困难户补助 农村对困难户的集体补助，是从农业合作化后开始。补助的对象主
要是家庭人口多、劳力少、长年患病、家庭主要劳力死亡或遭突然事故临时发生困难
而影响基本生活的农户，由农业合作社或生产大队(1961年后改为由生产队)，根据困
难户的具体困难情况，适当照顾安排他们的农活，使其增加收；对其口粮欠款，经社
会评议，可酌情给予适当的工分补助。补助工日和自干工日一样参加粮、款、菜、柴
等分配。
中共十一刷三中全会后，农村实行“联产承包责任制”，包产到户，废除了工分
分配制。1980年，青岛市由国家和集体为1455户贫困户(含优抚对象942户) ，共修建
住房5290间(优抚对象3372间；新建 户3314间)。在修建户中，国家救济16.47万元；
集体补助款1.07万元， 帮助修建房屋材料折款4.35万元，帮工5.8万个。青岛市根据
国务院(1985)65号文件批转民政部《关于扶持农村贫困户发展生产致富的请示》的精
神，对贫困户缴纳农业税确有困难的，酌情减免；对贫困户个人或集体举办的工商业、
运输业、建筑业和服务业减免税收，并减免贫困户的义务工和各种公益事业的提留费；
减免贫困户子女入学学杂费，并在助学金上予以照顾。贫困户缴纳提留粮有困难的，
经民主评议，乡(镇)批准可以免交，或在缴纳提留后不能维持当地最低生活水平的，
村也可从总的年留粮中给予补助。
五保户供给 青岛地区农村五保户，系批鳏寡孤独、年老体弱失去劳动能力，生
活无依无靠老。1956年农业合作化以后，青岛市农村开始实行“五保”(保吃、保穿、
保烧、保教、保葬)供给。是年秋，青岛崂山郊区实行“五保” 供给的共有4024 人。
1958年后，青岛市农村五保户供给实行分散供养和敬老院集中供养。1979年，青岛市
4县1区(崂山、即墨、胶县、胶南县和黄岛区)，89处人民公社，3391个生产大队，共
有五保户5073户(占农村总户数0.8%)，5815人(占农村总人口的0.2%)。1980年五保户
供给， 每人每年平均口粮500斤， 每月零用钱3～10元。1981年，青岛市共有五保户
5935户，7123人。每人年供给口粮550～600斤，每月零用钱5～10元。1983年3～4月，
市民政局对全市五保对象再次进行了全面的调查登记，逐户逐人建立档案。全市登记
的五保对象共9746户， 12016人， 占全市农村总人口的0.4%。 其中，孤老9196户，
11417人； 无依无靠的残废人员471户，507人；孤儿79户，92人。实行五保供给的共
有7997户， 9769人，占五保对象总数的81%。普查后结合“联产承包责任制”采取了
多种形式落实对五保户的供养措施。
1984年，全市有五保户15011户，17695人。其中，老人16498人，孤儿323人，残
疾人874人。1986年8月，青岛市执行《山东省农村五保户工作暂行规定》的规定，除
完全丧失或基本丧失劳动能力，无依无靠，无生活来源的鳏、寡、孤、独人员外，对
虽有子女，但由于子入赘或女出嫁，确无力赡养的，也可实行五保，扩大了五保对象
的范围。五保内容也由原来的保吃、保穿、保烧、保教、保葬，改为：保吃、保穿、
保住、保医、保葬。对享受五保的孤儿，保证其受完义务教育。1987年，全市共有五
保户14498户， 17647人。其中，老人16598人，残废人员833人，孤儿216人。集体供
养折款金额共计291.6万元。
1989年，青岛市有156处乡(镇) 实现了五保户统筹供养，提高了五保供养标准，
五保对象的生活逐步改善。
