城镇社会劳动力资源和安置 青岛解放前，城镇劳动力资源未进行完整的统计，
劳动就业处于无政府状态。
青岛解放后，党和政府合理开发和统筹安排城镇社会劳动力，对城镇社会劳动力
资源进行调查统计，结合发展生产采取各种措施，广开就业门路，解决城市失业问题。
1949～1958年，中共青岛市委和市人民政府(市人民委员会)面对解放前遗留下来的严
重失业问题，从减少失业和扩大就业两个方面采取了一系列的措施。对遗留下来的公
教人员和官僚资本主义企业的职工实行“包下来”的政策，给他们以工作和生活出路，
并组织私营工商业者和工商企业职工互相协助，维持生产，减少失业; 对失业工人、
失业知识分子和要求就业人员进行全面登记，根据生产需要多渠道地介绍和安置就业;
对无技术的青年进行专业训练，提高其政治、文化水平和职业技术素质，创造就业条
件; 对有一定技术或有一定劳动能力一时不能安置职业的，组织起来搞生产自救或组
织以工代赈; 对年老体弱无就业条件而生活又困难的，给予定期或临时救济，使他们
的生活得到保障。 至1958年， 全市共安置了243284人。 其中， 解放后新增劳动力
97197人。安置渠道是:一、介绍职业。由劳动部门直接介绍和经过劳动部门批准的企
业和部门自招后到劳动部门备案的共93994人。 二、技术业务培训。通过举办各种训
练班和委托工厂代训等方式共培训了五金、机械、纺织、印染、橡胶工人和汽车司机、
会计、 统计员、卫生员、炊事员、理发员、保育员等共10182人，培训后一般达到三
级工以上水平，绝大部分安置了职业。三、组织生产自救。由劳动部门在资金和业务
方面进行帮助， 组建了梭管加工厂、制火柴杆厂和皮鞋生产组等自救基地，安置415
人就业。四、组织回乡生产。对就业条件差而在农村有生产条件的人员，资助一部分
路费和生产资金， 组织回乡生产560人。五、组织青年学生上山下乡。与有关部门联
合组织了2304人到农村参加农业劳动。六、市人民委员会人事处从社会招收干部3500
人。七、市教育局从社会招收教职员7604人，除分配在青岛市各中、小学校外，其余
分配到外地和农村。八、安置大中专院校和技工学校毕业生9322人。九、市运输公司
组织招收7870人为社会运输工人。十、市商业局安排小商贩418人(原系流摊浮贩) ，
组织成立合作商店和合作组。十一、民政部门组织各种生产组(厂) 安置9000人(系烈
军属和贫苦市民) 。十二、市供销社组织合作商店和合作社安置9073人。十三、手工
业管理部门吸收12000名社会无业人员为合作社社员。 十四、青岛市组织参加以工代
赈的人员保持15400人左右。 十五、1958年，根据“统筹兼顾，全面安排”的方针和
生产需要， 除组织社会劳动力2.8万余人到工厂企业做临时工外，还组织招收了学徒
工14254人。 十六、组织6000余人的运输队参加运输工作。十七、组织5871人的建筑
工人队伍，参加基本建设工作，7500余人做临时工和参加劳务输出。通过多种方式和
渠道安置就业，使解放初期严重失业问题得到妥善解决。
由于“大跃进”的影响，1958年，全市动员社会闲散人员参加社会劳动，因城镇
劳动力不足，开始大量招用农民工，使全市纺织、机械、建筑等九大部门增加了12.6
万人， 其中5万人来自农村。1959年初，根据中共中央、中共山东省委指示，青岛市
对工业、基本建设、交通运输部门的劳动组织进行整顿，精减非生产人员，制止私招
乱用人员现象。1961年，贯彻“调整、巩固、充实、提高”的方针，青岛市成立精减
职工领导小组，下设办公室，开始大规模地精减职工和压缩城市人口。因此，青岛市
社会闲散劳动力猛增，加上每年有相当数量新成长的劳动力需要安置，给就业工作带
来很大压力。1962年，青岛市共有闲散劳动力29496人; 1963年7月，为35762人;1964
年3月，达46811人(比1952年全面劳动就业登记数40817人还多5994人)。按性别分:
男性12537人，女性34274人。按年龄分:16～25岁的23828人，26～55岁(男性)和26～
