第二章 城市规划
第一节 总体规划
东城选址
东城选址是市域城镇体系规划的重点，省、市领导和有关部门对此高度重视。建
市后，在省规划组的帮助下，东营市和胜利油田组织力量对东营市中心城 (即市直机
关驻地)的选址进行考察论证。确定以下选址原则：(1)城市建设要坚持地上服从地下，
以不压油为首要原则；(2)尽量少占或不占良田，不搬迁农民；(3)有可供发展的比较
广阔的地域；(4) 不搞高层密集建筑，走工农结合、城乡结合的路子，建设多中心敞
开式中、小城镇。
根据上述原则确定5处候选地址：(1)基地西北5公里六干南、哨头北地带；(2)基
地南4公里耿井北地带；(3)基地南6公里万全庄北地带；(4)基地南10公里辛镇附近地
带；(5)基地东南15公里沙营东地带。
经反复论证比较，基地北、西、南及基地以东附近开阔地区因地下有油、地面有
密集的村庄和连片的良田以及重要的工业设施难以处理，不适合建设中心城，最后选
定沙营东地带， 总面积约100平方公里的地区作为东营市中心城城址。因该地在基地
以东15公里，又称“东城”；基地则相对应称为“西城”。东城、西城统称为“中心
城”。
东城选址完全符合拟定的选址原则。并且，东城周围具有较好的外部建设发展环
境，北、东有东安、稻香、广利、莱州、八分场、九分场等数个万人以上的石油矿区
小城镇，广利河从市中心穿过，东南有广利港和广南水库及南郊畜牧场，东干道和规
划中的国防公路在东城两侧。东城的缺点是地势偏低，海拔只有3.6～4.1米。为防海
潮侵袭，地基要普遍填高1～1.5米以上。土壤盐渍化程度较重，绿化难度大。
东营市人民政府和胜利油田会战指挥部以东政发［1983］40号文将选址意见上报
山东省人民政府。1983年12月28日，山东省政府第二十六次常务会议批准东城选址。
《东营市东城总体规划》
1984年初，东城城址确定后，东营市政府和胜利油田会战指挥部根据省政府的指
示，组织由市建委、油田规划处、油田设计院有关人员参加的专业班子，编制《东营
市东城总体规划》。1985年上半年，《规划》编制完成，经市人大审议通过后报送省
政府。同年7月21日，省政府以［1985］鲁政函131号文批复该规划。
规划要点：东营市东城是全市政治、文化、商业中心，是胜利油田开发建设指挥
中心。 规划期限近期1990年，人口5万人，建成区占地控制在7.5平方公里；远期至2
000年， 人口10万人，建成区占地控制在15平方公里。城市规划控制范围，东至莱州
湾建设指挥部驻地，西至国防公路西2公里，南至五干，北至东永公路，总面积130平
方公里。东营市规划布局为以石油矿区为特征、一城多镇敞开式中型城市。东城规划
以南北向的胜利路为城市主轴，以胜利路及东西向的黄河路为主干道(红线宽50米)，
沿主干道形成行政、 文化、商业、公园、娱乐等公共活动中心，主干道外围布置4个
住宅区，住宅区外是工业区、仓库区、科技文教区。为防止风沙及车辆噪声对市区的
影响，在西、北、东3个方向分别保留750米、450米、150米的防护林带。工业区集中
在市区东南和西南两隅。规划中的德(州)-潍(坊)铁路从城南通过。
东营市规划中的八大城镇组群情况表
表12-1
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┃ │主导│ │ │ ┃
┃组群 │ │规划│ 性 质 │ 选 点 依 据 ┃
┃ │城镇│人口│ │ ┃
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┃东部 │ │ │全市政治、文化、科研、商业中 │省政府有关批示及 ┃
┃组群 │东城│ 20 │心，油田指挥中心；综合工业区。│总体规划说明。 ┃
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┃中部 │西城│16 │油田工业生产基地及 │历史已形成的工业 ┃
┃组群 │ │ │地方工业生产基地。 │生产基地。 ┃
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┃南部 │广饶│5 │全县政治、文化、经济中心， │本市南部交通中心、并 ┃
┃组群 │ │ │全市小化工、农副产品基地。 │具有一定的发展基础。 ┃
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┃中南部│牛庄│ │中南部交通枢纽及 │本市南部与中部地区的 ┃
┃组 群 │ │ 3 │农副产品加工基地。 │交通要道。 ┃
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┃中北部│垦利│ 3│全县政治、文化、经济中心， │依托油田发展潜力较大，又 ┃
