救济对象 青岛解放初，有大量的灾民、“难民”，失业、半失业的工人，鳏寡
孤独、老幼残疾人和流浪街头的乞丐等，是当时救济的主体。1952～1956年，旧社会
遗留下来的救济问题，大部分得到解决。但一部分家庭人口多、劳力少的困难户和年
老体弱的小摊贩、人力车工人以及被管制、改造的各类犯罪分子的家属等的救济，摆
上了救济日程。60年代初期，重点是救济精减退职老职工。70～80年代初，增加了原
国民党起义、投诚人员和宽大释放的原国民党的党、政、军人员，摘帽的“右派分子”，
平反释放后无家可归人员的救济；另外还有生活困难的居住在青岛地区的外侨等多种
对象。
青岛市的城市社会救济，分为临时和定期两种形式。临时救济对象主要是无固定
职业、无固定收、人口多夫劳力的病灾户等。临时救济包括每年进行一次的冬令救济。
定期救济对象， 基本上可分为3类；一是无依无靠、无生活来源和无自救能力的孤老
残幼(称三无对象)；二是在60年代初精减退职的老职工；三是国民党起义、投诚和宽
大释放的人员、犯罪人员的家属、摘帽“右派分子”及平反人员等。
救济举措 青岛解放初失业、 半失业工人和生活无着的约有10 几万人，流浪街
头的乞丐千余人，鳏寡孤独、无生活着落的老幼残疾售人员数千人，逃亡分子、散兵
游勇数万人。 总计约有20多万人的生活困难问题亟待解决。1949年6月10日，蹒胶东
区党委、青岛市军管会作出关于流亡在青岛“难民”遣散回籍的决定。先后遣散了10
腹痛万人。 针对上述情况，青岛市军管会和青岛市政人民政府于6月14～16日召开党
政机关、职工总会、山东青年联合会和妇女联合会驻青办事处等部门紧急会议，研究
从速赈济长期生活困难的失业工人和贫苦市民。拨出救济小米150万斤。其中，100万
斤作为工赈，50万斤为急赈，紧急救济生活困难的烈、军、工属和生活无着落的贫苦
市民。计救济6.93万人，组织以工代赈6272人。
青岛解放后至1951年10月，青岛市人民政府根据上级批示精神，对孤老残疾无以
为生者，及虽有劳力但因家庭人口多，收不足维持生活者，予以急赈。两次冬令救济，
共发放粮食100多万斤， 衣服3.7万件， 现金3637.96万元， 食盐8万斤。 共救济了
18.75万人。 金乡路67岁的孤老王华伦，解放前是以拉车为生的“苦力”，终年收入
不能饱腹，雨、雪之日不能出门，只得挨饿。解放后第一个冬季，区政府派人冒雪把
救济粮、款送到他家。他感动地说：“我到青岛40多年，没有见到有这样的好政府，
把穷人挂在心上。 今后，我们穷人有主了。”这期间，还有920名孤老、孤儿和无依
无靠的残疾人被送进了青岛市生产教养院收养。对有劳力而无职业者，则采取组织生
产自救，介绍就业，以工代赈，发放贷款帮助他们自力更生。青岛市政府先后组织困
难调用2.08万人， 以工代赈， 参加生产自救， 累计工日34.91万个， 共发工赈粮
256.95万斤。人民银行对经营困难的小商贩、小手工业者发放贷款8.03亿元 (旧人民
币， 下同) 。对郊区的贫困农民、渔民、果农先后发放农业贷款8亿多元，渔业贷款
2.34亿元，扶持他们恢复生产。1950年春，胶东地区灾情严重，来青之灾民2795人。
为此，青岛市成文了临时“协助灾民回乡生产事务所”。经过急赈、疾病治疗、组织
生产等措施临时对其安置了生活。后经联系，灾民原籍政府派员来青带领回乡生产者
2604人，其余发给路费自行返回原籍。共发放救济款(包括路费)714.76万元，发给回
家后麦收前的救济粮1.79万斤， 救济衣服160件。还派员送38人至垦利县移垦，发给
安家费和路费共204.76万元，粮食630斤。
至1951年9月，青岛市共登记失业工人7048人，失业知识分子314人。除组织了以
工代赈3568人，给予临时急赈1.1万人(其中家属8084人) 外，还根据不同情况，组织
生产自救专业训练、介绍就业、有条件的动员返乡生产等方式，进行了妥善安置。经
专业训练介绍就业1627人，直接介绍就业者2551人，发给生产补助金帮助生产自救者
328人， 发给路费返乡生产者40人，共4546人。其余仍组织以工代赈，或给予临时救
