三位
一体”的农村集体财务管理体制。至年底，全市有40个乡（镇）建立“三位
一体”的农村集体财务管理体制，新增农村集体净资产24099万元。至1997年
年底，全市57个乡（镇）全部实行“三位一体”农村财务管理体制。
1997年，农村集体财务管理在实行“三位一体”管理体制的基础上，在
广饶县陈官乡、小张乡和东营区史口镇，开展农村集体财务管理“双代管”
试点工作，即村级帐目乡（镇）经管站代管、村级资产由乡（镇）经管站代
管。1998年，东营市在全省第一个全部实现“双代管”。同时，全市农村财
务管理实现“四个统一”，即：统一公开的时间、形式和内容，统一民主理
财程序，统一帐簿设置和财务管理档案，统一村会计管理。全市1784个行政
村建立财务公开栏，实行月公开制度，规定建立民主理财小组，实现会计乡
（镇）政府聘任制度。
1999年，在坚持农村集体财务管理“双代管”等项制度的基础上，大力
推行农村财务电算化管理。市农业局与青岛太阳软件公司联合开发“东营市
农村集体财务管理系统”软件，选择东营区辛店镇、广饶县稻庄镇、花官乡
3个典型乡（镇）进行农村电算化试点工作，改进和完善了财务管理软件，
并在全市推广应用。至2001年底，全市有22个乡（镇）实现电算化管理。其
中东营区、广饶县所有乡（镇）全部实现电算化管理。2001年，垦利县和利
津县利津镇开展农村会计委派制试点工作。
2002年，农村实行税费改革后，全市各级农经管理部门按照上级规定，
又对会计科目设置等内容进行调整，新的会计制度更加适应农村经济发展的
形势。是年，河口区在新户乡进行“村财乡管、联村会计、核算中心”三位
一体的农村财务管理机制改革试点。广饶县在广饶镇进行农村会计代理制改
革试点。至年底，全市有38个乡（镇）、办事处完成农村会计体制改革，占
全市乡（镇）总数的90%。
农村审计工作
农村审计工作是在贯彻落实中央、省有关加强农村资产管理、清理整顿
农村集体财产的基础上，逐步开展起来的。1983年、1988年根据省里的安排，
进行了两次大规模的农村财务清理整顿。1988年5月，省农业厅下发《关于开
展农村集体经济审计工作的意见》，对农村审计工作的组织领导、人员配备、
审计对象和主要任务、审计机构的主要职责以及审计程序作了明确规定。全
市各级开始建立健全农村审计机构，层层举办培训班，培训农村审计人员。
农村审计工作的开展，有效地防止了农村财务混乱，保护了集体财产的安全，
维护了农民的合法权益，减轻了农民负担，促进了农村廉政建设。
农民负担监督管理
1984年，中共山东省委颁发《中共山东省委、山东省人民政府关于减轻
农民额外负担的暂行规定》，农民负担监督管理工作随后展开。1985年9月7
日， 省委、 省政府下发《关于切实减轻农民负担的通知》。文件规定以乡
（镇）为单位，人均集体提留和乡统筹费一般应控制在上年人均纯收入的5%
以内，乡统筹费和管理费实行定项限额，农村义务工，一般每个农村劳动力
平均负担5～10个标准工；农民劳动积累工，每个农村劳动力平均负担数量应
控制在30个标准工以内。农村义务工和劳动积累工以出工出劳为主，除本人
自愿出资者外，不得强制推行以资代劳的办法。1990年，省政府发布省长令，
公布《山东省减轻农民负担暂行办法》，农民负担管理工作步入法制轨道。
1997年，东营市委、市政府下发《关于贯彻落实〈中共中央、国务院关
于切实做好减轻农民负担工作的决定〉的意见》，文件要求实施目标管理、
落实“一票否决”、健全农村负担卡等六项制度，规范监督管理，开展专项
清理，搞好截流堵源。1999年，中共东营市委下发《中共东营市委、东营市
人民政府关于在全市实行农民负担规范化管理的意见》，文件规定全面推行
农民负担一定三年不变的管理办法，以1998年为基数，到2000年一定三年不
变。1998年农民负担的村提留和乡统筹费以村为单位，既不超过1997年农民
人均纯收入的5%，也不得超过1997年的预算额，全面落实农民负担预决算制