┃组群 │ │ │全市小化工及农副产品加工基地。│是联系黄河南北的交通要道。┃
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┃西部 │利津│ 4│全县政治、文化、经济中心，为石│依托油田发展潜力较大， ┃
┃组群 │ │ │油服务的附属企业及农副产品加工│ 规划中铁路的交通要道。 ┃
┃ │ │ │基地 │ ┃
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┃北部 │河口│ 5│黄河北油田生产及附属企业基地，│位于北部诸油田的中心处，联┃
┃组群 │ │ │全市养殖等农副产品加工基地。 │系方便，并有一定发展基础。┃
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┃滨海 │孤岛│ │全市滨海石油工业附属基地及 │开发滨海及海上油田的重 ┃
┃组群 │新镇│ 15│全市农牧加工发展基地。 │要陆上基地，黄河海港建 ┃
┃ │ │ │ │成后，水陆联系方便。 ┃
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《黄河三角洲国土规划》中的城建规划
国家和省对黄河三角洲开发建设极为重视。国家计委把黄河三角洲列入全国19个
综合开发重点地区之一。 1985年2月，根据省委、省政府的部署，由省计委牵头，组
织省建委、化工厅、化工设计院、化学研究所、林业厅、农业厅、水利厅、水利设计
院、交通厅、水产局、电力局、邮电局、黄委会山东河务局、省经济研究中心、齐鲁
石化公司、 华东师范大学和东营市、胜利油田等单位的136人，组成黄河三角洲国土
规划领导小组和规划办公室， 开始编制《黄河三角洲国土规划》。1986年1月，由全
国80余名领导和专家对该规划进行评审。 1989年5月，省政府以鲁政发［1989］65号
文同意该规划正式印发。
规划首次从市域经济发展的角度规划东营市城市体系。规划的指导思想是：积极
发展小城市，遵照“合理布局、适当集中、有利生产、方便生活”和节约土地的原则，
有计划有步骤地建设八大城镇组群。
《东营市城市总体规划》
1988年，东营市委托中国城市规划设计研究院对东营市城市发展问题进行战略研
究， 当年8月完成研究报告。该报告根据区域社会经济发展水平和趋势，对东营市的
城市发展方向、发展规模、城市布局等提出建设性的意见。研究报告为城市总体规划
的编制奠定基础。
1989年，东营市委托中国城市规划设计研究院编制《东营市城市总体规划》，东
营市建委参与该规划编制工作。 1991年5月13日，该规划经市人大常委会审议，同意
报省政府审批。 1991年8月12日，省政府以［1991］鲁政函88号文批复，原则同意该
规划。
规划要点：
城镇体系规划
规划2010年全市将形成1个中心城、 1个次中心城、3个县级中心城、10个重点城
镇、12个一般城镇的五等级系列城镇体系。
东营市城镇体系规模等级结构规划表
表12-2
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┃级别│等级规模 │个│城镇总人 │ 城 镇 名 称 ┃
┃ │（万人） │数│数（万人) │ ┃
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┃ │ │ │ │东营市中心城 ┃
┃ⅰ │20〈X〈50 │ 1│ 31 │(东城15万、西城16万) ┃
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┃ │ │ │ 20 │河口、孤岛次中心城(孤岛、新镇6万、 ┃
┃ⅱ │ 10〈X〈20│ 1│ │孤岛基地1.5万、港口镇1万、军 ┃
┃ │ │ │ │马场1.5万、河口城区10万） ┃
┃ │ │ │ │ ┃
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┃ⅲ │3〈X〈10 │ 3│ 12 │ 广饶县、利津县、垦利县 ┃
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┃ │ │ │ │牛庄、陈庄、大王、胜利、史口、永安、┃
┃ ⅳ │1〈X〈3 │10│ 12 │六户、稻庄、六干、东安 ┃
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┃ │ │ │ │义和、盐窝、广北、刁口、集贤、罗镇、┃
┃ ⅴ │0.2〈X〈3 │12│ 5 │友林镇、胜坨、广利、渤海、稻乡、莱建┃
