第二章 农村经济体制改革
第一节 土地经营方式改革
农村改革初期，土地经营方式改革主要以多种形式的“农业生产责任制”的形式
出现，后逐步过渡到统一实行家庭联产承包责任制。
1978年春，当时比较贫困的利津县虎滩公社小街大队、店子公社戴家大队，为解
决群众温饱问题，自发实行包产到户和联产计酬责任制，当年，粮棉产量比上年增长
1倍多。 中共十一届三中全会召开后，农村经济体制改革全面推开。1979年春，广饶
县、垦利县分别在斗柯公社李斗大队、西宋公社小口子、董集公社大王等12个生产大
队进行“大包干”(家庭承包土地，收获后完成国家定购任务，交足税收、集体提留，
余为己有) 和包工到组、联产计酬、超产奖励等形式的农业生产责任制试点。同年，
垦利县推行“五定一奖惩” (定人员、定地块、定任务、定时间、定质量、超产减产
奖惩)生产责任制。1980年，3县普遍推行“大包干”、“家庭联产计酬”、“联产承
包” 等多种形式的农业生产责任制， 至年底， 已有336个生产队实行“大包干”，
2154个生产队实行联产承包、联产计酬生产责任制。1981年，广饶县3019个核算单位
全部实行各种形式的生产责任制，其中，实行“四小管理” (小段计划、小组作业、
小段包工、小段检查验收) 的213个，责任到劳、联产计酬的1158个，专业承包(主要
是棉田) 的190个，包产到户(土地承包到户)、联产计酬和“大包干”的1458个。198
3年，境内农村99％以上的生产队实行了家庭联产承包责任制。
在最初实行家庭联产承包责任制的几年中，也出现一些新问题。如：承包期短，
农民怕变怕换，不愿向土地投资，承包地块零散，不利于区域种植等。1984年，为保
持政策的连续性，鼓励农民向土地投入，全市推行土地发证、合同承包等改革措施。
当年颁发土地证26.95万份， 签订承包合同19万份，占应签合同的70％；并普遍进行
土地评级，对家庭承包的地块进行调整归并，土地承包期延长到15年以上。1988年，
垦利县在胜利乡进行完善土地承包合同试点；共签订土地承包合同3110份，从法律上
确立承包方与发包方的关系。1990年，广饶县制定《关于稳定完善土地承包制的意见》。
全县15个乡镇、553个行政村、107000个农户全部签订了土地、林果、畜牧、水利等7
项承包合同，共签订、签证土地承包合同10.8万份，林果等承包合同500多份。
为解决承包地块零散、不利于规模经营以及村集体经济薄弱等问题，80年代中期
进行了“两田制”的探索。1984年，利津县柏茂张村在全市首先实行“两田制”，即
把全村耕地分为口粮田和承包田两部分，口粮田按人口分配，承包田由集体向农户招
标承包。1987年下半年，利津县前刘乡、河口区的部分乡镇开始推行“两田制”。至
1987年底，全市实行“两田制”的行政村118个，土地面积11.64万亩，其中，口粮田
46768亩，承包田68512亩，机动田6197亩。1988年，全市农村工作会议后，在继续稳
定完善家庭联产承包责任制的基础上，全市各县区进一步推行完善和发展“两田制”。
至1995年底，全市实行“两田制”的村庄和耕地面积分别占村庄总数和耕地总面积的
40％和43％。
以家庭承包经营为基础的土地经营方式改革(尽管有些承包方式还不够完善)，打
破了人民公社体制下沿袭多年的土地集体统一经营模式，使土地所有权和经营权分离，
确立了农户自主经营的市场主体地位， 农村经济发展进入一个新阶段。1978～199 5
年，全市农业总产值、粮食总产、农民人均纯收入分别增长4.6倍、1.6倍和28倍。
第二节 产业结构调整
家庭经营承包，使农民有了生产经营决策权，市场因素对农村产业结构调整的影
响越来越大。政府及有关部门又通过政策、价格等手段，引导农村产业结构的调整。
1978年以来，东营农村多层次的产业结构发生巨大变化，产业结构趋于合理，市场化
进程加快。
种植业产业结构
粮食作物中，70年代前传统的五大作物是小麦、玉米、大豆、高粱、谷子。80年
代以来，从主要作物播种面积看，小麦、玉米稳步发展；兼有饲草、饲料用途的高粱、
谷子，由于役畜锐减而大幅度下挫；水稻生产在90年代初掀起高潮，后因黄河断流缺
水又迅速回落；大豆由于效益比较高，建市以来，种植面积翻了一番。经济作物中，
棉花、花生曾因政策、价格、灾害等因素影响而大起大落；瓜菜面积增长较大，特别
是90年代后，效益较高的保护地瓜菜种植迅速发展。1979～1995年，农作物播种总面
积中，粮食作物的比重由88％下降到80.8％，其它作物由12％上升到19.1％。
农林牧渔产业结构
由于长期以来片面强调“以粮为纲”，1978年前，种植业一直在农林牧渔产业结
构中占有较大比重。1978年，种植业产值占农林牧渔产值的80.3％，林牧渔三业仅占
19.7％。1978年后，林牧渔业发展相对较快，农林牧渔产业结构有很大改变。种植业、
