1978年11月，中共青岛市委发出文件明确提出：“一对夫妇生育子女数，提倡一
个最好，最多两个。”对有女无儿户，要鼓励他们“女娶男”，要准予报户口，对自
觉实行晚婚和表示只要一个孩子的夫妇，各级党委要给予鼓励和表扬。对不实行晚婚
和节育者，要进行教育，在群众中影响极坏的，情节特别恶劣的要给予纪律处分。这
是青岛市最早明确倡导一对夫妇生育一个子女，是计划生育“晚、稀、少”政策的一
个新发展。
1979年4月， 青岛市转发山东省《关于计划生育若干问题的试行规定》，决定对
自愿只生一个孩子的育龄夫妇，发给《独生子女优待证》，在入托、就医等方面给予
优先照顾，城市每月发给儿童保健费5元，农村每月发给保健工分50分，发至7周岁，
子女从小学到高中免收学费。对此后生三胎者，除各种费用自理外，还规定不发产假
工资， 不得享受免费入托、统筹医疗和直系亲属医疗劳保待遇；7周岁以内，城市人
口口粮按议价供应；农村按国家超购加价计算。因生三胎造成的困难，一般不予补助
和救济， 一年内夫妇双方不能评为先进，不能调工资、晋级等。9月，为鼓励只生一
个孩子， 决定对自愿只生一个孩子的夫妇一次性奖励30元。1980年2月，规定独生子
女保健费发至14周岁，产妇产假增加一倍，工资照发；对强生三胎者，增加征收夫妇
双方从怀孕之月起到子女14周岁止10％的工资或工分；对自愿实行绝育的只有一个孩
子的育龄夫妇， 给予30元以内的一次性营养补贴。1980年3月，《山东省关于计划生
育若干问题的试行规定》经过充实修改后，在省人大会议上原则通过。青岛市革命委
员会1980年5月5日下发了《关于贯彻执行<山东省关于计划生育若干问题的试行规定)
的通知》，明确提出每对夫妇只生一个孩子的要求，对患有遗传性疾病者，也提出了
不得生育的要求。要求要照顾好农村五保户和城镇无子女的退休职工，保证他们生活
略高于当地社员和居民的平均生活水平。除进一步阐明对独生子女的优惠政策外，又
规定了对不执行计划生育者的经济制裁措施，并将计划生育与评比先进、奖励晋级联
系起来。 1980年9月，青岛市计划生育领导小组办公室发出《关于照顾特殊情况安排
二胎生育计划卡的通知》，对第一个孩子病残并已满三周岁者；再婚夫妇一方只有一
个孩子，另一方为初婚者；婚后八年未育，已抱养一个孩子后又怀孕并要求生育者准
予安排二胎生育计划。
1980年10月，青岛市根据山东省计划生育领导小组的有关精神下发了特殊情况可
以照顾生育二胎的条件：一、经医生证明独生子女系严重病残者；二、再婚夫妇只有
一个孩子，另一方为初婚者；三、夫妇均为少数民族者。
1982年2月9日，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，
指出：“国家干部、职工和城镇居民，除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个
孩子，农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生育二胎
的，经过审批可以有计划地安排。不论哪种情况都不能生育三胎。”根据党中央、国
务院及山东省的有关指示精神，青岛市制定了适应青岛市实际的实施细则。
一、 为照顾某些确有实际困难的群众， 1982年，分别作出照顾生育二胎的城市
“三条”、农村“七条”规定。城市“三条”规定：(一)经县以上医院诊断为非遗传
性病残，不能成长为正常劳动力者；(二)结婚8年未孕，经县以上医院确诊为不孕症，
抱养一个孩子后自己怀孕者；(三)再婚夫妇一方只有一个孩子，另一方未生育过的。
农村“七条”规定除执行城市的“三条”外，增加以下四条：(一)烈士独子只生一个
孩子者；(二)男到有女无儿家结婚落户，只生一个孩子者；(三)独子与独女结婚只生
一个孩子者；(四)兄弟三人以上只有一个有生育条件又生一个孩子，其他兄弟已丧失
生育条件者。生育二胎间隔为四年以上。
二、照顾归侨、侨眷生二胎的“两条”规定。1983年，青岛市规定：(一)新回归