济。这一时期，青岛市政府对“难民”患病无钱就医者由民政局给予医疗救济。动员
医院、诊所和私人开业的医生，对病患者给予治疗。根据其困难大小医药费给予全免
或半免。先后全免费者2.14万人，半免费者2.33万人，全免费住院治疗者4374人，半
免费住院治疗者7850人，免费救急病人3476人。共拨出救济医疗费2.28亿元。还免接
种牛豆49.06万人，伤寒、霍乱、白喉等注射预防疫苗70.78万人次，给婴儿注射卡介
苗3.57万人。青岛市人民政府提出亲帮亲、邻帮邻、友帮友、“天下人民是一家”的
号召。开展募捐活动。共募集款61.27亿元，粮食61.39万斤，各种衣服5.67万件。在
发放救济款、物时，采取以户口所在地公安派出所为主，进行调查、评定救济对象，
救济分会逐户检查，经过民主评议，上级批准张榜公布的办法。掌握“分别轻重缓急，
先烈军工属，后失业工人，再一般市民”的原则。
1952年初，全市需要救济的对象，从解放初期的25万余人，减少到1.47万余人。
同年7月， 在《山东省社会救济福利工作慰问和今后意见》中指出：“社会救济与改
造对象，采取逐步医治的方针。需要救济者，政府适当扶持，使其各得其所”。“无
论城市和农村，都必须贯彻以生产自救、社会互济为主，辅之以政府扶持的方针”。
青岛市人民政府民政局对有劳动能力的困难户，继续采取以工代赈，组织生产自救、
介绍临时工等方法，解放其生活困难者计1500人；对衣食无着或虽有收但不能维持生
活的给予救济者7211人。发救济款(含医疗费) 共9799.58万元，救济衣、被6621件。
无依无靠的孤老残疾送青岛市生产教养院眉头的560人。 对有困难的烈、军、工属和
残疾军人， 介绍其就业者416人，介绍参加临时工的3080人。是年底，青岛市区还有
救济对象1982人。
1953年1月13日， 山东省人民政府民政厅，转发中央人民政府内务部《关于民政
部门与劳动部门担任的救济工作范围问题的通知》，《通知》对两部门的救济工作范
围明确划分为“已丧失劳动力的失业人员归民政部门按社会救济分别处理，其余的失
业工人、职员、失业知识分子、仪式歇业的小工商业主、独立生产者、行商摊贩、经
纪人、旧军官、旧官吏、旧警宪等失业人员，如需要救济者，均属劳动部门救济范围；
歌女、舞女、妓女、游民、乞丐等，在教育改造期间应由民政部门负责处理，改造后
有就业条件者可交由劳动部门处理”。同年上半年，对庵宫寺院的僧侣及宗教人士生
活有困难的140人进行了救济， 共发救济款577.94万元，救济粮食7000斤。同年10月
21日召开的第二次全国民政会议决议指出：城市救济工作中“对无依无靠、无法维持
生活的残老孤幼，予以必要的救济，对不能维持生活之贫苦市民以及因水、火灾害，
疾病、死亡、生育等不能维持生活，需要救济者，给予临时救济”。
1954年7月， 青岛市定期救济标准为每户每月4～9万元。1954～1955年，冬令救
济发棉衣938件，棉花894斤，共救济1177户，2559人。对孤老残幼和无劳动能力的贫
困户给予定期救济。1955年，共救济5500户，1.96万人，发放救济款6.78万元 (新人
民币，下同)。
1956年，青岛市定期救济标准修定为“1户1人者为每月5元，1户2人者为每月9元，
1户3人者为每月13元， 3人以上者，每增加1人，救济费增加3元，但最多不得超过20
元。如果家庭有收，可接近当地一般群众生活水平的原则下，予以适当救济；个别特
殊困难需要增加者，可报请民政局(科)批准后予以救济”。
1957年， 救济3489户，1.12万人，发放救济款17.06万元。1958年1～4月，青岛
市区救济863户，2598人(残老孤幼237人)，发救济款8137元。其中，定期救济321人，
发救济超声波546元； 临时救济2277人，发救济款4591元。是年，“大跃进”运动开
始后，街道办事处、居委会增办生产自救厂(组)，动员救济对象中有工作能力的人都
参加生产，使这部分人有了收。城市社会救济基本上处于停顿状态。从5月份到年底，