林业稳步发展；畜牧业中马、骡等役畜饲养减少，牛(肉用)、羊、猪、鸡等专业化养
殖增加；渔业中海水捕捞和海、淡水养殖都有较大发展。农林牧渔产业结构调整中，
专业户、 重点户和经济联合体发展较快， 依据资源优势的产业化布局逐步形成。 1
995年， 农、林、牧、渔各业占农林牧渔总产值的比重为58.87％、1.77％、27.87％
和11.49％，形成农、牧、渔“三足鼎立”的格局。
农村产业结构
改革前，由于长期以来“左”的思想影响，工副业生产被当做“资本主义的尾巴”
而遭受限制和打击。1978年，境内农村社会总产值中，农林牧渔业占72％，其它产业
仅占28％。1978年后，工业、建筑业、运输业、商业饮食等多门类的乡镇企业迅猛发
展。1987年，全市乡镇企业总产值首次超过农业总产值。1995年，农村社会总产值中，
五大物质生产部门所占比例依次为：农林牧渔业占41.1％，工业占39.8％，建筑
业占7.57％，商业饮食业占6.39％，运输业占5.17％。与1978年相比，农林牧渔业下
降30.9个百分点， 农村工业增长30.88个百分点，建筑、商业饮食、运输等也都有较
大的发展，农村经济呈现多元化新格局。同时，也改变了农村人口的就业结构，促进
了农村小城镇的发展。大王镇等一批比较发达的乡镇，正在逐步建成亦工亦农、亦城
亦乡的社会主义新型乡镇。
1983～1995年全市农村社会总产值构成
表6-2
单位：万元
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┃ │ 农村│ 农林牧渔业│ 工业│ 建筑业│ 运输业│ 商业饮食业┃
┃年度│ 社会├───┬───┼──┬───┼──┬───┼──┬───┼──┬───┨
┃ │总产值│ 产值│占总产│产值│占总产│产值│占总产│产值│占总产│产值│占总产┃
┃ │ │ │值的% │ │值的% │ │值的% │ │值的% │ │值的% ┃
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┃1983│ 71278│ 53569│ 75.2│4224│ 5.9│6622│ 9.3│4060│ 5.7│2803│ 3.9┃
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┃1984│ 85179│ 58595│ 68.8│8373│ 9.8│7262│ 8.5│5795│ 6.8│5154│ 6.1┃
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┃1985│ 95864│ 68917│ 71.9│6620│ 6.9│1019│ 10.6│6306│ 6.6│3829│ 4┃
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┃1986│100913│ 63186│ 62.6│1379│ 13.7│9419│ 9.3│7386│ 7.3│7127│ 7┃
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┃1987│139437│ 80643│ 57.8│2450│ 17.6│1345│ 9.6│1098│ 7.9│9844│ 7.1┃
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┃1988│192503│107309│ 55.8│3824│ 19.9│1588│ 8.3│1546│ 8│1560│ 8.1┃
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┃1989│222258│109224│ 49.1│5242│ 23.6│2625│ 11.8│1670│ 7.5│1764│ 7.9┃
┠──┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┨
┃1990│249269│123202│ 49.4│6279│ 25.2│2343│ 9.4│2015│ 8.1│1968│ 7.9┃
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┃1991│310602│157859│ 50.8│7462│ 24│2834│ 9.1│2641│ 8.5│2337│ 7.5┃
┠──┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┨
┃1992│366202│144683│ 39.6│1123│ 30.7│3993│ 10.9│3813│ 10.4│3109│ 8.5┃