定居的华侨，在国外已生育两个以上子女的，不允许再生育；(二)夫妇双方均系归侨，
也应鼓励只生一胎， 经说服仍要求生育二胎，而他们回国时间不满6年者，可允许生
育第二胎。
三、照顾生二胎的“16条”规定。1984年，青岛市转发了山东省《关于二胎生育
政策的暂行规定》，将过去的有关规定充实发展为16条规定，这是计划生育政策的进
一步完善。规定：(一)再婚夫妇一方有两个孩子，均依法判随前婚配偶，另一方系初
婚或未生育过的；(二)夫妇双方再婚前各有一个孩子，均依法判随前婚配偶，新组合
的家庭身边无子女的；(三)再婚夫妇一方为两个孩子的丧偶者，另一方为初婚或未生
育的。对长期从事井下作业和长期从事远海捕捞业的渔民作出“两条”规定，即：夫
妇一方从事井下作业的；长期从事远海捕捞业的渔民只生一个女孩的。此外，还规定
夫妇双方均为少数民族，或者夫妇双方均系归侨或台湾、港澳同胞，其子女在国外或
台湾、港澳定居，身边无子女的，可安排生育二胎。夫妇一方系非遗传性残废，或因
公致残失去劳动能力，只生育一个女孩及两代单传的，也列入了照顾生育二胎的范围。
四、照顾农村独女户实行有间隔地生育二胎政策。1984年12月，青岛市农村独生
子女户实行有间隔地生育第二胎政策试点工作在莱西、 崂山、 平度等地陆续展开。
1986年，在前两年试点的基础上，青岛市转发了山东省《关于农村独女户实行有间隔
地生育第二胎的规定》，规定本着既要保证完成人口包干计划，又要有利于优生优育
和鼓励晚婚晚育的原则，凡农村独女户(父母均系农业人口)，母亲年满30周岁者，允
许生育第二胎。是年，青岛市77．84％的行政村推行了间隔式生育政策，人口出生率
和自然增长率有所上升。
1988年7月20日， 《山东省计划生育条例》颁布实施，《条例》是山东省第一部
关于生育方面的地方法规。 1988年8月，中共青岛市委、市政府下发《关于进一步加
强计划生育工作的决定》，要求各级党委、政府认真贯彻落实中央和山东省有关计划
生育工作的指示精神，稳定政策，抓紧工作，以促进全市计划生育工作的深入开展。
1989年7月13日，青岛市出台了《青岛市实施(山东省计划生育条例> 办法》，根
据实际情况对青岛市实施《山东省计划生育条例》 作了具体规定。 省《条例》和市
《办法》规定：“男年满25周岁，女年满23周岁以上初婚为晚婚；晚婚并按计划生育
第一个孩子的为晚育；提倡一对夫妇只生育一个孩子，对确有实际困难和特殊情况的
夫妻可以允许有间隔地再生育一个孩子，但无论什么情况均不准生第三胎。”进一步
对国家机关和企事业单位职工、城镇居民生育第二胎作出了规定：一、夫妻双方均为
独生子女的；二、经计划生育管理部门指定的县以上医院医学鉴定确诊第一个孩子为
非遗传性病残，不能成长为正常劳动力的；三、曾患有不育症，经主管部门批准收养
了一个孩子后又怀孕要求生育的；四、夫妻双方均为少数民族的；五、夫妻一方从事
矿工井下作业连续五年以上，现仍从事该项工作，只生育一个女孩的；六、夫妻一方
是烈士的独生子女或二等乙级以上残废军人的；七、夫妻一方系非遗传性病残或因公
致残失去劳动能力，只生育一个女孩的；八、夫妻一方从事外海、远洋捕捞业连续五
年以上，现仍从事该项工作，只生一个女孩的；九、再婚夫妻一方只生一个孩子，另
一方系未生育过的；十、夫妻双方再婚前各有一个孩子，均依法判随前婚配偶，新组
合的家庭无子女的。
农村除执行上述各条外还执行以下四条规定：一、男到有女无儿家结婚落户的；
二、兄弟两人以上只有一个有生育条件又生一个孩子，其他兄弟已丧失生育条件并未
收养孩子的；三、定居在与内陆不连接的海岛的渔民、农民；四、只生育一个女孩，
母女均为农业户口、要求再生育第二胎的。并规定凡安排生育第二胎的，女方需要年
满30周岁以上，经县级计划生育部门批准，发给生育证。
从1988年开始，随着国家和山东省有关计划生育政策法规的颁布实施，青岛市的
计划生育工作由政策规定制约，发展到依法行政，纳入了计划生育法制管理轨道。市
