第一章 财政
建市初，东营市经济基础薄弱，为全省贫困地区之一，财政收不抵支。市属3县中有2
个县(利津、垦利)是财政扶贫县，靠吃财政补贴维持。建市以来，国民经济和社会事
业逐步健康发展，财政收入逐年增长，财政实力日渐增强。1985年，实现财政收支平
衡，以后连续11年实现财政收支平衡并略有节余。1984～1995年，全市累计实现财政
收入336697万元，财政总支出402233万元。
第一节 财政体制
1984年，是东营市建立后的第一个财政年度。根据胜利油田在东营辖区内原油工
商税在市级入库的实际情况，省对东营市实行“收入按一定比例分成，总收入比上年
增长部分分成” 的体制。收入基数为10120万元，支出基数为2197万元，总额分成的
比例确定为21.7％，增长分成比例为10％。市对县(区)的财政体制，继续延用原惠民
地区对3县实行的形式， 即“收入总额5∶5分成，定额补助”。其中，广饶县定
额补助140.5万元,利津县462万元，垦利县331.2万元。因1984年东营、河口、牛庄区
(后撤并入东营区)没有独立的财政，由3县代管，故没有补助基数。
1985年，国家实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制。省政府对东
营市实行“定额上交，加比例递增”的财政体制，核定收入基数为8762万元，支出基
数为3609.8万元， 收入上交数额为5152万元，并每年递增8％包干上交，实际收入比
上年增长8％以上的部分，在保证上交中央分成收入之后，全部留归东营市(省对东营
市实行这一体制，是因为原作为东营市主要收入来源的胜利油田的原油产品税、营业
税、增值税上划中央和省，新开征的原油资源税，70％交省，30％留东营市)。同年，
东营市确定对广饶、利津、垦利3县实行“总额分成加定额补助”的财政体制。其中，
广饶县收入基数1256万元，支出基数为771万元，定额补助148.5万元；垦利县收入基
数483万元，支出基数606万元，定额补助431.2万元；利津县收入基数338万元，支出
基数604万元， 定额补助488.8万元。东营市对东营、河口、牛庄3区的定额补助分别
为160万元、 240万元和260万元。超收分成比例是：东营、河口区留50％，牛庄区留
60％。
1986年始，由于原油资源税全部上交中央，省重新确定东营市的收支基数，实行
“收入全留，不足支出部分定额补助，补助数额逐年递增”的财政体制。调整后的收
入基数为2407万元， 支出基数为3860万元，收入留成比例为100％，每年定额补助14
53万元，并每年递增5％。
市对县区的财政体制也进行调整，对广饶县实行“总额分成”的财政体制，分成
比例为“2∶8” 。 对利津县实行“收入全留， 定额补助” 的财政体制，定额补助
442.4万元。 对东营、河口两区实行“定额补助加增长分成”的办法，定额补助额分
别为210万元、280万元，增长分成的留成比例分别为40％和50％。牛庄区并入东营区
后， 对新东营区实行“定额补助加增长分成”的体制，定额补助510万元，实际收入
比上年增长10％以上的部分，留成比例为70％。同时，对河口区的增长留成比例也由
50％调整为70％。对垦利县实行“收入全留，不足支出部分，定额补助”，收入基数
479.7万元， 支出基数802.7万元，定额补助323万元。同时规定，垦利县炼油厂的税
收，本着利益、风险共担的原则，其产品税、所得税50％作为市级收入，50％作为县
级收入。
1988年，市对东营、河口两区的财政体制进行调整，东营区实行“总额分成加增
长分成”，收入分成比例为38.3％，实际收入比上年增长部分“5∶5”分成。河
口区实行“定额上交比例递增” 的财政体制，收入基数为1274万元，支出基数为642
万元，定额上交632万元，每年递增10％。
市对各县区确定的财政体制执行到1993年。
1994年始，中央和地方实行分税制。山东省政府确定，省与市、地税种的划分，
除上划中央的收入外，基本维持原有格局，保护地方的既得利益，实行新老体制双轨
并行财政体制。省对东营市原体制的补助继续执行；实行分税制后，上划中央的收入，
中央采取税上返还的办法，以1993年计算的上划基数返还东营市，并按照1∶0.3的比
例递增。
市对各县区，比照省对东营市的办法执行，对原来的老体制作适当调整，即对东
营、河口两区调整为“定额上交比例递增”，定额上交额分别为4135万元和1120万元，
每年递增5％； 广饶县实行“定额上交” 的体制，上交额定为761万元；垦利县实行
“收入全留，自收自支”的体制；利津县继续实行“收入全留，定额补助”的财政体
制，对其定额补助适当增加，调整为643万元。
第二节 财政收支
财政收入
东营市财政收入主要来自工商各税、农牧税收、企业收入和其它收入。其中，工
商各税收入是财政收入的主体， 1984年占财政总收入的99.22％，1995年是财政总收
入的70.62％。 东营市地方经济和胜利油田生产以及国家政策性变化是影响市财政收
入的主要因素。建市初，地方经济薄弱，财政收入大部分来自油田税收，随着地方经
济的发展和政策性调整，油田生产对市财政收入的影响减弱，但来自油田的收入仍占
50％以上。建市以来，除1985、1986两年因政策性调整收入减少外，其余年份均增长，
1986～1995年， 年均递增21.61％。1995年，全市财政收入实现52856万元，比198 4
年增长90％(剔除不可比因素，实际增长27倍)。
工商税收主要包括产品税、增值税、营业税、集体企业所得税、城市维护建设税