市区基本上无救济户。当时，称青岛市为“基本上无救济户城市”。
1959～1960年， 社会救济对象中， 临时救济有所不多，分别占救济面的1.8%和
1.1%。
1961年前后，因受经济困难的影响，城市副食品供应不足，自由市场价格较高。
在实行“低标准、瓜菜代”的情况下，一般市民生活费用增加，社会困难户更难以维
持最低生活水平， 因而需救济的人数增多。是年，共救济597户，1870人，发放救济
款1.91万元。社会救济面占市区总户数的3‰，占市区总人口的2.1‰。其中，定期救
济138户， 424人，发救济款9600元，占救济总户数的23.1%，总人数的22.67%；临时
救济459户、1446人，发放救济款9496元，占救济总户数的76.8%，占总人数的77.3%。
1962年，仍处于国民经济暂困难时期，社会救济工作任务繁重紧迫。为了做好救
济工作，及时解决困难户的生活问题，青岛市组织干部4000余名(包括农村)，对困难
户生活进行了全面检查。采取边检查边安排、边发现问题边解决的方法，对困难户的
生活及时地给予安排解决。 同时，重点对市区内6区的忍气吞声老人员的生活作了妥
善的安排。 是年，市区救济11069人次，发放救济款4.89万元。其中，定期救济4862
人(次)，发放救济款2.63万元。
1963年，救济社会困难户7433户(次) ，2.2万人(次)，共发放救济款9.07万元。
救济524户贫苦群众医疗费1.74万元。
1964年，除定期救济外，在冬令救济时，对市区贫困户进行了反复检查核定，采
取“边检查边发放” 救济款、物的方法，共救济722户，1436人。共颁发棉布1.33万
尺，棉花1148斤，救济土法129元。受救济户数和人数，分别占全市总户数 (18.01万
户)的0.4%、总人数(89.41万人)的0.16%。
1965年，通过各种形式向社会困难户进行“积极参加生产自救，依靠自己的劳动
解决自己的困难和要精打细算过日子” 的宣传教育。 全年青岛市区共救济4385户，
1.11万人，发放救济款23.85万元(包括寒衣和医疗费)。
1966～1976年，社会救济工作受到严重干扰，被当作“旧慈善事业”、“修正主
义物质刺激”受到批判，救济工作不能正常进行。1966年，山东省拨华丽青岛市冬令
寒衣救济布15万尺，棉花1万斤，救济款5万元。布的分配：崂山县10万尺，近郊4 个
公社2万尺， 市属事业单位1万尺，市区2万尺。棉花分配：崂山县7000斤，近郊4 个
公社1000斤， 市属救济事业单位1000斤，市区1000斤。救济款分配：崂山县4万元，
近郊4个公社1万元。1967年，救济户有所减少。主要是街道生产有所发展，吸收一些
困难户参加生产自救，有些困难户就业，增加了收，还有部分困难户在1966年被组织
动员“上山下乡”，到农村进行生产自救。这期间，也出现了一些新的情况。房产酱
家取消了利息，生活发生困难，依靠政府救济；遣送回乡的社会户自行返城，生活困
难需要救济；有些不属救济对象的，也借混乱之机冲击街道办事处要求救济。救济工
作遇到了新问题。 1970年冬，全市发放救济布2.52万尺。其中，崂山县2.3万尺，花
包布9017斤， 棉花1225斤。 发放救济款1391元，救济社会困难户2672户，8028人。
1971年，青岛市城市救济标准执行山东省确定的“八、五、四、四”(即1 户1口人救
济8元；1户2口人的1人8元，加1 人加5元，共13元；1户3口人的1人8元，加1 人5元，
再加1 人加4元，共17元；4 中人以上，1 人8元，再加1 人加4元；)救济标准。对社
会孤老困难户每月每人10元。全年发救济款7.54万元，救济1729户，3910人。其中，
定期救济407户， 697人， 发救济款4.52万元；临时救济1322户，3213人，发救济款
3.02万元。 是年，将社会孤老22名、孤儿9名送社会福利院收养。1972年，收容安置
了社会了老39人， 孤儿4人，精神病人65人。是年，救济工作主要是组织社会困难户
