1891年6月14日，清光绪皇帝谕示在胶澳驻兵设防，并实行总兵衙门“官署合一”
的行政体制，总兵为最高行政长官，集军政权力于一身，直接对清廷皇帝负责。1897
年11月，德国侵占青岛，强租胶州湾。1914年第一次世界大战爆发，日本乘机夺取青
岛。在德、日侵占青岛的25年间，青岛均为军事管制，德军胶澳司令部和胶澳总督府
及日本青岛守备军司令部，为德、日统治青岛的最高行政机构。1922年，北洋政府收
回青岛后， 青岛的最高行政机构为胶澳商埠督办公署，后改称胶澳商埠局。1929年4
月以后，南京国民政府第一次统治时期，青岛曾确定为特别市，市政府直隶南京国民
政府行政院管辖，后又改青岛特别市政府为青岛市政府。1938～1945年，日本第二次
侵占青岛时期，日本侵略当局曾在青岛培植日伪傀儡政权统治青岛。1945年日本投降
后，青岛市仍为南京国民政府直辖市，青岛市政府作为国民党政府统治青岛的最高行
政机关。1949年6月2日青岛解放，旧的反动政权被彻底推翻。
总兵衙门 1891年，清政府选调登州镇总兵章高元率兵四营驻防胶澳，并设总兵
衙门，是青岛建置后的第一个高级军事机构。总兵衙门建在当时青岛河北的青岛村畔，
旧址即今人民会堂所在地。
总兵衙门主要分设和辖属兵营四座: 即广武中营、广武前营、嵩武中营、嵩武前
营。青岛总兵衙门的兵力，初期为步兵2000人，至1894年又增加炮兵1000余人。
胶澳商埠督办公署 1922年12月10日北洋政府在青岛设胶澳商埠督办公署，直隶
北洋政府。其辖属机构有: 秘书处、总务处、政务处、保安处、工程处及财政课、交
涉课; 警察厅、港务局、码头局、港工局、水道局、电话局、林务局、测候局、农事
试验场、商品陈列馆、传染病院、普济医院、李村医院、屠兽场、马术所。此外设有
参事室、编纂委员会、财政审查会、财政顾问会、移交公共工程委员会以及自治筹备
委员会、自治讲督所、军事审判处等机构。
1923年3月， 胶澳商埠督办公署因财政紧缩，撤并了部分机构。其公署直属行政
机关，除保留秘书处外，将总务、政务、工程三处简政改为三课，将保安处裁撤，另
设财政局，撤销原财政课，原交涉课则改设为交涉公署。港务、码头两局合并为港政
局，港工、水道、测候、林务四局均简为所，增设卫生事务所，对各种委员会则按性
质归并或裁撤。
1924年4月， 胶澳商埠督办公署对内部机构进行改组。保留秘书处，将财政局和
交涉公署撤销，设立总务科、民政科、财政科、交涉科(后改称外交科)。同时对其他
辖属机构也进行了必要的撤并，改组后其他机构设置为: 警察厅、港政局、电话局、
教养局、禁烟局、观象台、工程事务所、农林事务所、卫生事务所、水道事务所 (后
改为水道局) 、商品陈列馆、军警督察处、清理官产处(后改为官产管理处)、稽查运
输违禁品所、牲畜检验局、通俗图书馆等。
胶澳商埠局 1925年7月， 张宗昌督鲁，改胶澳商埠督办公署为胶澳商埠局，直
隶于山东省政府，其内部行政机构设置基本维持公署时期的状况，部分机构职能作了
调整。 同年7月裁撤水道局，将水道营业事务移归财政科，工程事项划归工程事务所
办理。 8月裁撤官产管理处，所管事项由财政科下设房地股办理，并设清理乡区官产
事务所。 9月设立教育局，将民政科学务股事务划归该局，受山东省教育厅及商埠局
监督。11月撤销军警督察处，后又于1927年5月复设。
青岛特别市政府 1929年4月15日南京国民政府接管青岛， 开始设青岛接收专员
公署，直隶南京国民政府行政院，负责接收青岛的一切行政事务。因接收专员公署系
一过渡性的机关， 故其行政组织机构的设置，仍沿袭旧制。同年4月20日，南京国民
政府确定青岛为特别市。7月2日，青岛特别市政府正式宣告成立，直隶南京国民政府