等，是市财政收入的主体。1984年，胜利油田原油生产大幅度增长，带动全市工商各
税收入的增加，全年完成27582万元，是当年预算的130.5％。1985年，财政体制改革，
重新调整税种，将原市财政主要来源的原油产品税、营业税、增值税上划中央和省，
开征原油资源税和城市建设维护税。 受此影响， 市工商税收连续2年大幅度下降。
1985年、1986年分别比上年下降47.42％和42.79％。1987年后，地方经济全面发展，
工商税收开始保持稳步增长，尤其是1987、1988两年增长幅度较大，分别比上年增长
31.62％和38.29％。其增收的主要因素：(1)原有企业挖潜改造和新建企业相继投产，
企业生产能力扩大， 产品的产量和销量大幅度增长，产品税增收，1988年完成200 0
万元，比1986年增长66.98％；(2)新建商业网点投入营业、集贸市场不断扩大，流通
领域发展强劲，同时城市建设步伐加快，建筑业发展迅速，加之1987年开征国营建筑
安装企业营业税，全市营业税收1987年完成4078万元、1988年完成6272万元，同比分
别增长42.29％和53.80％；(3) 1988年轻工产业部分产品税改征增值税，轻工产
业有较快发展，全年增值税收入780万元，为上年的416.2％。1989年后，全市工商各
税收入稳步增长，1995年完成37325万元，比1984年增收9743万元，增长35.32％ (剔
除不可比因素，实际增长22.8倍)。
农牧业税及耕地占用税1984年，农牧业税及耕地占用税(以下简称农业税) 收入3
23万元，仅占同期财政收入的1.16％。随着农村改革的深入、产业结构的调整，农业
生产和农村经济不断发展，并通过核实计税土地、加强农业特产税源培育，农业税收
不断增长，占同期财政收入比重加大。1987～1988年全市农村经济连年创历史最高水
平， 农业税大幅度增收，两年分别比上年增长80.49％和170.14％，分别占同期
财政收入的5.49％和10.18％。 1989年，农林特产税征收范围扩大，当年完成57
万元，是上年的13倍。1990年，农业受灾严重，特别是棉花大幅度减产，农业税收下
降33.42％。1991年，农业开发成效显著，农业税收又增长48.14％。1992年，占用耕
地数量减少，耕地占用税收入下降42.8％。1993年，水产养殖增产，利津县养虾获丰
收，农林特产税增收183.78％。1994年，粮棉大丰收，农业税收完成3236万元，增长
126.14％。1995年，该项收入3053万元，是1984年的9.45倍。
企业收入主要包括国营企业所得税、国有企业调节税、国有企业上交利润等。建
市初，企业收入为-130万元。随着地方工业企业的发展，收入随之增长。其中，企业
所得税由1984年的858万元增长到1995的2936万元，增长3.42倍，年均递增11.83％。
实行第二步利改税后，企业在利润中扣除抵留的项目逐年增多，缴纳国营企业所得税
和利润留成后上缴财政的利润明显减少。1987年，部分企业技术改造后经济效益提高，
国营企业所得税比上年增长49.7％， 国有企业调节税增长36.67％，上交利润增长
47.24％。集体企业所得税比上年增长74.35％。1988年，商业、粮食等流通领域部
分国有企业实行第一轮承包企业效益良好，全市国有企业上交利润比上年增长70％，
1989年增长82.11％。 1990年，受物资企业效益下滑和粮食部门政策性亏损等影
响，国营企业上交利润开始逐年下降，1995年仅1万元，比1989年下降99.87％。
专款及其他收入主要有排污费、教育费附加、国有土地出让收入和罚没收入、行
政性收费等。 1984～1995年，该类收共计32059万元，占同期财政收入的9.57％。随
着各项管理的健全，专款收入迅速增长，1984年仅为18万元，1995年达到6359万元，
增长352倍。其间，1991年省将原省集中管理的“上缴排污费收入”下放到市地管理，
当年收入完成836万元，是上年的5倍。建市后逐步加强对罚没收入的收缴管理，主要
是公安司法罚没收入、工商罚没收入、交通罚没收入等。1988年，罚没收入收缴入库
150万元。1989年收缴977万元，是上年的6.51倍。1991年，仅社控专项检查罚款一项
就增收432万元。 1993年，对罚没收入进行清理检查，入库1144万元。1995年，对行
政性收费和罚没收入进行集中清理入库， 其他收入类共完成3562万元， 比上年增长
173.37％，是1984年的509倍，占当年财政收入的6.74％。
财政支出
建市初，东营市百业待兴，各项事业的发展和城市建设都需要大量的资金投入。
1984年，财政支出5546万元，赤字565万元。随着全市经济的发展和财政收入的增长，
财政对经济建设和各项事业的投入加大， 至1995年， 全市财政支出74655万元， 是
1984年的13.5倍。1984～1995年，共计实现财政支出402233万元。
支持农业和农村经济发展支出1984～1995年， 对农业和农村经济投入资金4.5亿
元，重点支持黄河三角洲农业开发、黄淮海平原农业开发和农田水利基础设施建设。
1984年，支农资金投放318万元，重点扶持蔬菜基地建设和903个养殖、种植专业户。
1986年，各级财政对农业投入3141万元，比上年增长70％，为农业开发和农田水利建
设提供了保证， 当年建成2.2万亩养虾池和饵料加工、对虾育苗室、淡水鱼种场、冷
藏加工等海淡水养殖配套工程。1989年，贯彻中央向农业倾斜政策，对农业投入比上