度、社会负担登记审批制度、农民监督卡制度、村提留、乡统筹资产管理制
度、专项审计制度，“两公开、一监督”等六项制度。进一步规范“两工”
使用办法和规范农村公益事业建设，继续实行“一票否决”制度。从此，全
市农民负担监督管理走向法制化、规范化。
四、农村社会化服务
中共十一届三中全会后，东营农村普遍实行家庭联产承包责任制，农民
有了生产自主经营权，生产积极性大大提高。农业从产品经济向商品经济转
变，为农业生产提供产前、产中、产后延伸服务，成为广大农民的迫切要求。
建市后，市委、市政府围绕搞好农村社会化服务开展了改革试点，使农村社
会化服务由点到面、逐步完善。
（一）农村社会化服务体系的建立
境内农村社会化服务起步较晚，发展较快，大体经历了起步、发展和完
善提高三个阶段。 “七五” 期间，全市农村社会化服务体系基本形成，到
“九五”期间，进入完善提高阶段。
1．起步阶段。实行家庭联产承包责任制初期，境内农村社会化服务发
展缓慢。当时，除一些集体经济实力较强的单位开展的比较好以外，大部分
由于集体经济基础差，家底薄，社会化服务基本上没有开展起来。在这种情
况下，不少农民组织起来进行自我服务，全市涌现出一大批个体服务专业户
和联合服务组织。这种形式是自发的、零星的、分散的，远远不能满足农民
生产的需要。建市后，市委、市政府认真抓了完善家庭联产承包责任制和健
全双层经营体制工作，引导社会化服务的开展。村集体为农户服务开始发展，
县、乡两级为农民服务也有典型出现，改变了农民自我服务的单一局面，为
在全市普遍进行农村社会化服务体系建设探索出路子。
2．发展阶段。1984年以后，农村商品生产蓬勃发展，对技术、信息、生
资供应、产品销售等项服务提出日益迫切的要求。1986年起，为扶持专业化
商品生产，解决一家一户办不了、也办不好的问题，全市农村逐步建立健全
社会化服务体系。1986年，牛庄区成立多种经营办公室，为群众发展商品生
产做好产前、产中、产后的服务工作，逐步将区多种经营办公室办成配套成
龙的服务中心。1988年，广饶县李鹊乡结合农村实际情况，为解决农业生产
管理上的分散和个体经营解决不了和无法解决的难题，逐步开展多项服务工
作。建立科技网络，以乡农技站、种子站、农机站、水利站等组成农技服务
中心，每村设立1名技术员，全乡27个村发展了140个科技示范户；开辟实验
基地，在李西、杨店等村进行配方施肥的对比实验，在李东、后大村开辟高
产攻关试验田，推广玉米秸秆还田和小麦精量播种；实行“五统一”，农机
管理站组织全乡150余部拖拉机，为农业生产服务，实行统一耕播，统一浇水，
统一购买生产资料，统一销售产品，统一技术指导。之后，乡党委、政府逐
步总结和完善服务体系，建立以乡直职能部门为依托的4个服务中心，即以
水利站为主体的水利服务中心，以乡农技站为主体的农业技术服务中心，以
乡农业机械管理站为主体的农机服务中心，以乡供销、银行为主体的供销、
资金服务中心。在李鹊乡的带动下，广饶县形成多层次、多形式、多渠道的
服务体系。县级主要抓制度建设，建立科技、水利、农机、畜牧、流通五大
服务体系；乡级主要抓衔接，建立农业服务实体，村级主要抓落实。利津县
在深化农村改革中，主要抓了三项服务。（1）科技服务。拨出专项资金筹
建农技推广服务中心，加强乡（镇）农技站建设。各乡（镇）配备科技副乡
（镇）长，各村配备科技副主任，村村有农技员、科技示范户、重点户，乡
（镇）建立科协组织，全县基本健全科学技术推广服务网络。至1990年底，
全县已成立各种形式的社会科技服务组织610个，各种研究会、协会86个，科
普服务部9个，发展科技重点户、示范户41户，科普文明村17个。（2）机械
服务。在全县16个乡（镇）相继建立和完善农机管理服务站，并成立以县农
机公司为龙头的服务中心和服务网络。（3）供销服务。以县供销社为依托，
围绕棉花生产全程服务这个重点，制定并实施切实可行的社会化服务体系实
施方案， 全县棉花生产大丰收。 至1995年底， 全市已有各类经济服务组织