计生委设置了政策法规处，所属县(市)区都设了政策法规科，市内五区配备了政法专
职干部，全市各乡镇均配备了专职法制员，有80％的村庄配齐了法制宣传员。《行政
诉讼法》颁布实施后，各级计划生育委员会又都成立了行政复议、应诉组织。分期分
批地对县(市)区、乡(镇)、村三级法制员进行了岗位培训，使基层干部的政治业务素
质和执法水平有了较大提高，在计划生育依法管理中发挥了良好的作用。
随后又制定了《关于青岛市实施<山东省计划生育条例)执行中具体问题解释》、
《关于建立青岛市独生子女备用金保险制度的实施办法》等法规。并且建立和完善了
计划生育依法行政，依法管理的有关程序和制度：一、统一了生育审批、行政处罚、
行政复议等计划生育行政执法文书。二、建立了计划生育行政处罚决定，送达复议和
申请强制执行等有关制度。市和各县(市)区计划生育委员会均聘请了常年法律顾问，
成立了行政复议小组，加强了监督。三、实行了计划生育合同管理，使计划生育“三
为主”规范化管理落到了实处。
在技术政策方面，青岛市在计划生育工作中，始终坚持国家指导与群众自愿相结
合的原则，育龄夫妇按照计划生育的要求，以避孕为主，采取综合的、有效的避孕节
育措施。在《青岛市实施(山东省计划生育条例>办法》中规定提倡优生优育，并明确
提出市南区、市北区、台东区、四方区、沧口区的符合婚龄的男女双方在进行结婚登
记时，必须在指定的区级以上医院进行婚前健康检查，取得婚前健康检查证明，各级
医疗卫生部门要加强对计划生育的技术指导，开展计划生育优生咨询服务工作，有条
件的医院，经批准后可开展婚前健康检查，并出具婚前健康检查证明。经卫生部门指
定的县以上医院检查诊断患有可能造成下一代出现严重缺陷或严重遗传疾病的痴呆傻
人，禁止生育；要求结婚的，需持绝育手术证明方可登记；已怀孕的应终止妊娠。凡
有生育能力而无生育指标的育龄夫妇，都应落实避孕节育措施。提倡已生育一个孩子
的妇女放置避孕环，已有两个以上孩子的夫妇落实绝育措施。计划外怀孕的应采取必
要的补救措施终止妊娠。
第二节 提倡生育一个
1978年11月，中共青岛市委发出文件明确提出：“一对夫妇生育子女数，提倡一
个最好，最多两个。”对有女无儿户，要鼓励他们“女娶男”，要准予报户口，对自
觉实行晚婚和表示只要一个孩子的夫妇，各级党委要给予鼓励和表扬。对不实行晚婚
和节育者，要进行教育，在群众中影响极坏的，情节特别恶劣的要给予纪律处分。这
是青岛市最早明确倡导一对夫妇生育一个子女，是计划生育“晚、稀、少”政策的一
个新发展。
1979年4月， 青岛市转发山东省《关于计划生育若干问题的试行规定》，决定对
自愿只生一个孩子的育龄夫妇，发给《独生子女优待证》，在入托、就医等方面给予
优先照顾，城市每月发给儿童保健费5元，农村每月发给保健工分50分，发至7周岁，
子女从小学到高中免收学费。对此后生三胎者，除各种费用自理外，还规定不发产假
工资， 不得享受免费入托、统筹医疗和直系亲属医疗劳保待遇；7周岁以内，城市人
口口粮按议价供应；农村按国家超购加价计算。因生三胎造成的困难，一般不予补助
和救济， 一年内夫妇双方不能评为先进，不能调工资、晋级等。9月，为鼓励只生一
个孩子， 决定对自愿只生一个孩子的夫妇一次性奖励30元。1980年2月，规定独生子
女保健费发至14周岁，产妇产假增加一倍，工资照发；对强生三胎者，增加征收夫妇
双方从怀孕之月起到子女14周岁止10％的工资或工分；对自愿实行绝育的只有一个孩
子的育龄夫妇， 给予30元以内的一次性营养补贴。1980年3月，《山东省关于计划生
育若干问题的试行规定》经过充实修改后，在省人大会议上原则通过。青岛市革命委
员会1980年5月5日下发了《关于贯彻执行<山东省关于计划生育若干问题的试行规定)
的通知》，明确提出每对夫妇只生一个孩子的要求，对患有遗传性疾病者，也提出了
不得生育的要求。要求要照顾好农村五保户和城镇无子女的退休职工，保证他们生活
略高于当地社员和居民的平均生活水平。除进一步阐明对独生子女的优惠政策外，又