年增长48.1％，超过同期财政支出增长幅度17个百分点，先后支持完成麻湾灌区、王
庄二干等一批大型水利工程。1995年，支农资金比上年增长52.12％。
企业挖潜改造资金和科技三项费用支出1984年，全市企业挖潜改造资金支出仅为
40万元。1995年，增长到775万元，增长18倍。其中，1986年支出343万元，支持改造
项目53个，利津县静电植绒厂和广饶县稠油加工厂当年见效益。1988年，部分企业进
入第一轮承包， 企业挖潜改造资金投入109万元。1989～1991年，受市场疲软、银根
抽紧等因素影响，部分企业经济效益下降，企业技改规模缩小，投资减少。1992年，
为适应改革开放新形势， 市财政制定出台支持企业深化改革措施，同时投入440万元
企业挖潜改造资金。1993年，落实中央整顿财税秩序的要求，财政给予企业部分资金
补助，因此企业挖潜改造资金支出1494万元，是建市以来最多的一年。
市政建设和城市维护支出1985年， 城市维护费支出2185万元， 是财政支出的
18.50％。 1986～1988年， 支出大幅度增长，共支出13539万元，占同期财政支出的
22.4 4％。 主要用于东城建设、 西城维护以及城市道路、自来水工程等市政建设。
1989年，市直党政机关进入东城新城区办公。1990年后，该项支出仍逐年增长。1995
年，支出10684万元，是同期财政的14.31％。
科教文卫体等事业支出1984年， 支出1997万元。1995年，增长到13581万元，增
长5.8倍， 年均递增19％。主要支持基础设施和科研设施建设以及中小学校舍改造，
先后建成财校、电大、师范、市一中、实验中学等一批高中等学校和市人民医院等，
校舍改造工作走在全省前列。其中，1985年教育事业支出1671万元，比上年增长50％，
占当年财政支出的14.15％。
1984～1995年东营市财政收入表
表15-1
单位：万元
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┃ 项 目 │1984 │1985 │1986 │1987 │1988 │1989 │1990 │1991 │1992 │1993 │1994 │1995 ┃
┃ │年 │ 年│ 年 │ 年│ 年│ 年│ 年│ 年│ 年│ 年│ 年│ 年┃
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┃财政总收入 │27800 │ 14342│9088 │ 13468│19645 │ 23829│25523 │ 32112│ 33689│ 43023│ 41322│ 52856┃
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┃其中：工 │ 27582│ 14604│ 8298│ 10922│ 15104│ 18422│ 21624│ 24446│ 27160│ 35504│ 29740│ 37325┃
┃商税收表 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ┃
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┃农牧业税及耕│ 323│ 418│ 410│ 740│ 1999│ 2259│ 1504│ 2228│ 1550│ 1431│ 3236│3053 ┃
┃地占用税类 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ┃
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┃企业所得税类│ 858│ 1362│ 1322│ 1979│ 2936│ 3419│ 3402│ 3526│ 3520│ 3238│ 2136│2936 ┃
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┃国有企业调节│ │ 29│ 30│ 41│ 28│ 12│ -3│ 14│ 18│ -57│ │ ┃
┃ 税类 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ┃
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┃国有企业上交│ │ │ 163│ 240│ 408│ 743│ 589│ 429│ 462│ 76│ 64│ 1 ┃
┃ 利润类 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ┃
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┃国有企业承包│ │ │ │ │ -282│ -494│ -393│ -191│ -166│ -192│ │ ┃
┃收入退库存类│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ┃
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┃ 企业收入类│ -988│ 72│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ┃