1716个，其中县级服务组织19个，乡级各类服务组织发展到59个，村级各类
服务组织发展到1638个。3．完善提高阶段。中共山东省委1990年7月在诸城市
召开全省农村工作座谈会。会上省委强调：“建立和完善社会化服务体系是
当前进一步解放农村生产力的关键所在”，要“真正把它作为深化农村改革
的中心环节，象改革初期抓推行联产承包责任制那样，更加自觉地、扎扎实
实地把这项工作抓好”。东营市委、市政府把建立和完善社会化服务体系摆
上重要议事日程。到1992年，农业社会服务能力大大提高，全市农业部门兴
办经济实体已达113个，从业人员达2589人；全市村级服务功能不断增强，在
农业生产良种、机耕、灌溉、植保、脱粒、销售、化肥供应、科学指导、水
利建设10个方面服务中，全市能提供全部十项服务的村有337个，占全市总村
数的22.2%；能提供五到十项服务的村有682个，占全市总村数的36.8%；能提
供一到五项服务的村有485个，占全市总村数的44.1%。“八五”期间，基层
农村社会服务建设日趋完善。至1995年底，全市3县2区又设立农业局，恢复
其行政职能，乡（镇）站也重新得到增强。全市建立和发展各类协会、研究
会等农村科普组织187个，生产互助组织1859个，社区服务组织53个，建立科
技示范村181个，样板户8965个，基本形成以市级为龙头，县（区）为中心，
乡（镇）为纽带，村级为基础的专群结合的农技推广网络。市、县两级4处
农业技术推广中心共有技术人员45人，设施能够进行常规性的分析和化验，
为新技术推广奠定了基础。农机化服务进一步加强。1995年，三县二区均设
有农机管理服务中心；59个乡（镇）中有58个设有农机管理服务站；全市的
村级农机管理组织有149个，占全市农村数量总数的8.5%，设立村级农机管理
员的村1516个，占全市农村总数的85%。
（二）社会化服务的主要形式
全市农村社会化服务形式多种、多样，综合各县（区）的情况，大体有
以下七种形式：
贸工农一体型：东营市认真学习诸城市以畜产品外贸出口为主，抓好龙
头企业建设，组织企业集团，贸工农一体化经营的经验。1993年，围绕粮食、
棉花、肉牛、肉鸡、芦笋、果品、蔬菜等主导产业和重点产品建立的龙头加
工企业，已发展到2400多家；全市专业村已发展到354个，专业户发展到11.7
万户；万头牛乡（镇）已有3个；淡水鱼已发展到10万亩；蔬菜大棚达到1.2
万多个；经济林发展到20万亩；浅水藕发展到2.8万亩；芦笋发展到1.6万亩；
“双千田”已发展到6.9万亩；封育草场近10万亩，土地复种指数达148%；成
功地探索了“双高一优”农业的七种模式，即以肉牛、肉鸡生产为主的农区
畜牧业模式；以保护地栽培为主的蔬菜生产模式；以优质果品为主的经济林
模式；以稻藕渔苇为重点的盐碱地生态模式；以捕、养、加并举的沿海渔业
模式；以芦笋等名稀优产品为主的创汇模式；以种养加为主的家庭经济模式。
全市初步建成具有一定规模的蔬菜、肉牛、林果、浅水藕、淡水鱼、芦笋、
芦苇等七大基地，形成以市场为龙头，龙头带基地，基地连农户，种养加、
产供销、内外贸、农工商的贸工农一体型的生产经营体系。利津县积极实施
了以“十大开发”为主的“基地建设工程”，以发展龙头企业为主的“兴龙
工程”，以利益连接为纽带的农工商“一体化工程”，以组建100个致富工作
队，建设100个专业村，树立100面旗子为主要内容的“富民工程”，收到明
显效果。粮食、油料、林果、畜牧、芦笋、水产、蔬菜、中药材等八大基地
已初步形成规模，60个专业村农民人均纯收入普遍提高500元以上，其中有23
个村1993年比1992年翻了一番多。1993年底全市农民人均纯收入在1000～1500
元的达到408个村、 69993户， 1500～2000元的达到75个村、 16448户，2000～
3000元的达到17个村、9184户，3000元以上的达到3个村、333户。