和职工社会性参加生产自救。1975年，青岛市区社会救济1199户，2151人，共发救济
2.98万元；临时救济422户，997人，发救济款1.16万元。1976年，救济1483户，2774
人，共发放救济款3.71万元。
1978年，青岛市区救济327户，426人。其中，定期救济271户，331人，占救济总
户数的82.5%，占救济总人数的77.6%；临时救济56户，95人，占受救济总户数的17.5
%，占受救济总人数的22.4%。1979年，对全市居民生活情况进行了调查。市区(市南、
市北、台东、四方、沧口区)共有居民27.1万调用，90.71万人。其中，全家无正式职
工的“纯居民” 585户，2070人，分别占总数0.21%，总人数的0.22%，有就业条件的
406人， 当年安置213人。安置盲人89人，聋哑人166人，定期救济401户，471人，发
救济款2.7万元。其中，纯居民287户、326人，发救济款2.08万元。临时救济389户，
1089人，发救济款1.46万元。其中，纯居民112户，283人，发救济款7772元。1980年，
城市定期救济标准改为：市区每人每月15～18元，县城及乡(镇)非农业人口，每人每
月10～13元。从1985年4月起，给救济对象每月增发副食补贴费7.5元，县城非农业人
口为6元。 1988年，市内5区发放定期救济款27.1万元，救济7044人次。其中，203人
得到定期救济， 288人得到临时救济。1989年，青岛市社会救济2799人次，发放救济
款24.4万元。其中，定期救济对象1787人，发放救济款20余万元。
生产自救 青岛市在社会救济工作中始终把组织救济对象进行生产自救作为一项
重要措施。
解放初，青岛市人民政府提出：以青岛市人民自己力量，解决青岛市人民自己的
问题，减轻国家的负担。在救济的同时，组织生产自救，增加贫困户的收，为国家创
造财富， 节省救济费的开支。青岛日报于1950年3月10日发表《动员人民开展生产自
救运动》的社论，号召全市人民开展生产自救。是年，市民政局经市政府批准制定了
《青岛市贫苦市民生产自救组织暂行管理办法》。
1950提4月至1951年10月，由青岛市生产救灾委员会拨出生产基金10亿元(旧人民
币，下同) ，扶持群众性的生产自救活动。先后组织纺毛、制糖、烧窑、加工等小手
工业及副业、渔业生产项目百余种。办小型工厂20余处，生产合作社46个，吸收贫困
户2.08万人参加生产。 1952年，青岛市人民政府又拨出资金5.6亿元，群众互济互助
投资702万元，巩固扩大了7个大型生产自救厂(组) ，又吸收贫困户烈军工属562人参
加生产。1954年，市民政局在市北区辽宁路居民委员会，总结推广“投资少、容人多，
操作简单，粗工易学”和“从小到大、稳步前进”开展生产自救的经验。到1956年，
全市建立定型的生产自救厂(组)52个。是年，共有5140人参加生产自救，其中困难户
2295人，共支出工资53.51万元(新人民币，下同)。超过同年发放救济款数的3.9倍。
1957年， 青岛市将25个生产组整顿合并，改建为9个社会福利生产全作社，增加
生产人员279人。到年底，共有社员1559人，年产值187.63万元，工资总额45.67万元，
平均每人月工资31元(最高82元，最低9元)，年积累27.34万元。另有9 个生产工厂有
职工2166人，年产值805.13万元，工资总额75.29万元，平均每人月工资35元(最高85
元，最低24万)，年积累资金90.61万元。职工中大部分是烈军属、社会困难户。是年，
街道办的生产自救组共有29个，生产人员4241人，年产值96.4万元，工资52.69万元，
人均有工资12元(最高60元，最低5元)，积累资金12.29万元。参加生产的贫困户基本
上解决了生活困难问题。另外，市民政局配合有关部门，组织救济户的半劳力和一般
困难户4058人，参加季节性的卖冰糕、拣花生米等临时工作，平加困难户的收。由于
生产自救厂(组)的发展，救济人数减少了31%。