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┃国有企业亏损│ │ -2008│ -1252│ -954│ -983│ -1839│ -2558│ -3497│ -2472│ -1400│ -698│-380 ┃
┃ 补贴类 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ┃
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┃ 专款收入类 │ 18 │ 32 │ 79│ 197│ 285│ 330│ 601│ 2303│ 2641│ 3079│ 5541│6359 ┃
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┃ 其他收类 │ 7│33 │ 38│303 │ 150│977 │ 757│1144 │ 976│ 1344 │ 1303│3562 ┃
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注：工商税收类中不含集体企业所得税，集体企业所得税数字包含在“企业所得税类”
中。
1984～1995年东营市财政支出表
表15-2
单位：万元
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┃ 项目 │1984 │1985 │1986 │1987 │1988 │1989 │1990 │1991 │1992 │1993 │1994 │1995 ┃
┃ │年 │ 年 │ 年│ 年│ 年│ 年│ 年│ 年│ 年 │ 年│ 年│ 年┃
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┃ 合计 │ 5546 │ 11810│ 16188│ 20181│ 23972│ 31414│34294 │ 37027│ 41508│ 49540│ 56098│ 7465┃
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┃企业挖潜改造 │ │ 426│ 343│ 10│ 109│ 127 │ 110 │ 215│ 440│ 1494│ 588│ ┃
┃ 资金类 │ 40 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 775┃
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┃简易建筑费类 │ 25│ │ │ 14│ 23│ │ │ 70│ 166│ │ 90│ 90┃
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┃科技三项费用类│ │ │ 45│ │ │ │ │ │ 197│ │ │ ┃
┃ │ 21│ 25│ │ 34│ 33│ 113│112 │ 128│ │ 308│ 413│ 513┃
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┃支援农村生产 │ │ 1286│ 2410│ │ │ │ │ │ │ │ 5171│ ┃
┃ 支出类 │ 318│ │ │ 2317│ 2794│ 4411│4473 │ 4331│ 4857│ 4362│ │ 7978┃
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┃农林水利气象 │ 497│ 559│ 731│ │ 1082│ │ │ │ │ │ 2310│ ┃
┃等部门事业费类│ │ │ │ 939│ │ 1328│1545 │ 1615│ 1863│ 1957│ │ 2897┃
┠───────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┨
┃工业交通等部门│ 30│ │ 119│ │ │ │ │ │ │ │ │ ┃
┃ 事业费类│ │ 119│ │ 212│ 274│ 373│453 │ 647│ 700│ 635│ 729│ 589┃
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┃商业部门事业费│ 58│ │ 20│ │ │ │ │ │ │ │ 66│ ┃
┃ 类│ │ 25│ │ 26│ 31│ 36│35 │ 42│ 45│ 56│ │ 65┃
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┃城市维护费类 │ 52│ 2185│ 3073│ 4752│ 5714│ 5817│6322 │ 7069│ 7569│ 6842│ 9834│ 10684┃
┠───────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┨
┃文教卫生事业费│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 11774│ ┃
┃ 类│ 1967│ 2903│ 3193│ 3752│ 4649│ 5854│5883 │ 6719│ 7672│ 9567│ │ 13336┃
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┃科学事业费类 │ 30│ 52│ 107│ 82│ 141│ 88│ 105 │ 163│ 225│ 174│ 196│ 245┃