分散代养 1958～1979年，青岛市对分散供养的五保户，一是定额供给实物，原
则上提供每人每天口粮1斤， 茶、柴、零用钱及其他实物，则根据生产队的经济投机
倒把和五保户的实际需要酌情供给；二是定工补助，生产队按照本队年度生产计划，
寂出对五保户的补助工日数；三是定额恭维现金，经济投机倒把较好的或果、采、渔
业队，按定额现金发给五保户，或将供给的定额现金，折算实物发给；四是不固定供
给标准，而是根据生产队收的情况，酌情供给之。对遭受自然灾害或经济投机倒把差
的生产队，集体负担确有困难的，国家给予必要的救济补助。五保户如在生活上自理
有困难，由生产队安排专人照顾其生活，对安排照顾五保户的有，由生产队给予一定
的报酬。
1981年，分散供养5597户，6748人。1983年，全市五保户对象调查登记。上时，
分散供养的五保户，由群众包户小组照料其生活的1838户，2235人；由生产大队派专
人照料生活的3210户，3975人；大队负责供给，由其亲属照料生活的1464户，1679人；
生活能自理， 不需要人照料的905户，1108人。1984年，全市五保户中，分散供养的
15678人，集体供给，折合救济金额331.1万元。
敬老院集中供养 1958年，青岛市开始在农村创办敬老院，对五保户实行集中供
养。到1960年4月，农村3县(即墨县、胶县、膛南县) 1区(崂山郊区)，共兴建敬老院
310处，入院老人2480人。这些敬老院到1960年后，逐渐解散。
1979年，青岛市为适应农村经济体制改革，在农村又开始兴建敬老院，对五保户
实行集中供养。1980年，全市有实办敬老院1处(胶南县藏南公社) ，入院老人26户，
28人； 队办敬老院32处，入院老人119户，137人。1981年，入敬老院集中供养的338
户，375人。
1983年，第八次全国民政会议提出要“发动社会力量，积极举办敬老院”的要求。
到年度，青岛市6县(崂山、即墨、胶县、胶南、平度、莱西县)1区(黄岛区)共有敬老
院253处。 其中，队办248处，实办5处。入院老人1145户，1402人。敬老院共有管理
人员252人，护理人员276人。1984年10月，青岛市在胶南县召开了“青岛市农村敬老
院先进集体、先进个人代表会议”表彰了先进敬老院20个，先进集体、先进工作人员
100名。 会上交流了先进经验总结典型材料16人份。副市长宋玉民、市民政局局长于
两瑞卿到会讲了话，要求：“要动员社会各方面的力量，调动各方面的积极性，通力
合作，共同努力，扎实工作，开拓前进，积极兴办敬老院，开创我市农村五保供养工
作新局面”。是年底，全市共兴办敬老院391处。其中，乡(镇) 办6处，村办385处，
有工作工作人员687人， 收养老人1947人，孤儿1 人，残废人69人。年集体供养费折
合金额62.9万元， 人均312元。1985年，农村五保户供给工作贯彻山东省民政厅提出
的“农村重点发展乡镇敬老院”和“在三年内全省每个乡镇都要办有敬老院”的要求，
青岛市磨擦建乡(镇)办敬老院4处，新建村办敬老院130处。1986年，青岛市人民政府
批转了市民政局《关于积极兴办敬老院进一步做好农村五保工作的报告》 以后， 乡
(镇)敬等级院发展较快。
在改革开放搞活经济政策的指导下，部分敬老字注重发展以院为依托的生产，发
展副业， “以副补院” 。有的办工厂，有的开商店，有的搞种植业或养殖业等。到
1988年上半年，全市敬老字办的农、工、商等副业生产纯收达35.6万元。通过办厂和
开展多种经营，为老人平；国了福利，改善了生活。