1958年，街道生产自救厂(组)猛增到4144个，参加生产的人数多达6.33万人。当
时，由于工业、商业的迅速发展，街道生产自救单位的青壮年职工，一部分转业到工
厂、商业部门就业。生产自救厂(组)也有的合并升格或改组为社会福利厂。到年底，
共有生产自救厂(组)1121个，参加生产人员3.89万人。是年，创造总产值613.13万元。
1960年， 市区民政部门只保留福利厂35个， 共有生产人员1.82万人。其中，家庭工
1.2万人。 集中生产的有烈军属497人，残废军人170人，盲人106人，聋哑人112人，
困难户和闲散人员3712人。
1961～1962年，青岛市贯彻中央看出的“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，
遵照内务部和山东民政厅对民政部门生产单位贯彻以调整为中心的指示精神，对全市
民政部门生产单位进行了整顿。 到1962年底，只保留了4个圈套的盛开的生产单位。
职工中，有盲人100人，聋哑人122人，残疾人员18人，硅肺病人69人，其他救济对象
122人。1963年，青岛市在组织城市困难户开展生产自救中，采取了3个为主的原则，
即在生产自救的领导上，以街道为主，民政部门积极协助；在生产组织形成上分散为
主(含家属生产) ，同时适当地组织一些小型的集体生产相结合。到年底，市内5区45
个街道办事处中有32个办事处成立了理发、拆洗、缝补等30多种加工、服务生产。共
安排烈军属、社会困难户2668户，3824人，占有劳动能力的困难户人数的79%。另外 ，
吸收了有困难的职工家属2964人参加生救。1970年，街居生产总值达到4261万元，上
交税金320万元， 积累资金287万元。是年，共有固定资产231万元。1971年，全市共
有街道生产厂(组) 和生活服务丫47处，共有生产人员2.5万多人。其中，集中生产的
1.57万人， 分散生产的9300多人。1972年，青岛市组织社会困难户和职工家属3万多
人参加生产自救工作。 其中，烈军属547人，社会困难户754人，盲聋呸人794人，职
工家属2.79万人。参加街道、居委会办的生产厂(组、站)的人，每人每月收最低的18
元，最高的35元，一般收都在25元左右。当时，出现了“家家忙生产，户户无闲人”
的局面。1974年，青岛市生产自救厂(组)发展到618个。其中，街道办的435个，居民
委员会办的183个。参加生产的救济对象2.65万人。其中，困难户1973人，元首者890
人， 烈军属优抚对象752人，有困难职工家属闲散劳力2.29万人。完成总产值1785.3
万元，交税金514.2万元，公积金249.5万元，公益金43.4万元，工资支出978.2万元。
1976年，全市47个街道办事处，396个居民委员会和133个职工家属委员会共有生产自
救厂(驵)808个。其中，等稷的405个，居民委员会办的282个，家委会办的121个。参
加生产人员共3.4万人(含困难户1547人，残疾人员1942人，烈军属优抚对象666人)。
完成总产值3559.56万元，交纳税款800.1万元，公益金273.37万元，公积金364.73万
元，开工资806.73万元，其他支出290.1万元。
中共十一届三中全估后， 社会 救济工作在新形势下，改革了救灾救济办法，增
加了扶持贫困户发展生产的新内容。青岛市在社会救济中积极开展了以生产自救为主
的扶持工作。各县区民政局、街道办事处大力发展街道生产，组织有劳动条件的社会
闲散人员就业劳动。 社会孤老残疾成为主要的救济对象。1978年，市内5区共有街居
办的生产自救厂(组) 782个，参加生产的总人数3.32万人。其中，优抚对象1250人，
社会困难户684人， 有困难的职工家属2.45万人，盲人11人，聋哑人64人，肢残人员
1367人，分散生产的人员5338人。1980年，根据青岛市劳动局向青岛市革命委员会提
出《关于街办企业转为县以上集体单位的意见》，把市内5 区街道的生产自救厂(组)
共381个单位，职工2.74万人，转为县以上集体生产单位。