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┃其他部门的事业│ 226│ 468│ │ │ │ │ │ │ 2038│ │ 3625│ 4751┃
┃ 费类│ │ │ 446│ 547│ 826│ 1942│1613 │ 2149│ │ 2852│ │ ┃
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┃抚恤和社会 │ 385│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 1602│ ┃
┃福利救济费类 │ │ 544│ 652│ 672│ 806│ 914│1263 │ 1287│ 1266│ 1672│ │ 1851┃
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┃ 行政管理费类│ 1631│ 1189│ 1950│ 1923│ 1979│ 2238│2364 │ 2656│ 4190│ 5848│ 6597│ 7456┃
┠───────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┨
┃ 公检法支出类│ 211│ 189│ 298│ 434│ 680│ 958│ 1056│ 911│ 1256│ 1389│ 1657│ 2950┃
┠───────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┨
┃价格补贴支出类│ │ 706│ 2181│ 2856│ 3479│ 3400│ 4912│ 4148│ 3815│ 3173│ 2498│ 2633┃
┠───────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┨
┃ 其它支出类│ 55│ 1041│ 581│ 1245│ 1139│ 3228│ 2980│ 3032│ 3000│ 5758│ 5861│ 10422┃
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┃ 专款支出类│ │93 │ 39│ 366 │ 213│587 │ 1086│1845 │ 2209│ 2453│ 3090│ 6815 ┃
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预算外资金收支
建市后第一个财政年度(1984年) ，全市预算外收入2700万元，至1995年增长到2
0982万元， 年均递增20.49％。随着预算外收入的增长，预算外支出亦增长较快，19
84年，预算外支出2208万元，至1995年达到17222万元。
1984～1995年东营市预算外资金收支情况表
表15-3
单位：万元
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┃年度│1984│1985│1986│1987│1988 │1989 │1990 │1991 │ 1992 │1993 │1994 │1995 ┃
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┃收入│2700│3812│4833│6826│ 10458│11829 │12758 │ 15495│ 21124│ 14812│ 16336│ 20982┃
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┃支出│2208│3453│3931│6352│8876 │ 10172│ 12689│ 14147│ 19337│ 14351│ 15875│ 17222┃
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第三节 财政管理
管理机构
1983年10月15日，东营市财政税务局挂牌办公；11月2日，财政税务分设。同年，
成立东营市控制社会集团购买力领导小组办公室。1984年，财政局设有办公室、预算
科、行政事业财务科、企业财务科、农业财务科、预算外资金管理科等科室。同时，
成立财政驻厂员管理处。1987年，增设人事监察科。1988年，先后增设农税科、会计
事务管理科、东营会计师事务所、市财政信用投资公司和东营市农业发展专项资金管
理领导小组办公室。 1989年， 成立东营市税收财务物价大检查领导小组办公室。 1
990年12月， 企业财务科分设为工交企业财务科和商贸企业财务科。1991年，先后成
立国债服务部、国有资产评估中心。1992年7月，成立东营市国有资产管理局，11月，
成立东营市住房基金管理处。1995年2月，成立税政科，7月，成立基建财务科。
企业财务管理
1984年， 根据国务院和省政府文件精神，实行第二步“利改税”，对全市181个
国营企业进行调查摸底和测算，对其中的100个(中型25个，小型75个)符合“利改税”
条件的国营企业，按照政策采用不同税率计税，较好地解决了企业吃国家“大锅饭”
的问题，经济效益显著提高。
1987年下半年， 企业承包工作全面展开。至1988年底，全市有258个企业实行承
包经营(占全市企业总数的70％)，承包方式主要是上缴利润基数包干、超收分成和还
