1897年德国侵占胶澳后，德国当局于1900年将澳租借地分为内外界两大区。内界
称青岛区， 外界称李村区。两区各设区长1人，由总督派德人充任，另设粮约、董事
数人。粮约、董事经各区保举后，总督选拔委任。青岛区又划为9小区，每区置区长1
人，由华人充任。李村区区长兼司警察。该区以各村庄为基础划为若干小区。各小区
置区长或庄长， 由华人充任。此外，两区各设警察署，共设德警佐30名，华捕80-90
各。警察署下辖警察支署、刑事分驻所若干，以强化其殖民统治。1910年，将内界改
划为4 区， 每由总督派区长1名。1914年11月，日本军队侵占青岛，设青岛守备军司
令部，实行军事管制。在青岛、李村分别设立军政署，对占领区实行军政统治。1917
年1月，撤销军政署。改称青岛民政署，下设李村、坊子、张店等民政分署。1921年2
月，李村民政分署撤销，建制并入青岛民政署。
1922年12月，北洋政府收回胶澳，辟为商埠，置胶澳督办公署。《胶澳商埠章程》
规定：市定名为青岛市街、台东镇及台西镇之界址为区域，其他各地均称为乡。同时，
颁有《市乡自治制令》，其中规定：青岛市定为特别市，依自治制组织法设青岛市自
治会，会员15名。因北洋政府无实行地方处治诚意，致市乡自治制并未认真施行；其
基层政权组织主要由警察厅兼管。警察厅下设第一、第二及台东、李村、海西等警察
署，共辖分驻所32个，黄岛设派出所1个。
1929年4月， 南京国民政府接管青岛，确定青岛为特别市。市划为区坊闾邻。一
般5户为邻； 5邻为闾，20闾为坊，10坊为区。1932年1月23日，青岛市地方自治筹办
委员会正式成立。委员会设委员长、副委员长及委员共63人。委员会专职执掌自治事
务之推行、 区域之划分及区坊闾邻之编配等事项。至1933年3月，青岛市建立12个自
治区。 每区置区长1人，事务主任1人，区董3-5人。区置区公所筹备处。自治区以所
辖户数多多少分为甲乙丙三等。 设有甲等区5个，乙等区3个，丙等区4个。依区等级
设助理员。甲、乙等区2-3人，丙等区1-2人，每区设雇员1-2人，雇用区丁1-3人。是
年6月， 将全市划为220坊。计市区52坊，乡区168坊。坊置正副坊长各1人，雇员1-2
人，坊丁1-2人。7月，各区成立区公所。
1934年9月， 取消区的编制，裁撤区公所，将原有编制人员合并于各乡区建设办
事处及市区联合办事处。
1936年初，青岛市区开始筹办编制闾邻，按居住区实行编组。以户为单位，设户
长；5户编为1邻，设邻长；10邻编为1闾，设闾长，相机设副闾长或雇用事务员1人。
是年，闾邻编组结束，调整坊的范围，市区划为54坊。
抗日战争胜利后，南京国民政府再次接管青岛，将青岛市划为12个保甲区。于市
南、 市北、台东、台西4区各设区公所，于四沧、李村、崂东、崂西、浮山、夏庄、
阴岛、薛家岛8区各置区署。1946年6月，乡区各区署均改为区公所。区公所设正副区
长、 助理员、事务员、书记、区丁等。同年12月，调整区公所建制，设助理员5人，
分掌民政、财政、教育、建设及军事事宜。
1949年3月，各区公所增添总干事1人，协助区长输区内自治及政府委办事项。区
公所下设民政、财建、教育、军事、户籍等5股，每股设助理员兼主任1人，设办事员
3-5人、事务员1人、书记1-2人、区丁3-5人。