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根据东营市城镇的布局特点，划分4个城镇组群：
北部组群：以河口、孤岛为中心，形成双星座格局，结合义和、刁口、军马场，
发展采油、港口、水产加工、造纸等，并使之成为北部海上油田开发的重点基地，为
中、远期重点发展的地区。
中部组群：以东城、西城为中心，结合垦利县城，积极推进中心城产业结构的综
合化，使中心城成为全市政治、经济、文化中心，以及以石油化工、盐化工、纺织、
机电、食品、建材为主的工业结构，为近期重点发展的地区。
中西部组群：以利津和陈庄为中心，结合盐窝、罗镇、集贤、渤海农场，大力发
展麻纺、农副产品加工和油田建设服务，为近期促进发展的地区。
南部组群：以广饶为中心，结合大王、稻庄、广北等，继续发展服装、家具、印
刷、建材、盐业及农副产品加工，为近期积极发展的地区。
中心城总体规划
中心城的性质和职能：中心城由东城和西城组成。其性质为综合性的石油、石油
化工和盐化工城市，黄河三角洲的中心城市，东营市的政治、经济、文化中心。东城
将具有市域行政、商业、文化中心的职能；西城则作为油田的重要基地。东西两个组
团密切联系，统一部署新建大型交通、工业项目。
中心城规划区范围：西以辛店镇行政区界和油郭乡姜王村为界；东以广利镇为界；
南以淮河路(机广路)向南2公里为界；北以辛店镇行政区界和胜利镇井下丰收村为界；
以及规划确定的东营飞机场、辛安、广南、广北水库、广利港和东营区到垦利黄河大
桥的泰山路、青州路两侧控制区。城市规划区总面积为496平方公里。
规划发展原则：重点发展东城，改造完善西城，管理好规划控制区。
西城改造规划：西城作为油田生产管理中心，工业以机械、电力为主。西城规划
建设的方针是改造发展，逐步完善。具体内容是集中建设居住用房及配套设施，提高
居民生活水平； 完善道路交通体系；布局上划分3个分区，即以南北向、东西向联系
干道泰山路和海河路为界，形成以生产居住为主的西分区，以商业、行政办公为主的
中心分区，以工业为主的南分区；对各项用地指标进行调整和综合平衡，合理使用土
地；合理安排城区采油作业及其后勤服务，在不影响居民生活的前提下，体现油城风
貌和特色；制定近、中、远期分阶段改造目标；大力发展第三产业，合理布置不同级
别的公共建筑。
东城调整规划：对1985年完成的《东营市东城总体规划》进行调整。调整的原因：
(1) 性质变更。根据中心城发展的要求和东城建设的经验，东城的职能为“将具有市
域行政、商业、文化中心的职能和以石化、纺织、电子、食品为主的工业职能”，强
调工业开发对东城建设的促进作用。(2) 外部条件变更。原规划将东城作为一个独立
城区考虑，本次规划要求东城作为一个组团，要服从中心城整体利益。另外德潍铁路
客站规划位置改变，东城建设的主轴线也应作相应调整。(3) 人口规模由原规划的至
2000年10万人变为2010年15万人。调整的要点：(1) 主轴线由胜利路改为黄河路，采
用由中心向东西两侧开放空间，形成沿主轴线布置围绕绿廊的市级和区级公共设施，
主轴线以客流交通为主。(2) 按原计划设计特征，开辟水系贯穿的环城绿化带，将东
城自然分为3个分区。(3)近期结合第三产业发展，重点建设中区，中期重点发展西区，
远期发展东区。(4)3区配合地方工业的开发，布置适当的工业用地，使区内尽量达到
就业岗位平衡。
河口区城市总体规划
河口区驻地是市区的组成部分，在《东营市城市总体规划》中进行了统一规划。
要点为：
城市性质：河口区政府所在地，黄河三角洲北部油田开发的重点后方基地。
人口规模：近期(1995年)4.5～5万人；中期(2000年)6～6.5万人；远期(2010年)
8～10万人。
规划范围：东起净化站；西到李坨村以西500米；南起河二路以南550米；北到八
吕村，以及规划确定的孤河、孤北、五号桩、净化站水库，黄河、刁口海港控制区，
总面积105平方公里。
城市布局结构：以中心路为横轴，以商场街为纵轴，以河口采油厂及区政府为中
心，城市向南发展。商场街布置全区性大型综合商业、贸易、服务、金融、文化娱乐
等设施。中心路布置全区和油田的主要行政办公机构，居住用地在西侧发展，地方工
业在西南部发展。东部布置仓储及对外交通设施。在原有河道、洼地、水面的基础上，
建成环城水系，绿地沿水系和城市主要道路布置，与区中心的公园连成一体，美化城
市。
总体规划调整
1994年，根据中心城建设的新情况，市政府进一步明确中心城发展原则：东城向
北、西发展，西城向东发展，将胜利镇纳入东城规划，多点启动，融合发展。对东、
西城之间的中间地带纳入规划严格管理，规划建设万亩植物园和大型游乐园，以联接