贷包干等。 1990年底，有252个企业承包合同到期，经终结审计，全面完成合同的占
74％， 完成合同主要指标的占88％。3年中，承包企业用于生产发展的企业留利4259
万元，固定资产净值2459万元，职工收入年平均递增13.2％。1991年，市直35个企业
进行第二轮承包。至1994年10月，完成合同利润指标的32个，占承包企业的91.4％，
实现利润2561.69万元，完成合同指标的135％。
1984～1986年东营市企业“利改税”
效益指标完成情况表
表15-4 单位：万元
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┃ 项目 │ 1984年 │ 1985年 │比上年增长% │ 1986年 │比上年增长% ┃
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┃商品销售额│ 17276 │ 24559 │ 42.16 │ 32149 │ 30.91 ┃
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┃ 实现利润 │ 834.5 │ 1315 │ 57.6 │ 1474 │ 12.09 ┃
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┃ 上交利润 │ 436.2 │ 924 │ 111.83 │ 1338 │ 44.8 ┃
┠─────┼────┼────┼──────┼────┼──────┨
┃ 企业留利 │ 321.4 │ 580 │ 80.46 │ 678 │ 16.6 ┃
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1985年，省对粮食财务体制进行改革，由原来的省级管理下放到地(市)县管理。
按照分级管理的财务体制，粮油加价款和国家储备粮油的费用，由中央财政负担与管
理；粮油价差补贴、“议转平”粮食价外补贴及粮食企业政策性亏损由地方财政负担
和管理。1985年后，由于国家连续提高粮油收购价格，加之银行调整贷款利率，粮食
财务挂账大幅度增加，超过各级财政和粮食企业的承受能力。1991年，国家提高粮油
统销价格，相应取消财政对企业粮油加价款补贴。政策性财务挂账成为难题。1992年，
垦利、 利津、广饶3县和市区全部放开粮油销售价格，迈开了东营市彻底解决粮食财
务挂账的第一步。1993年，省财政与各市(地)签订1993年度解决粮食政策性财务挂账
目标责任书。东营市签订的目标任务是1600万元，当年实际解决1924万元，超额完成
任务。至1994年底，全市财政在当年不出现新增“挂账”的前提下，全部消化财政应
负担的历年挂账365万元， 彻底甩掉挂账包袱，走在全省前列，为粮食企业适应社会
主义市场经济新体制，真正走上“自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展”道路
创造了较为宽松的外部环境。
1993年7月1日，国家颁布实施《企业财务通则》、《企业会计准则》。全市各级
财政部门在广泛宣传深入学习“两则”和进行调查研究的基础上，依据“两则”精神，
制定企业内部财务管理办法，在全市的国有企业中实行，企业财务管理工作进入新阶
段。
行政事业财务管理
1984～1989年，市、县两级财政探索完善经费包干的办法。对全市行政事业单位
的财务管理，实行“确定项目，划分档次，定额包干，超支不补，结余留用”的办法。
对那些还不适合包干的项目， 由财政部门统一掌握， 从严审批。但在实际工作中，
“定额包干”并未得到落实。1990年起，将原办法改为“总额包干，预算审查，实施
监督”的大包干。这样，财政部门掌握了资金分配的主动权，也调动了部门单位的积
极性。1990年，重点解决会议费超支和车辆燃修费用负担过重问题。针对过去在会议
费管理方面存在的弊端，首先从市直开始实行定点开会制度。规定凡市直行政单位召
开会议必须在统一指定的地点召开，否则财政不予核拨费用。财政部门与定点单位签
订合同，要求定点单位必须在保证服务质量的条件下，实行饭费、宿费、会议室费单
独收取，单独核算，不得以房费和会议室费弥补生活费用。当年，会议费支出81.2万
元， 比1989年减少4.4万元，若扣除会议费标准提高和大型会议增多等因素，实际下
降15.5万元。针对车辆燃修费负担过重问题，实行定点修车制度。规定是市直行政事
业单位的车辆，大、小修及零配件购置必须到定点厂，否则，财务部门不准报销，财
政部门不核拨修理费。实施后，效果明显。1990年，定点修理厂修车22台，平均每台
节支0.4万元。各县区也根据各自情况实行定点修车制度。
1991年，全面推行公费医疗改革，控制公费医疗经费的过快增长。年内，市财政
局贯彻全省公费医疗管理工作会议精神，与有关部门配合，本着“因病施治，合理用
药，杜绝浪费”的原则，逐步形成一整套适合东营市特点的管理措施。市属各县区和
市直部门同步进行，有效地控制了医疗经费过快增长的现象。
改革后的公费医疗管理办法有3种类型。(1)“四挂钩”，即医疗费实行国家、医
疗单位、 享受单位、职工个人四者利益挂钩。职工个人负担医药费的5～20％。 (2)
“三挂钩”，即国家、享受单位、职工个人三者利益挂钩。(3) 医疗保险。1992年10
月，利津县率先实行公费医疗保险制度。做法是：享受公费医疗人员全县统一投保，