市场引导服务型：围绕当地优势产业或优势产品，从流通服务入手，培
育市场机制，以市场服务牵动生产发展。1992年，垦利县在注重发展高产、
优质、高效农业的同时，不断加强农产品的市场建设，全县投资1700万元，
对乡（镇）集市进行改造。同时，在继黄河三角洲大米市场之后，又新建芦
苇、野菜、莲藕、大牲畜交易、海产品批发等20多个专营市场。如大汶流的
海产品批发市场，就有上千个摊位（包括流动摊位），海产品旺季，日成交
额6万余元。1997年，为确保农业产业化的顺利进行，全市各级农业部门积极
配合有关部门强化市场建设和流通体制的配套完善。相继建立和完善广饶城
南和利津北岭大型蔬菜批发市场、花官蒜薹、大码头食用菌和白莲藕专业市
场。有力地拉动了农业产业化的发展。广饶城南蔬菜批发市场平均日交易量
达100万公斤，日交易额100多万元，蔬菜可直销北京、天津、东北等地。1999
年，全市大、中、小型蔬菜批发市场发展到20多处，年交易额达10亿元；订
单农业也悄然兴起。广饶县的小张、大王、西营、花园四个乡（镇）根据市
场需求种植蔬菜，由外商统一供种，并按保护价回收产品，与菜农签订合同，
订单蔬菜发展到3820亩， 共与51家客商签订了价值4000万元的供货合同。 到
2002年，全市各类集市专业批发市场已发展到178处，年成交额13.48亿元。
信息网络服务型:2000年底，全市农业信息网络建设实现全线贯通和资源
共享。重点抓了三项工作：一是配套完善市级网站平台和局域网。投资30多
万元，重点配套完善市级网站平台和局域网。开通市级网站平台“东营农业
信息网”。在国际互联网上申请注册了http：//www.dyny.gov.cn独立域名，开
设农业新闻、农业政务、农业生产、农业招商、县乡网站等7个主栏目、50个
子栏目，开发农产品发布管理系统、供求发布管理系统、专家咨询管理系统、
县乡模块等11个系统模块，整体提升网站的综合服务功能。与有关部门联合
开发“东营市农业局办公自动化系统软件”，开设网上会议通知、邮件发送、
文件管理等9个栏目，初步实现网上办公自动化。二是全面实施“万千农民
上网致富工程”。制定《东营市实施〈山东省万千农民上网致富工程〉计划》，
成立由市领导任组长， 市农业局、 市电信局、市科委等部门负责人以及县
（区）分管领导为成员的领导小组，为全市“万千农民上网致富工程”的全
面实施奠定基础。2002年底，全市5个县(区)、92%的农业乡(镇)实现拨号上网，
85%的乡(镇)建立农村信息服务站，有1300多户农民实现了拨号上网或间接上
网，成为当地农民致富奔小康的领头人。大王凯银集团在全市建立第一家农
业商务网站，进一步加快了全市农业龙头企业信息化进程。凯银集团、金瀚
实业集团、横店草业畜牧有限公司、万得福植物蛋白科技有限公司、振利油
料公司等5家企业建立了自己的网站，华誉集团、挪亚食品有限公司等131家
农业企业和13个农业批发市场实现了上网，为企业的宣传和产品营销发挥了
重要作用。 三是广泛开展农村信息员培训和信息服务。市农业局积极组织县
(区)信息网络管理人员参加了农业部和省农业厅举办的农村信息员骨干分子
培训班，开通东营市农产品价格行情一站通。聘请市、县有关专家分批对县
乡农村信息员和企业网管人员进行信息网络知识培训，大大提高了农村信息
员的业务素质和技术操作水平。2002年，全市共举办信息网络知识培训班10
期，培训农村信息员250名。通过电视台发布各类蔬菜批发市场价格行情96期，
编报网上农业信息86期，发布网上招商信息80条，下载、搜集、发布各类信
息技术资料3200余条，及时为农业生产提供信息服务，促进了农业增产和农
民增收。广饶县西营乡军屯村郭振起成为全市第一个网上闯市场的农民，先
后与俄罗斯、荷兰、美国、以色列等十多个国家开展网上业务，引进新、特、
优、稀蔬菜13个系列86个优良品种；广饶县花官乡利用农网发布销售信息，
外商以4.1元/公斤的价格收购蒜薹，仅此一项全乡农民人均增收1640元；利津