青岛在兴办敬老院的过程中，始终坚持“社会福利社会办”的方针，体现了社会
主义的优越性。1985～1988年，全市兴办敬老院总投资为634.11万元。其中，乡(镇)
投资167.37万元，占总投资额的26.4%；村投资365.98万元，占总投资额的57.7%；社
会团体和群众捐赠20.7万元，占总投资额的3.26%；国家通过民政部门扶持资金80.60
万元，占总投资额的12.6%。
1988年10月，青岛市人民政府，在莱西县召开了“青岛市农村敬老字工作经验交
流暨表彰会议”，会议表彰了农村敬老院建设先进单位、先进敬老院及先进工作者。
是时，全市有乡(镇) 敬老院119处，占乡(镇)总数的74.3%，村办敬老院676处。共收
养入院的五保户4464人，占五保户总数26.2%。全市敬老院的建筑面积共12.05万平方
米，固定资产达1200多万元。其中大多数是1982年以后新建的。新建的敬老院环境优
美，院落宽敞，房屋布局合理。乡(镇)办的敬老院，设备比较齐全，有电视机、洗衣
机、 电风扇、电冰箱、收录机等电器；老人居住的房间，每人1床、1柜、1箱，室内
有桌、椅、沙发；院有集体食堂、医务室、娱乐室。入院供养的五保人员的生活标准，
年人均680元左右，个别敬老院达到人均1000元，都略高于当地人均生活水平。
敬老院的管理，坚持“入院自愿，出院自由”和“以养为主”的方针。敬老院的
院长和服务人员，都是经过乡(镇)人民政府认真挑选道德品质好、有事业心、责任心
强、作风正派、会管理、并热心为老人服务的人员。敬老院实行院长责任制和服务人
员岗位责任制；订立服务、医务、财务、炊事人员工作守则，有奖有惩；实行财务公
开、伙食公开、收公开，定期向老人公布财务帐目；定期开民主会议，倾听老人的意
见和要求。每半年由乡(镇)的领导对敬老院的工作进行检查，年终评比表彰奖励先进。
1989年，青岛市有156处乡(镇) 实行了五保户统筹供养，提高了五保供养标准，
保障五保对象生活的逐步改善。1990年，青岛市人民政府批转市民政局《关于切实加
强敬老院建设工作的报告》，召开了敬老院工作经验交流会。全市乡 (镇) 级敬老院
141处， 其中达标55处， 有12处被评为省级文明敬老院。 是年，集中供养五保老人
6033人， 入院率达到40%。供养标准有所提高。其中，崂山区五保供养标准达到年人
均千元以上。
扶贫扶优 扶贫扶优简称“双扶”。扶贫的对象是农村贫困户，主要是批：空话
主要劳动力死亡、残疾或长期患病，劳动收低微，不能维持基本生活的户；遭受意外
不幸事故，在短期内依靠自己的力量难以摆脱困难的户；人口多、劳力少，生活十分
困难的户。扶优的重点是：优抚对象中有致富能力的复员退伍军人，伤残军人。通过
扶优使优抚对象发展生产，勤劳致富。通过扶贫使贫困户尽快摆脱贫困状况。
1978年9月， 第七次全国民政会议要求：“在党委统一领导下，做好常年困难户
的扶持工作”。1979年，青岛市对农村贫困户进行了调查登记。全市共有“”家庭生
活困难，依靠自己的力量在三五年内不能摆脱贫困的常年困难望581户，19075人。
1980年，青岛市在即墨县瓦戈庄公社、胶县龙山公社、胶南县王台公社、崂山县
北宅公社、 黄岛区辛安公社等地，进行扶贫试占工作。同年8月，召开了全市扶贫工
作经验交流会议，提出民政部门必须把农村双扶工作纳入议事日程，因地制宜作好扶
贫规划，回忆扶贫的步伐。为加强领导，各县(区)由民政、税务、工商、银行、供销
社、商业等部门组成“双扶”工作领导小组。到年底，共扶持了2465户。其中，优抚