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┃1993│565172│213700│ 37.8│2090│ 37│6451│ 11.4│4163│ 7.4│3631│ 6.4┃
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┃1994│921653│344665│ 37.4│3843│ 41.7│7986│ 8.7│4896│ 5.3│6378│ 6.9┃
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┃1995│118622│487046│ 41.1│4721│ 39.8│8984│ 7.6│6135│ 5.2│7584│ 6.4┃
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第三节 建立农村社会化
服务体系
1986年起，为扶持专业化商品生产，解决一家一户办不了、也办不好的问题，全
市农村在改革中逐步建立健全社会化服务体系。1986年，牛庄区成立多种经营办公室，
为群众发展商品生产做好产前、产后的服务工作，逐步将区多种经营办公室办成一条
配套成龙的服务体系。1988年，广饶县李鹊乡结合农村实际情况，为解决农业生产管
理上的分散和个体经营解决不了和无法解决的难题，逐步开展多项科技服务工作：建
立科技网络，以乡农技站、种子站、农机站、水利站等组成农技服务中心，每村设立
1名技术员，全乡27个村发展了140个科技示范户；开辟实验基地，在李西、杨店等村
进行配方施肥的对比实验，在李东、后大村开辟高产攻关实验田，推广玉米秸秆还田
和小麦精量播种； 实行“五统一”，农机管理服务站组织全乡150余部拖拉机，为农
业生产服务，实行统一耕播、统一浇水、统一购买生产资料、统一销售产品、统一技
术指导。之后，乡党委、政府逐步总结和完善服务体系，建立以乡直职能部门为依托
的4个服务中心， 即：以乡水利站为主体的水利服务中心，以乡农技站为主体的农业
技术服务中心，以乡农业机械管理站为主体的农机服务中心，以乡供销、银行为主体
的供销、资金服务中心。在李鹊乡的带动下，广饶县形成多层次的服务体系，县级主
要抓制度建设，建立科技、水利农机、畜牧、流通五大服务体系；乡级主要抓衔接，
建立农业服务实体；村级主要抓落实，形成多层次、多渠道、多形式的服务体系。
利津县在深化农村改革中，主要抓三项服务。(1) 科技服务。拨出专项资金筹建
农技推广服务中心，加强乡镇农技站建设。各乡镇配备科技副乡镇长，各村配备科技
副主任，村村有农技员、科技示范户、重点户，乡镇建立科协组织，全县基本健全科
学技术推广服务网络。至1990年底，全县已成立各种形式的社会科技服务组织610个，
各种研究会、 协会86个，科普服务部9个，发展科技重点户、示范户41户，科普文明
村17个。(2) 机械服务。在全县16个乡镇相继建立和完善农机管理服务站，并成立以
县农机公司为龙头的服务中心和服务网络。(3) 供销服务。以县供销社为依托，围绕
棉花生产全程服务这个重点，制定并实施切实可行的社会化服务体系实施方案，全县
棉花生产大丰收。河口区各乡镇也均建立起农、林、牧三站，配备了科技副乡镇长和
专职科技助理员。 至1991年底，全区有12个村建立科技服务组，有172个村配备科技
副主任(其中专职24人) ，并涌现出各类科技示范户271个，初步形成科技服务网络。
至1991年底，全市已有各类经济服务组织204个，其中县级服务组织19个，乡级26个，
村级109个。 1995年底， 乡级各类服务组织发展到59个， 村级各类服务组织发展到
1638个。
第四节 农场改革
1988年1月29日，市委以东发［1988］6号文下发《中共东营市委、东营市人民政
府关于进一步搞好农(牧)场工作的意见》，开始全面推行场长负责制。
1988年，渤海农场在全市率先改革干部人事制度和劳动分配制度，对场内中层正
职普遍推行风险抵押聘任制，对中层副职和基层人员实行招标聘用，普遍实行职工选
业、企业选人的优化组合，并在全场实行按承包项目和劳动、资金投入计酬等办法，
至年底，全场完成工农业总产值365万元，比上年增长85.5％，全年累计扭亏100万元。
1989年，全市所有农(牧)场全面推行场长负责制和场长任期目标责任制。进一步
完善农牧场内部配套改革，在企业内部建立目标管理体系和责任制网络体系，把企业
对国家的承包任务层层分解，逐级落实，按照责权利一致的原则，明确各级的职责权
限和考核奖惩办法。
1991年12月，市委、市政府决定成立农场局，进一步深化农(牧)场体制改革，并
实施“114”工程(即经过若干年努力，在全市培养1千个承包土地1百亩、年收入超过
4万元的家庭农场)和“百万利税费”战略，从根本上改变农场面貌。
1993年底，市农场局制定“场改公司，政企分开，按企划型，科学管理，农业产