县傅窝乡利用农网发布西瓜供求信息，366.67公顷拱棚西瓜全部高价卖出，
实现产值2050万元，纯收入1385万元。
专业技术经济实体服务型:这一类数量较多，分布领域广，辐射面较大。
如广饶县稻庄镇的草莓研究会，花官乡的养鸡协会，东营区的桑蚕生产技术
协会，河口区义和镇梁家村的林果技术服务中心，利津县的芦笋研究协会、
食用菌协会、北宋镇葡萄研究会，垦利县的养鸡协会、河蟹养殖协会等。此
外，还有农机、水利联户服务组织、疫病防治咨询服务组织等诸多小、散、
广的合作经济组织。花官乡的养鸡协会，依托龙头企业华誉集团，为养鸡户
提供全程服务，从种苗、饲料、药剂、技术指导到成鸡收购实行一条龙服务，
壮大产业规模，塑造当地主导产业，取得良好的经济效益和社会效益。
“科物政”结合服务型：1990年和1991年，东营市坚持“科物政”集团
承包，层层抓带动田样板方，实现农业生产的大突破。1990年全市实施部、
省、市三级“丰收计划”15项，其中粮食7项，棉花3项，新技术推广5项（稀
土农用、立体栽培、秸秆还田、青贮氨化、万头猪快速育肥各一项），累计
覆盖面积达243.8万亩， 投资总额102.95万元。 同时承担了由省科委下达的
“黄河三角洲夏玉米高产试验”、“5万亩吨粮田开发”、“10万亩水稻综合
技术开发”等攻关项目，通过验收获得可喜成果，增收粮食8127.5万公斤，
皮棉46万公斤，增收效益4320万元。其中，东营市农牧局与莱阳农学院、广
饶县政府、利津县政府共同承担的“黄河三角洲夏玉米高产试验”，经省科
委组织专家验收，平均亩产564.6公斤，比1989年亩增121.45公斤，共增收玉
米971.6万公斤，三年任务两年达标。广饶县“5万亩吨粮田开发”，经验收，
耕亩单产1030.98公斤，两年任务一年完成，比开发前亩增粮食220公斤，共增
收粮食1100万公斤。在这两大攻关项目的带动下，全市涌现出40个吨粮村，4
个玉米亩产过千斤的乡(镇)。1991年全市共实施部、省、市三级“丰收计划”
项目21个，争取资金51.4万元，其中无偿投资12.8万元，周转金38.6万元，覆
盖面积达到333.2万亩，总增粮食1.42亿公斤，增产皮棉204.30万公斤，总增
纯效益1.202亿元。除水稻项目因发生稻飞虱造成减产外，其余项目均完成或
超过合同计划指标。全市共实施省、市科研、中试项目5项，争取资金40余万
元。《黄河三角洲夏玉米高产试验》通过更新紧凑型品种，增强密度，增加
投入，改革种植制度，10万亩开发区亩产达到559.7公斤，比开发前三年平均
亩增232.7公斤，增长71.16%，比合同指标亩增59.7公斤，增长11.94%。同时
带动30万亩夏玉米亩产平均达421.7公斤，比开发前三年亩增玉米142.7公斤，
增长51.15%。均超额完成省科委下达的计划指标。三年累计增产玉米13579万
公斤，增值5703万元，净收入达922万元，创出黄河三角洲地区小面积高产记
录。《大豆苗后化学除草技术推广》项目，两年应用面积24.85万亩，亩增大
豆16.7公斤，共增产415万公斤，并减少投入286.02万元，纯增效益618.02万元，
均大大超过合同指标。《10万亩大豆孢囊线虫综合防治》项目，是1991年全
市农业科技开发重点项目之一，实施3万亩，增产大豆93.8万公斤，纯增效益
92.4万元。《黄河三角洲10万亩大豆中低产田技术开发》项目，开发当年亩
产均达到132.5公斤，比开发前三年平均亩增47.5公斤，增长55.88%，增收大
豆475万公斤。另外，大豆、小麦根瘤固氮菌应用、保护地栽培、立体种植、
生产剂应用，品种示范等项目都获得较好效益。
股份合作服务型：一是创办并试推“劳务银行”。“劳务银行”把劳动
力这一特殊商品与银行的管理机制有机地结合起来，把非收益农民的劳动投
入到开发潜力中去，是组织农业开发的成功之举。1993年利津县制定《关于
推行“劳务银行”的实施意见》，使这种新型的生产经营管理机制尽快走上