行政院管辖。青岛接收专员公署随之撤销。按照《特别市组织法》之规定，青岛特别
市的行政机构设置为:秘书处、财政局、土地局、社会局、工务局、公安局、卫生局、
教育局、港务局、公用局及观象台。秘书处承接原商埠局秘书处、总务科、外交科之
业务;原财政科改设为财政局;社会局承担原民政科和青岛接收专员公署所设社会科的
职能;原警察厅改设为公安局;原港政局改称为港务局;原工程事务所改设为工务局;原
卫生事务所改称为卫生局;原教育局继续保留，原直属的图书馆划归教育局管理;原农
林事务所和教养局改隶于社会局;原检验局、普济医院、传染病院则改隶于卫生局;观
象台仍由特别市政府直属。
1930年3月， 裁撤土地、公用、卫生三局。将土地局划并于财政局，公用局并于
工务局，卫生局归并于社会局，原社会局属的农林事务所，改由特别市政府直属。
青岛市政府 1930年9月15日， 南京国民政府颁令废止《特别市组织法》，青岛
特别市政府改称为青岛市政府，仍直隶于南京国民政府行政院。改制后的青岛市政府
的行政机构有: 秘书处、社会局、公安局、财政局、工务局、教育局、港务局、观象
台、农林事务所。
1931年2月， 青岛市政府机构增设购办委员会、地方自治筹办委员会，并相继组
建市区和乡区各建设办事处。 1932年6月，成立青岛保安团总团部，以后又增设了经
济委员会。 1933年增设土地房产整理委员会。同年4月设风俗改良委员会、修志编纂
委员会。 1934年又增设市政设计委员会和地方公益委员会等机构。1936年3月，将工
务局所属的自来水厂和港务局所属的码头运输管理处，改由市政府直接管辖;6月将公
安局改称警察局;8月，增设保安处，负责联络军、地武装事宜。1937年抗日战争爆发
后，市长沈鸿烈于12月27日率市政府机构和军政官员撤离青岛。
1938年1月， 沈鸿烈任山东省政府主席并兼任青岛市市长。青岛市的政务，改由
山东省政府兼理。
1941年1月， 南京国民政府在海阳县朱吴镇成立青岛市政府办事处。办事处设置
秘书室和一、二、三、四科，分掌总务、民政、财政、教育、军事等事务。市政府办
事处后又辗转青岛、即墨交界一带。1943年3月1日，青岛市政府奉令在崂山华严寺恢
复，原市政府办事处即行撤销。
1945年8月日本宣布投降后， 青岛市政府在崂山成立“青岛市接收委员会”，并
于1945年9月13日率保安总队进入青岛市区， 17日正式接收青岛行政及日伪各机关。
青岛市仍为国民政府行政院直辖市。青岛市政府行政机构设秘书处、人事处、会计处、
统计处、新闻处、民政局、社会局、教育局、财政局、工务局、警察局、港务局、观
象台、农林事务所、码头运输管理处、自来水厂和敌伪产业处理局及房产委员会等机
构。
1946年1月，青岛保安总队司令部撤销，改为保安处; 新设地政局。2月，新设了
设计考核委员会、抗战损失调查委员会、公职候选人资格审查委员会及敌伪产业审议
委员会。3月，成立卫生局和公营事业管理委员会; 撤销保安处。同年8月成立市参议
会。至1947年5月24日，经国民政府核准，青岛市政府所属机构设置为:秘书处、会计
处、统计处、人事处、新闻处、民政局、财政局、教育局、社会局、地政局、卫生局、
工务局、 港务局、警察局及观象台、自来水厂、农林事务所。1948年8月，青岛市政
府奉命简化机构，裁撤新闻处及民政、卫生、地政三局，其业务由秘书处、社会局、
警察局、财政局接办，人事处改为人事室，会计处和统计处合并为会计处。此后青岛
的行政机构，再无大的变动，直至1949年6月2日青岛解放。
附 录
德胶澳总督府 1897年11月14日，德国以“巨野教案”为借口，侵占胶州湾后，
德皇命令由德国海军部负责管理胶澳占领地，并设立了德国胶澳司令部，实施军事管