由保险公司、县公费医疗办公室、财政局、医院和享受单位共同管理。被保险人因病
所支付医疗费用最高限额即保险金额，按年龄档次和所患疾病的不同而确定。被保险
人到定点医院就诊，实行“双处方”和凭“公费医疗保险证”就诊的制度。职工个人
负担医疗费用的20％。
1984年以来，市财政局贯彻落实市政府确定的“教育兴市，科技兴业”战略方针，
用于教育、 科技的投入不断增加。1984～1995年累计教育支出59412万元；累计投入
科技的费用5698万元，资金投放重点放在科技运用和科技推广方面。
财政支农资金管理
为促进全市农村经济的发展，各级财政部门把增加农业投入当做一项主要任务来
抓，积极向农业倾斜，多层次多渠道筹措资金，增加支农投入，增强农业发展后劲。
增加预算内支农资金投入。按照财政支出重点和《中华人民共和国农业法》的有
关规定，保证预算内支农支出的增幅，高于经常性财政收入的增长，合理调整分配结
构，提高直接支农支出的比重。坚持预算内外一起抓，无偿有偿相结合的原则，发展
财政信用，注重积累，加速周转，提高利用率。同时，促进县乡两级财政支农周转资
金的不断增长，增强财政支农投入的实力。加强农业发展基金和水利基本建设资金的
征集工作，增强基础农业发展实力。采取以奖代补、投资匹配等方式，吸引单位和集
体自筹资金、银行贷款以及农民投工投劳，拓宽支农资金来源渠道。
通过上述措施，形成以财政预算内投入为主体，以支农周转金、农业发展基金为
骨干，其他投入为补充的多元化财政支农投入体系。1986～1995年，全市财政预算内
支出支农资金52655万元，投放财政支农有偿资金27538万元。东营市将一部分财政支
农资金由无偿支援改为有偿周转使用，主要用于支援农村商品经济发展。经过十年努
力，探索出一套较完善的管理办法和支农周转金发放、回收的工作制度。在支农周转
金的投放上，重点支持具有开发性、示范性、关键性和效益好的项目，促进了农业和
农村商品经济的发展。 全市有1个“双高一优”农业县、10个试点乡镇、14个农业特
产税源基地和一批龙头企业，已初具规模。
农业税征收
农业税收征管工作， 以核实税源和培植税源为重点。为核实农业税计税土地，1
989～1992年，财税部门抽调数百人，依据土地管理部门的土地详查资料，查实验证，
实地丈量，查清实有土地面积，解决了多年来普遍存在的“有地无税，有税无地”的
问题，系统地总结出“利用土地资源调查资料，搞好计税土地核实”的方法和步骤。
全市共核增农业税计税土地60万亩， 每年增加农业税收入400多万元。随着财税体制
改革的进行，农业特产税日益显示出它的巨大潜力。1993年，进行培植农业特产税源
试点，1994年，该项税源基地初具规模。1995年开始，在全市实施“1520”工程 (即
在1个乡镇建成5000亩特产基地，每年收入农业特产税20万元)。年内，共批准14个乡
镇为“1520”工程建设单位，建设总面积20万亩，生产品种有林果、桑蚕、芦笋、藕、
淡水养殖、贝类护养、大棚西瓜等。这项工程的实施，使农民人均纯收入大幅度增长，
项目区的农业特产税比市农业特产税的增长幅度高16个百分点，占全市农业特产税征
收总额的30％。“1520”工程，成为加强地方财政建设，实现财政收支平衡的重要项
目。1984～1995年，全市累计征收农业4税22251万元，其中，农业税6949万元，农业
特产税1207万元， 耕地占用税14005万元，契税90万元。1995年的农业税收入总额达
到3053万元，比1984年增长8倍多。
预算外资金管理
建市初，预算外资金管理比较混乱。1985年下半年，市财政局在调查研究的基础
上，制定出《关于加强我市预算外资金管理的意见》，市政府作了批转。1986年，又
下发《关于加强市级预算外资金管理补充规定》，使预算外资金管理逐步走上正轨。
3县2区亦制定出各自的管理办法。全市财政部门在预算外资金管理上采取“专户储存，
计划管理，财政审批，银行监督”的办法，效果明显。1986年，该办法被省财政厅作
为典型经验在全省推广。1994年，为进一步健全预算外资金管理制度，市财政局起草
《东营市预算外资金管理暂行办法》 ，1994年8月15日，东营市政府以18号政府令颁
布执行。1995年，学习大连、鞍山的经验，进一步完善《东营市预算外资金管理办法》。
国有资产管理
1990年9月，组织全市行政事业单位开展清产核资工作。历时半年，对市直102个
独立核算单位的固定资产进行清查， 查出帐面固定资产6602万元，帐外固定资产115
63万元， 盘亏固定资产265万元。1991年，结合工商年检，在全市全民所有制企业、
公司， 普遍进行产权登记工作。当年共登记226户，资产总额121976万元，国有资金
39183万元。 年内，对13个合资、联营企业、合并单位、新开办单位进行资产评估，
评估面原值2793.3万元，净值2527.8万元，重估完全价值3965万元，高估价值3501.6
万元，重估价值较原值增41.75％，净值增38.56％。1993年，开始企业清产核资试点
工作， 首先对4户企业进行清产核资， 清查资产2.87亿元。 其中，固定资产原值17
059.3万元， 资产价值重估升值5006万元，平均升值率41.53％。1994年，对全市291
个国有企业进行全面清产核资， 基本掌握了全市国有资产的总量与分布情况。同年3
月底统计， 全市国有企业及行政事业单位资产总量为42.05亿元。其中，经营性资产
28.94亿元，非经营性资产13.12亿元。全年共登记国有企业296个，国有资产总额5.5