业化，畜牧一体化，二三产业法人化，逐步建立现代企业制度，冲出农场的小圈子，
走向社会主义大市场”的改革思路。在农业方面，实行生产费、生活费“两费”自理，
土地使用承包和适度规模经营；充分发挥农机、农技、水利“三站”作用，培养家庭
农场；废除实行45年之久的工资制度，彻底破除农业生产中的“大锅饭”。农场兴办
的二、三产业，以调整产业结构和内部三项制度(劳动用工、工资分配、社会保险)改
革为重点，实行划小核算单位，企业自负盈亏，确保上交利费，分配多劳多得。1994
年， 农垦系统承包土地规模50～100亩的家庭农场有153个，100亩以上的有74个，年
纯收入万元以上的家庭农场有206个， 全系统实现农业产值4828万元，其中家庭农场
实现纯收入893.5万元。同年，农场改公司工作全面完成，强化了农场的法人地位，9
个农垦企业产权制度改革试点全面展开。
1995年， 全市农场系统家庭农场达1317个，控制耕地面积67015亩，平均每个家
庭农场耕作管理耕地面积51亩。其中，50～100亩的364个，100亩以上的142个。全市
农场系统共完成社会总产值2.2亿元，职工人均收入4285元，实现利润714.9万元，分
别比加大改革力度前的1992年增长2.95倍、2倍，扭亏增盈965.9万元。
第五节 改革开放试点县
1993年3月， 利津县被省委、省政府确定为经济欠发达地区改革开放试点县。其
奋斗目标是，至“八五”末，全县国民经济整体实力达到1992年全省平均水平，财政
自给，收支平衡。其工作重点：一是以建设专业村为突破口，大力发展高产、优质、
高效农业。二是坚持发展与提高并重的原则，大力发展县属工业和乡镇企业。三是积
极发展外向型经济。四是制定优惠政策，积极发展个体和私营经济。至1995年底，改
革开放试点工作取得明显成效。
优化农业产业结构。在稳定粮棉生产的基础上，大力发展林果、畜牧、水产、瓜
菜等高效农业。1995年，全县粮食经济作物产值比由1992年的87∶13调整到50∶
50；农林牧渔四业产值比由1992年的65∶3∶14∶18调整到54∶7.6∶19∶19.4；农业
总产值达到11.73亿元，比上年增长48.8％，全县初步形成粮食、棉花、瓜菜、林果、
水产、 畜牧等6个主导产业。培育发展专业村，建立农副产品生产基地，实现规模经
营。 1993年起，全县选择150个基础好、有潜力的村作为专业村，选派干部帮助其致
富，为专业村确定1～2个主导产业，要求60％以上的农户从事这些产业。至1995年底，
150个专业村全部达到规定标准， 形成“一乡一业，一村一品”的格局，初步建成成
方连片、规模较大的粮食、棉花、油料、瓜菜、林果、芦苇、水产养殖、畜牧养殖、
中药材、食用菌等十大生产基地。大力发展二、三产业和个体私营企业。用活土地使
用权，推行大户承包，加快土地流转和集中，实行适度规模经营，促进从事二、三产
业的劳动力从农业中分离出来，实现农村剩余劳动力的合理分流；改革户籍管理制度，
引导从事二、三产业的农民进城居住、经营，加快个体私营企业发展；对个体私营企
业实行“四放”，即思想上放胆，政策上放宽，管理上放活，工作上放手，创造宽松
环境，提供资金、技术、人才、信息等方面的服务。至1995年底，全县个体工商户发
展到8000户，注册资金4370万元，私营企业300个，注册资金2600万元，从业人员3.5
万人，占农村劳动力的17.7％。
全面推行企业产权制度改革，转换企业经营机制，启动企业内部活力。在县乡企
业中全面推行股份制、股份合作制、公有民营、拍卖、租赁、破产、兼并等多种形式
的产权制度改革。至1995年底，全县实行股份制、股份合作制的企业53个，实行公有
民营的企业40个， 实行租赁经营的102个，并对10个“边、小、亏”门店进行公开竞
价拍卖； 对4个企业实行破产，破产总额达1229.54万元。全县247个企业中，完成产
权制度改革的205个， 实行“双全”抵押承包和资产目标责任制的38个。加大技术改
造力度， 增加技术含量，提高产品的竞争能力。1993～1995年，全县技改投资达2.9
亿元，形成县石油化工厂、东方石油机械股份有限公司、纺织总厂、化肥厂、三利食
品有限公司、油脂化工厂、利津酒厂等一批骨干企业，创出“光明”电机、“三利”
食品、 “黄河口”酒等一批名牌产品。1995年，全县工业总产值19.15亿元，比1994
年增长96.38％。
选择蔬菜加工、粮油加工、皮革加工、果品加工、肉制品加工等企业，搞深、精
加工，形成10个年产值3000万元以上的龙头企业，产业的骨干带动生产基地的发展，
架起农副产品进入市场的桥梁。重点发展出口蔬菜生产加工、牛羊肉生产加工、肉食
鸡生产加工、粮食生产加工、油料生产加工、水产品生产加工等10个上有龙头、下有
基地的贸工农一体化的产业，初步实现从传统农业向市场农业的转变。