制。1898年3月6日中德签订《胶澳租界条约》，同年4月德国宣布胶澳为其“保护地”，
并设立德国胶澳总督府，对青岛实施殖民统治。
胶澳总督府是德国设在青岛的最高行政机构，下设军政部、民政部、经理部 (即
财政部)、工务部和参事会。其邮政、司法机构，直接受德国政府管辖。
军政部下属: 筑城部、炮兵厂、水电厂、信号所、观象台、无线电所、海兵事务
局等。
民政部下属: 巡捕局、港务局、码头局、地亩局、户籍局、山林局、鸦片场、屠
兽局、华人政务局、气象天测所、总督府学堂。1899年增设土地登记局、第二工部局、
海员局。1907年土地局与地亩局合并称帝国土地局。1910年设土地估价局。1911年气
象天测所更名为“皇家青岛观象台”。1913年巡捕局改为巡警总局。
经理部则兼军民各种财务及会计预决算。
工务部下设建筑、筑港二课。
参事会系总督府的咨询机构。
日本青岛守备军司令部 1914年第一次世界大战爆发后，日本乘机攫取德国在青
岛的统治地位。同年11月14日，日军发表占领青岛宣言。27日，日本天皇发布命令，
在青岛设立守备军司令部。
日本青岛守备军司令部下设: 副官部、参谋部、通讯部、水道部、邮便部、港务
局、埠头局、经理部、军医部、运输部、山东铁道管理部和宪兵队、防备队等。日本
侵占青岛后，将原租借地划为青岛(市区)和李村(郊区)两个区，设置了青岛军政署和
李村军政署。 1916年5月，又将青岛、李村两个军政署合并为青岛军政署，李村改设
军政分署。
1917年1月，日本政府不顾中国政府的反对，擅自在青岛设立民政署，并在李村、
坊子、 张店设民政分署。同年9月，日本政府又公布了《日本驻青岛守备军民政部条
例》，宣布在日本青岛守备军司令部设立陆军部和民政部。陆军部辖属: 参谋部、副
官部、法官部、军医部、经理部、步兵队、宪兵队、兵器厂、军病院等机构。民政部
行使行政司法职能，其机构有:秘书课、民政署、总务部、铁道部、土木部、警务部、
水道部、港务部、运输部、财务部、递信部、测候所、法院、囚禁场等。
伪青岛特别市(治安维持会、公署) 政府(1938.1～1945.8) 1938年1月10日，日
本第二次侵占青岛， 随即拼凑傀儡政权，于1月17日成立了伪青岛治安维持会，行使
其行政机关职能。伪青岛治安维持会行政上接受日伪华北临时政府指导监督，实际上
维持会完全由日本侵占当局控制指挥，一切由日军顾问主宰。青岛治安维持会的机构
设有: 秘书处、总务部和警察部。同时还设立了复兴委员会和土地整理委员会以及农
林事务所、消防队、水族馆、感化所、屠宰税征收处等。
1939年1月4日，在日本侵占当局的操纵下，成立了青岛特别市公署准备委员会。
1939年1月10日青岛特别市公署成立， 青岛治安维持会即行解散。青岛特别市公署直
隶于“中华民国临时政府”，设置特别市市长、综理全部市政; 同时配备顾问、辅佐
官，概由日本人充任。青岛特别市公署的行政机构设置为:总务、警察、社会、财政、
教育、卫生、建设、海务等八个局，并代管“中央”属之统税、盐务、商检三局及法
院。
1940年1月， “中华民国临时政府”并入以汪精卫为首的所谓“中央政府”后，
改称“华北政务委员会” ，青岛市直隶于伪华北政务委员会。2月青岛特别市公署成
立青岛警备总队， 由市长直接指挥。1942年6月，增设崂山区办事处，并新设了宣传
处;撤销卫生局，原卫生局掌管事项由社会、警察两局分掌;裁撤乡政筹备事务局，其
业务划归总务局负责。1943年11月13日，奉伪华北政务委员会指令，青岛特别市公署
改称为青岛特别市政府， 其所属行政机构不变。1944年增设了经济局。1945年3月成
立了防疫委员会，4月成立了卫生处，并恢复了农林事务所。
1945年8月， 随着抗日战争的胜利，日本投降，其在青岛的伪政权组织也随之消
亡。