对象493户。 国家、 集体共投入扶持款24万元，扶持养猪1581头，养羊454只，家兔
4730只，养家禽4571只和经营其他副业生产，共收28.8万元，使1070户摆脱了贫困。
1981年，山东省民政工作会议要求各民政部门从社会救济款中拿出1/3用于扶贫。
青岛市民政部门和农村各公社均把扶贫扶优工作作为重点问题来抓，并在全市训公社
先后成立了扶贫扶优工作领导小组。公社规定，公社干部包贫困大队，大队干部包贫
困户的“干部包户”制度。帮助贫困队、户因地制宜，搞好农、副定生产；提高生产、
经营技能；计划安排好生活，增强摆脱贫困的信心。
1983年3月，青岛市人民政府转发国家经济委员会、民政部等9个部门《关于认真
做好扶助农村贫困户工作的通知》，召开了贯彻《通知》的会议，部署扶贫工作。会
议提出要在坚持扶贫方针的原则上，改革扶贫款的发放使用办法，将过去无偿扶持，
改为“无息有偿”，即有借有还，借款期限为1～3年，脱贫后归还。扶贫工作由民政
部门为主， 各有关部门“齐抓共管”，综合治理。到年底，全市156处公社6034个生
产大队， 全面开展扶贫工作。共扶持贫困户8205户，33733人。民政部门扶持：投入
扶贫资金58.09万元。 其中，“无息有偿”扶持2361户，10249人，扶贫资金34.47万
元； 扶持饲养大牲畜181头，猪3854头、羊1174只、家兔23865只、家禽53656只。集
体扶持： 兔义务工32.36万个，免交提留粮12.2万斤，免交提留款4.25万元，减免陈
欠款8.77万元，为贫困户补助粮食12.2万斤、补助款9.42万元，扶持家禽折款6万元，
受精银行贷款14.2万元，教育部门为贫困户子女减免学费2761元，卫生部门为贫困户
减免医疗费1890元，供销部门供应良种畜禽25180头(只)、供应化肥15.18万斤，粮食
部门供应浪种12.63万斤。当年脱贫1412户，占扶持数的17.2%。是年，山东省民政厅
直接扶持青岛比较贫困的3个公社，投放资金12万元。其中，即墨县瓦戈庄公社3万元，
胶南县市美公社4万元，莱西县姜山公社5万元。
1984年，开始在全市逐步建立“扶贫基金会”，统一管理扶贫基金，同时举办乡
(镇) 福利厂，推进扶贫工作。由种植、养殖等农副业生产，转向商品生产。同年7月
10～12日，在莱西县召开了全市双扶工作汇报会议。会后，青岛市人民政府转发市民
政局《关于全市双扶工作汇报会议情况报告》。同年，扶贫经费由救济型改为“无息
有偿”型，凡扶持乡(镇) 、村、贫困户的借款，均以3年为期。借款时订立“扶贫款
有还合同书”，规定生产项目，还款时间。到期不能归还的，由县民政局根据具体情
况可续订合同或延期归还。对经营亏损较大 ，经乡(镇) 审查，县民政局批准，可酌
情给予减免。上年，市民政局对8处乡(镇) 进行了重点扶持，投放扶贫资金23万元。
其中，分配即墨县营上乡4万元、丰城乡2万元，崂山县北宅乡3万元，胶县里岔乡3万
元， 胶南县大村镇3万元，莱西县夏格庄镇3万元，平度县昌里镇 2万元、崮山乡3万
元。同年，省民政厅在青岛市3处乡(镇) 直接投资扶贫款10万元。其中，分配即墨县
牛齐埠乡5万元， 莱西县绕岭乡4万元，黄岛区柳花泊乡1万元。到年度，全市共有贫
困户3.67万户，15.58万人。其中，优抚对象67195户，2.72万人。累计扶持2.09万户，
8.9万人。其中，优抚对象4671户，11.21万人。累计投放扶贫资金316.14万元。其中，
省民政厅直接扶持贫困乡(镇) 12万元，市民政局拨款171.89万元，社会集资(含集体