规定了对不执行计划生育者的经济制裁措施，并将计划生育与评比先进、奖励晋级联
系起来。 1980年9月，青岛市计划生育领导小组办公室发出《关于照顾特殊情况安排
二胎生育计划卡的通知》，对第一个孩子病残并已满三周岁者；再婚夫妇一方只有一
个孩子，另一方为初婚者；婚后八年未育，已抱养一个孩子后又怀孕并要求生育者准
予安排二胎生育计划。
1980年10月，青岛市根据山东省计划生育领导小组的有关精神下发了特殊情况可
以照顾生育二胎的条件：一、经医生证明独生子女系严重病残者；二、再婚夫妇只有
一个孩子，另一方为初婚者；三、夫妇均为少数民族者。
1982年2月9日，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，
指出：“国家干部、职工和城镇居民，除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个
孩子，农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生育二胎
的，经过审批可以有计划地安排。不论哪种情况都不能生育三胎。”根据党中央、国
务院及山东省的有关指示精神，青岛市制定了适应青岛市实际的实施细则。
一、 为照顾某些确有实际困难的群众， 1982年，分别作出照顾生育二胎的城市
“三条”、农村“七条”规定。城市“三条”规定：(一)经县以上医院诊断为非遗传
性病残，不能成长为正常劳动力者；(二)结婚8年未孕，经县以上医院确诊为不孕症，
抱养一个孩子后自己怀孕者；(三)再婚夫妇一方只有一个孩子，另一方未生育过的。
农村“七条”规定除执行城市的“三条”外，增加以下四条：(一)烈士独子只生一个
孩子者；(二)男到有女无儿家结婚落户，只生一个孩子者；(三)独子与独女结婚只生
一个孩子者；(四)兄弟三人以上只有一个有生育条件又生一个孩子，其他兄弟已丧失
生育条件者。生育二胎间隔为四年以上。
二、照顾归侨、侨眷生二胎的“两条”规定。1983年，青岛市规定：(一)新回归
定居的华侨，在国外已生育两个以上子女的，不允许再生育；(二)夫妇双方均系归侨，
也应鼓励只生一胎， 经说服仍要求生育二胎，而他们回国时间不满6年者，可允许生
育第二胎。
三、照顾生二胎的“16条”规定。1984年，青岛市转发了山东省《关于二胎生育
政策的暂行规定》，将过去的有关规定充实发展为16条规定，这是计划生育政策的进
一步完善。规定：(一)再婚夫妇一方有两个孩子，均依法判随前婚配偶，另一方系初
婚或未生育过的；(二)夫妇双方再婚前各有一个孩子，均依法判随前婚配偶，新组合
的家庭身边无子女的；(三)再婚夫妇一方为两个孩子的丧偶者，另一方为初婚或未生
育的。对长期从事井下作业和长期从事远海捕捞业的渔民作出“两条”规定，即：夫
妇一方从事井下作业的；长期从事远海捕捞业的渔民只生一个女孩的。此外，还规定
夫妇双方均为少数民族，或者夫妇双方均系归侨或台湾、港澳同胞，其子女在国外或
台湾、港澳定居，身边无子女的，可安排生育二胎。夫妇一方系非遗传性残废，或因
公致残失去劳动能力，只生育一个女孩及两代单传的，也列入了照顾生育二胎的范围。
四、照顾农村独女户实行有间隔地生育二胎政策。1984年12月，青岛市农村独生
子女户实行有间隔地生育第二胎政策试点工作在莱西、 崂山、 平度等地陆续展开。
1986年，在前两年试点的基础上，青岛市转发了山东省《关于农村独女户实行有间隔
地生育第二胎的规定》，规定本着既要保证完成人口包干计划，又要有利于优生优育
和鼓励晚婚晚育的原则，凡农村独女户(父母均系农业人口)，母亲年满30周岁者，允
许生育第二胎。是年，青岛市77．84％的行政村推行了间隔式生育政策，人口出生率
和自然增长率有所上升。
1988年7月20日， 《山东省计划生育条例》颁布实施，《条例》是山东省第一部
关于生育方面的地方法规。 1988年8月，中共青岛市委、市政府下发《关于进一步加
强计划生育工作的决定》，要求各级党委、政府认真贯彻落实中央和山东省有关计划