东、西城，并为居民提供游乐消遣场所，改善中心城居民生活环境。作为实施这一发
展原则的第一步措施，是调整东城北区(胜利镇)规划。1995年，委托中国城市规划设
计研究院编制完成《东城北区(胜利镇)总体规划》，经市人大、市政府审查批准实施。
东城北区(胜利镇)位于东、西城结合部的八分场一带，是胜利油田规模较大的生
产、生活基地之一。90年代后发展较快，已形成一定的城市规模。1989年《东营市城
市总体规划》把该地区规划为城市近郊区，未纳入东城统一规划，造成用地布局混乱，
无序发展。通过对该区的重新规划，从东营市经济、社会发展的宏观背景和城市建设
的新形势出发，分析研究该区在中心城发展中的地位和作用，将该区作为东营市东城
的有机组成部分实施规划。其规划要点：
功能定位：东城北区是东营市东城的有机组成部分，发展与东城及胜利油田配套
的工业企业和其他服务项目，形成东营市中心城新的生活居住中心和二、三产业中心。
人口规划：近期(2000年)5～6万人，远期(2015年)8～10万人。
用地规模：近期450～600公顷，远期800～1200公顷。
总体布局： 3组团、3中心方格网式结构，即规划用地分为中、南、北3个组团，
每个组团各有1个公共中心， 路网布局为方格网式。以青州路为东城北区的主轴线，
布置主要公共设施与第三产业用地。南部组团以第三产业和生活居住为主，逐步形成
全区公共中心，主要布置住宅、商贸服务、文化娱乐、公园等。中部组团重点增加文
化娱乐设施和公共绿地。北部组团重点发展工业项目，以中、小型工业和高科技工业
为主。该组团公共中心主要安排办公、商业服务和文化娱乐设施。尽可能保存原有渠
系水库，形成环城水系及滨河绿化带。
第二节 详细规划及专业规划
建市以来，在历次总体规划的指导下，详细规划和专业规划的编制进展很快。建
市初，按照《东营市东城总体规划》的原则，委托浙江省规划设计研究院编制东营市
东城二、三、四、五村居住区详细规划，委托天津建筑设计院编制东城七、八村居住
区详细规划。《东营市城市总体规划》完成后，按新规划的原则编制东城海河小区、
府前小区、明月小区、鞠园小区、综合开发起步区、商业区、千乘小区、商贸城等详
细规划。西城先后编制胜安小区、西五区、五台山路等详细规划。至1995年底，中心
城详细规划覆盖面积达25平方公里，覆盖率达50％以上。
1990年后，按照省建委统一部署，编制标志性地段、标志性建筑群、标志性建筑
及城市重要地段规划。主要有：广利港旅游区、黄河大桥风景区、东城市中心广场、
黄河路、兖州路、人民广场、清风湖公园、体育中心等规划。完成市中心 (黄河路兖
州路交叉口) 周围的购物中心、会计之家、书画院、人行、建行、工商行办公楼等标
志性建筑物及文化广场的城市设计。
专业规划方面，先后编制东城风貌、绿地系统、给水、排水、热力、电力等规划
及西城排水规划，中心城环卫、土地有偿使用规划等。在深入研究东营城市特点的基
础上，确定中心城“大空间、大绿地、大水面”的总体布局及“浓荫掩碧水、绿树抱
白楼”的风貌特征。
河口区在《东营市城市总体规划》对其进行统一规划后，加快详细规划的专业规
划和编制。1993年，委托山东建筑工程学院编制完成城区排水规划。1992～1995年，
油田驻河口各有关单位分别上报并由区政府批复根据总体规划编制的小区详细规划。
第三节 规划管理
1984年，市建委设立城乡建设科，负责乡镇规划和城市建设布点的管理。1988年，
成立市规划管理处，隶属市建委，副县级行政单位，内设办公室、规划管理科、城市
建筑管理科、村镇建设管理科，下辖城建档案馆、城市建设管理监察队。1993年，为
加强西城规划管理工作，成立市规划管理处西城分处。同年，城市建设管理监察队改
为城市建设管理监察大队。
建市以来，针对城市建设中规划及管理薄弱、条块分割、城市建设管理混乱的情
况，加快总体规划、详细规划、专业规划的编制，加强规划的执行与管理。特别注重
理顺油地关系，坚持“一支笔、一张图、一盘棋”的原则，使油田和地方一切建设都
纳入总体规划。坚持以规划为龙头的原则和集中统一的原则，初步理顺市、区(县)关
系，规划权高度集中在市和区(县)政府，充分发挥管理职能，保证了规划的实施。
在规划管理中注意以法治城。根据《城市规划法》和《山东省实施〈城市规划法〉
办法》，结合东营市实际，先后制订一系列城市规划管理方面的地方法规。主要有：
《东营市人民政府关于清理违法建设的通知》、《东营市城市建设用地规划管理暂行
办法》、《东营市城市建筑工程规划管理暂行办法》、《东营市城市市政公用设施规
划管理办法》、《东营市临时用地、临时建设规划管理暂行办法》、《东营市人民政
府关于加强东城建设用地管理的通知》。这些法规的实施，使城市规划管理工作进一
步具体化、规范化。