亿元， 国家资本金5.04亿元，国家资产权益4677万元。共完成评估项目106项，评估
帐面原值6.17亿元，净值5.75亿元。评估后净值5.95亿元，增值2023万元。评估重点
单位是改制企业中的16个国有企业、 8个集体企业。至1995年，全面完成企业清产核
资工作， 共清查国有企业246个，资产总额38.7亿元，负债总额29.4亿元，所有者权
益9.3亿元，国有资产总额为8.9亿元，其中，土地估价4.7亿元。清查出损失总额1.3
亿元，挂帐2.3亿元。全面完成国有资产产权登记工作，共登记企业299个，国家资本
48908万元， 国家资本权益－5815万元。1995年，全市国有资产总额360885万元，负
债312055万元。随着工作的深入进行，资产评估管理工作逐步规范化，行政事业国有
资产管理工作进一步加强。 在省国资局进行的1995年度检查中，全市8个资产评估机
构全部评为合格。
住房资金管理
1992年11月，成立东营市住房基金管理处，当年制定《住房资金筹集使用和管理
暂行规定》和有关的制度与办法，为在全市全面推行房改工作做准备。1993年，制定
《东营市住房资金管理办法》、《东营市住房公积金汇缴操作规程》，举办房改培训
班8期，培训1000余人。1994年，全市共筹集住房基金10527万元，其中，市直6440万
元； 制定《城市住房基金财务管理办法》。1995年，全市筹集住房基金20511万元，
运用住房资金7293万元， 其中，“安居工程”投资2125万元，扶持单位建房补助102
7万元。
税收财务物价大检查
1985年，根据中央和省委的部署，市政府成立税收财务物价大检查领导小组，下
设办公室，挂靠市财政局。主要工作方式为一年一度集中检查。1985～1995年，分别
对国营、集体企业和行政事业单位及个体工商业户进行大检查，共查出各类违纪金额
14423万元，入库11545万元。除组织集中检查外，从1994年起，多次组织开展对预算
外资金、各项收费、“小金库”等专项检查，收到较好效果。
财政监察
市财政局人事监察科1987年成立。1988年开始，每年组织对全市的59个乡镇财政
所进行执法检查。通过检查指导，在提高乡镇财政管理水平和加强乡镇财政建设方面
发挥了重要作用。1988～1992年，开展对地方财政收支的检查，组织市县(区)两级财
政部门，在审计部门审查前进行自查自检。开展专项检查。1992年3～5月，按照省财
政厅部署，对农业税、耕地占用税、契税征收情况，小型农用水利补助费、水土保持
补助费、小水电站经费使用管理等进行专项检查。清理整顿财政系统内部的各项财政
信用资金及开办的各类公司，加强制度建设，资金管理进一步规范化。纠正行业不正
之风，反腐倡廉。组织干部职工学习文件，提高认识，增强廉洁勤政的自觉性；开展
对行政事业性收费、罚没收入及预算外资金违控购置小汽车等方面的清理检查，惩治
违法乱纪行为，整顿财税秩序。
国债发行
1984年起， 全市年年超额完成国债发行任务。1992～1994年，连续3年名列全省
第一。
1984～1995年东营市财政部门国债发行统计表
表15-5 单位：万元
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┃ 年度 │ 任务数 │ 完成数 │完成任务% ┃
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┃ 1984 │ 163 │ 174 │ 106.75 ┃
┠────┼────┼────┼─────┨
┃ 1985 │ 282 │ 300 │ 106.38 ┃
┠────┼────┼────┼─────┨
┃ 1986 │ 286 │ 304 │ 106.29 ┃
┠────┼────┼────┼─────┨
┃ 1987 │ 286 │ 315 │ 110.14 ┃
┠────┼────┼────┼─────┨
┃ 1988 │ 436 │ 514 │ 117.89 ┃
┠────┼────┼────┼─────┨
┃ 1989 │ 3285 │ 3419 │ 104.08 ┃
┠────┼────┼────┼─────┨
┃ 1990 │ 575 │ 1042 │ 181.22 ┃
┠────┼────┼────┼─────┨
┃ 1991 │ 704 │ 1550 │ 220.17 ┃
┠────┼────┼────┼─────┨
┃ 1992 │ 2900 │ 2900 │ 100 ┃
┠────┼────┼────┼─────┨
┃ 1993 │ 6400 │ 6599.2 │ 103.11 ┃
┠────┼────┼────┼─────┨
┃ 1994 │ 3400 │ 3400 │ 100 ┃
┠────┼────┼────┼─────┨
┃ 1995 │1500 │ 1690 │ 112.67 ┃
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控购工作
1983年始，对党政机关和企事业单位购置大型或价值较高的商品用具实行控制。
控购范围包括：效能工具；家具；电器用品；现代化用品；文体用品；高档通讯设备；
呢绒、毛料、丝绸、皮革及其制品；名烟、名酒等。1993年5月，专控商品范围调整，
主要为： 小汽车、 大轿车、摩托车、录像设备、空气调节器、各种音响设备、单价
500元以上的照相机和放大机、 无线寻呼机和无线移动电话等。1989年始，征收专控
商品附加费，至1995年，共征收附加费4390万元。