生育工作的指示精神，稳定政策，抓紧工作，以促进全市计划生育工作的深入开展。
1989年7月13日，青岛市出台了《青岛市实施(山东省计划生育条例> 办法》，根
据实际情况对青岛市实施《山东省计划生育条例》 作了具体规定。 省《条例》和市
《办法》规定：“男年满25周岁，女年满23周岁以上初婚为晚婚；晚婚并按计划生育
第一个孩子的为晚育；提倡一对夫妇只生育一个孩子，对确有实际困难和特殊情况的
夫妻可以允许有间隔地再生育一个孩子，但无论什么情况均不准生第三胎。”进一步
对国家机关和企事业单位职工、城镇居民生育第二胎作出了规定：一、夫妻双方均为
独生子女的；二、经计划生育管理部门指定的县以上医院医学鉴定确诊第一个孩子为
非遗传性病残，不能成长为正常劳动力的；三、曾患有不育症，经主管部门批准收养
了一个孩子后又怀孕要求生育的；四、夫妻双方均为少数民族的；五、夫妻一方从事
矿工井下作业连续五年以上，现仍从事该项工作，只生育一个女孩的；六、夫妻一方
是烈士的独生子女或二等乙级以上残废军人的；七、夫妻一方系非遗传性病残或因公
致残失去劳动能力，只生育一个女孩的；八、夫妻一方从事外海、远洋捕捞业连续五
年以上，现仍从事该项工作，只生一个女孩的；九、再婚夫妻一方只生一个孩子，另
一方系未生育过的；十、夫妻双方再婚前各有一个孩子，均依法判随前婚配偶，新组
合的家庭无子女的。
农村除执行上述各条外还执行以下四条规定：一、男到有女无儿家结婚落户的；
二、兄弟两人以上只有一个有生育条件又生一个孩子，其他兄弟已丧失生育条件并未
收养孩子的；三、定居在与内陆不连接的海岛的渔民、农民；四、只生育一个女孩，
母女均为农业户口、要求再生育第二胎的。并规定凡安排生育第二胎的，女方需要年
满30周岁以上，经县级计划生育部门批准，发给生育证。
从1988年开始，随着国家和山东省有关计划生育政策法规的颁布实施，青岛市的
计划生育工作由政策规定制约，发展到依法行政，纳入了计划生育法制管理轨道。市
计生委设置了政策法规处，所属县(市)区都设了政策法规科，市内五区配备了政法专
职干部，全市各乡镇均配备了专职法制员，有80％的村庄配齐了法制宣传员。《行政
诉讼法》颁布实施后，各级计划生育委员会又都成立了行政复议、应诉组织。分期分
批地对县(市)区、乡(镇)、村三级法制员进行了岗位培训，使基层干部的政治业务素
质和执法水平有了较大提高，在计划生育依法管理中发挥了良好的作用。
随后又制定了《关于青岛市实施<山东省计划生育条例)执行中具体问题解释》、
《关于建立青岛市独生子女备用金保险制度的实施办法》等法规。并且建立和完善了
计划生育依法行政，依法管理的有关程序和制度：一、统一了生育审批、行政处罚、
行政复议等计划生育行政执法文书。二、建立了计划生育行政处罚决定，送达复议和
申请强制执行等有关制度。市和各县(市)区计划生育委员会均聘请了常年法律顾问，
成立了行政复议小组，加强了监督。三、实行了计划生育合同管理，使计划生育“三
为主”规范化管理落到了实处。
在技术政策方面，青岛市在计划生育工作中，始终坚持国家指导与群众自愿相结
合的原则，育龄夫妇按照计划生育的要求，以避孕为主，采取综合的、有效的避孕节
育措施。在《青岛市实施(山东省计划生育条例>办法》中规定提倡优生优育，并明确
提出市南区、市北区、台东区、四方区、沧口区的符合婚龄的男女双方在进行结婚登
记时，必须在指定的区级以上医院进行婚前健康检查，取得婚前健康检查证明，各级
医疗卫生部门要加强对计划生育的技术指导，开展计划生育优生咨询服务工作，有条
件的医院，经批准后可开展婚前健康检查，并出具婚前健康检查证明。经卫生部门指
定的县以上医院检查诊断患有可能造成下一代出现严重缺陷或严重遗传疾病的痴呆傻
人，禁止生育；要求结婚的，需持绝育手术证明方可登记；已怀孕的应终止妊娠。凡
有生育能力而无生育指标的育龄夫妇，都应落实避孕节育措施。提倡已生育一个孩子
的妇女放置避孕环，已有两个以上孩子的夫妇落实绝育措施。计划外怀孕的应采取必
要的补救措施终止妊娠。