正规，并不断完善。二是大力推广“粮食银行”。“粮食银行”是由广饶县
粮食集团总公司创办的，其宗旨是藏粮益民、储粮备荒、存粮自愿、取粮自
由、为储户保密。“粮食银行”具有储存、供应、调剂、便民、保险、增值、
活企、富民的综合功能，是将农副产品与现代银行的先进经营管理相对接，
促进粮食加工业的发展，变资源优势为市场商品优势的重要手段。“粮食银
行”的大力推广，有力地促进了农业和农村经济的发展，得到国家和省有关
部门的充分肯定。三是广饶县积极创办大码头农业综合开发股份有限公司，
发挥资金、劳力、技术等生产要素的联合优势，融农工商于一体，已成为联
接家庭经营与大市场的中介组织。1993年，该公司融资50万元，积极发展种、
养加工业和批发市场，实现产值250万元，利税60万元，充分显示了强大的生
命力。
生产型合作经济组织：包括种植业、养殖业、农副产品加工等生产性领
域。一是种植业领域：“九五”期间，东营市以市场为导向，加快品种结构
调整，大力发展“双高一优”农业，向产业化迈进，一系列专业性的合作经
济组织应运而生。如广饶县西营乡的蔬菜专业合作社、央三村棉花高产开发
专业合作社、南堤和杨宅村的土地开发股份公司，垦利县的大豆合作社、莲
藕合作社，利津县的抗虫棉生产专业合作社、虎滩乡纤维高粱合作社、明集
乡蓖麻籽生产专业合作社，河口区四扣乡的芦苇协作中心等。广饶县西营乡
蔬菜专业合作社，1996年创办时入社社员3969户，入股额68万元，成立伊始就
帮助社员推销蔬菜462吨，提供市场信息140多条。合作社为入社社员提供优
惠，凡入社的社员购买化肥、农药、薄膜等均享受价格优惠。两年来供应农
民化肥1300多吨，农膜300吨，农药10吨，优惠额达450万元，社员分红利7.5
万元。1997年，该社被省体改委、省供销社评为全省50家示范专业合作社之
一。二是养殖业领域：如垦利县宁海乡的畜牧水产合作社、郝家镇的畜牧合
作社，东营区胜利镇新镇村的河蟹育苗场，利津县养殖大户隆荫生牵头的养
鸡协会等。垦利县郝家镇由畜牧兽医站发起，联合88家畜牧大户成立的畜牧
专业合作社，股本20多万元，并在两个村建立养殖分社。该社有规范的合作
社章程，成立一年多的时间，累计为农户提供低价饲料600吨，药品价值6万
多元，免费防疫服务、技术咨询讲座300余人次，协调资金30万元，推销产品
价值70万元，有力地带动了当地畜牧业的发展。三是农副产品加工领域：这
一领域的合作经济组织最容易向股份制或股份合作制企业转化。如利津县北
宋镇的振利油料加工有限公司，是该镇西孙村80户农民1994年自发组织，自
愿入股兴办的，股金191万元，建成后日加工大豆50吨，日产符合国家部颁标
准精练油7.5吨， 后经扩建改造， 1998年实现产值5000万元，利税250万元。
1999年产值超过亿元，利税超过500万元。四是流通领域：这一类主要是指生
产资料供应、 农副产品运销方面的合作经济组织。 如广饶县供销社系统自
1996年开始，发展专业合作社6处，吸纳股金187.5万元，入社5867户，1998年
帮助社员推销产品213.4万元，提供物资服务1346万元，增加社员收入293.5万
元，专业合作社让利额达45万元。其中，大码头乡的苇席专业合作社，从购
苇草到销苇席实行一条龙服务，降低了生产成本，增加了销售收入，调动了
群众的生产积极性，社员已从去年的400户发展到1000多户。境内农村出现的
服务形式多种多样，但总的是两种：一种是横向的，即社区性服务体系，以
乡、村为主，重点对种植和养殖业提供统一服务；一种是纵向的，即专业化
服务体系，以骨干企业为龙头，围绕加工业和商品率高的产业，实行产供销
服务一体化。总体上，以县为单位的服务，服务组织比较健全，上下左右基
本形成了网络，产前、产中、产后服务搞的比较好；以乡村为单位的服务，
多数能为农业生产主要环节提供统一服务，仅有少数乡村服务组织，缺少必
要的服务手段，靠农户自己耕种。