补助) 132.25万元。 累计脱贫5743户，占被扶持户的27.5%。发展为专业户、富裕户
547户，占已脱贫户的9.5%。
1985年6月， 市人民政府在即墨县兰村召开了“青岛市扶贫扶优工作经验交流会
议”，会议贯彻落实省“双扶”工作先进代表会议精神，总结青岛市“双扶”工作经
验，表彰先进，进一步调动农村贫困户和广大优抚对象治穷致富的积极性，动员社会
各方面的力量做好“双扶”工作。1985年，青岛市民政局、青岛科学技术协会联合转
发了省科协、省民政厅《关于开展科技扶贫工作的通知》，要求在商品生产不断发展
的新形势下，采用科技扶贫。通过传技术、送信息，帮助贫困单位和贫困户开拓生产
门路，从根本上治穷致富。凡人均收不足150元的贫困户均可作为扶持对象。到年度，
青岛市累计投放扶贫资金3712.37万元。 其中， 国家投入658.2万元，地方财政投入
203.9万元，部门集资61.8亏 元，银行贷款1964.97万元，乡(镇)、村集资568.1万元，
群众集资255.4万元。直接扶持贫困户投入资金267.44万元。其中，一次性救济31.19
万元，扶持5094户，20072人；有借有还扶持50.58万元，共扶持1658户，6663人；扶
持办厂、开店投资185.67万元。
1985年，青岛市民政局对9个有人居住的海岛(胶南县灵山岛、斋堂岛、沐官岛；
即墨县田横岛、女岛、大管岛、小管岛、赭岛；黄岛区竹岔岛) 开展扶贫工作，采取
“无息有偿”的方法，投放扶贫资金15万元。1986年1月，又投放5万元，共20万元，
分拨给灵山岛10万元，斋堂岛2万元，沐官岛1万元，田横岛4万元，竹岔岛3万元，扶
持其发展滩涂养殖和商品生产，兴办福利厂、敬老院。胶南县灵山岛兴建2处福利厂、
一个刺绣厂，一个水泥预制件厂，安置困难户和四残人员35人，该岛兴办1处苟第院，
供养老人6人； 黄岛区竹贫岛办1 处养貂场，参加养貂的4户贫困户当年户均纯收700
元， 摆脱了贫困。 到1986年上半年兴办福利厂30处， 总产值1211.32万元， 利润
123.73万元。安置四残(盲、聋哑、肢残、智残)人员1412人，优抚对象和贫困户1741
人。是时，全市159处乡(镇)，有109处乡(镇)建立了“扶贫基金会”。到1986年底，
重点扶持的5个海岛，有234户贫困户摆脱贫困，占扶持户的70%。
1987年， 青岛市投放扶贫资金1791恨元。其中，民政部门拨款126万元，地方财
政投放68万元，银行发放贷款1203万元，有关部门集资171万元，乡、村集资145万元，
人民群众集资78万元。扶持贫困户1.91万户，7.2人，当年脱贫1.49万户，5.61万人，
占扶持贫困户的78%。 贫困户经过扶持脱贫后，扶持款要如数归还。其中，民政部门
发放的借款，归还后转入乡(镇)救灾扶贫基金会，和为救灾扶贫周转金。除国家拨专
项救济和扶贫资金外，还多层次、多渠道从社会筹集扶分资金，增加投放量，扩大扶
持面。扶持款以乡(镇)自筹资金为主，民政部门选择投资少，容人多，见效快的生产
项目，粉办扶贫经济实体和联合体，社会福利厂肖收贫困户、优抚对象的子女进厂务
工。
1988年，青岛市扶持贫困户1.12万户(其中优抚对象1800户)，脱贫8300户，占扶
持户数的74.1%。1989年，青岛市民政部门发放有借有还扶贫款104万元，共扶持贫困
户1.26万户(优抚对象2500户)，当年脱贫1.13万户，占扶持户数的89.68%。1990年，
青岛市扶持贫困户9208户，脱贫率达到86%。