45岁(女性) 的22983人。按人员成份分为:未能继续升学的学生17743人，精减辞退人
员5584人， 复、退军人53人，自动离职人员2923人，被开除清洗人员245人，劳改劳
教释放人员450人，其他闲散人员19813人。
1961～1965年，在中共青岛市委、市人委直接领导下，各级劳动部门对大量社会
闲散劳动力采取了积极措施进行安置。安置的主要去向是: 一、就业全民和县以上集
体所有制单位。二、根据“统筹兼顾、城乡并举，以上山下乡为主”的方针，动员上
山下乡参加农业生产。动员的主要对象是知识青年和全家无固定职业或有条件回乡的。
1961、1962年全市动员参加农业生产的3374人，1964年动员上山下乡6015人。三、支
援边疆建设。1961、1962年去内蒙古190人，去东北469人。四、通过社会服务队、劳
动后备讲习所、街道服务站“三条线”，组织管理社会劳动力，并安置他们从事各种
临时性工作。 1961年10月， 经市人委批准成立社会服务队，建队初有队员1573人，
1962年底扩大到4442人，1963年2月总数达12000多人。劳动后备讲习所于1965年上半
年开始试办， 至年底，全市成立劳动后备讲习所46个，共培训社会青年10678人。街
道服务站则将闲散的半辅助劳动力组织起来，从事街道生产，为工厂企业和市政建设
提供加工性生产，或为群众生活提供服务性的劳动。
“文化大革命”时期，在生产关系上，不适当地强调“大”和“公”，强调集体
经济向国营经济过渡，对个体经济实行割“资本主义尾巴”。在劳动制度上，所有城
镇社会劳动力统由国家包揽，即“统包统配”，基本上是走全民和集体所有制企事业
安置的路子，加上劳动计划和整个国民经济计划脱节、教育制度与劳动制度脱节等种
种原因，造成一方面年年有大批人员待业，等着国家分配; 另一方面，却有大量的生
产和服务行业无人去做。企事业单位基本停止了社会招工。1970～1972年，企业需要
劳动力，又从农村招工。同时，每年采取行政手段，动员大批知识青年上山下乡，造
成城乡劳动力不合理的对流。1972年，中共中央和中共山东省委发布《关于严格控制
增加职工的通知》，规定任何单位的社会招工均需经省劳动部门批准，招收对象只限
于: 按政策规定留城的知识青年、下乡两年以上的知识青年、符合就业条件的烈士子
女、因工死亡职工的子女及搬迁支援“三线”和远离城市新建企业的职工子女。
“文化大革命”结束后，根据中共中央指示，随着国民经济调整和生产的发展，
青岛市对下乡知识青年，给予妥善安置，大批在农村插队和支边的知识青年按政策回
城安排工作。 1979年，全市待业青年达104951人，待业率高达15%。根据中共中央、
国务院以及中共山东省委、省政府的指示，青岛市采取多种方式安置就业: 一、全民
和县以上集体所有制单位招工。1979年以来青岛市积极安排国家招工计划。对已达到
退休年龄的人员办理了退休;对已退休补差的人员进行了清退;对全市全民和县以上集
体所有制单位使用农村的计划用工，分期分批清退。1979～1986年，通过社会招工、
补充自然减员和清退计划外用工，在全民和县以上集体所有制单位招收安置待业人员
214107人。二、发动全民单位办集体企业安置本单位职工的子女。三、组织起来就业。
除街道和部分企事业单位兴办各种小集体企业安置本管区和本单位的待业人员外，主
要是通过兴办劳动服务公司，把待业青年组织起来，开辟生产服务门路。1981年，青
岛市各县、区和街道劳动服务公司普遍兴办各种生产、生活服务网点，安置待业青年
就业。1982年开始，部分工厂企业、机关团体、大专院校和科研单位也积极创造条件，
相继兴办劳动服务公司，安置本单位职工的待业子女。1983年8月，市劳动局规定:参
加城镇集体经济组织的青年均予办理从业手续，从批准参加劳动服务公司之日起计算
工龄。为巩固和发展劳动服务公司集体所有制企业，市劳动局于1984年、1985年相继
发文规定: 在劳动服务公司集体所有制企业工作的业务骨干，可给予办理县以上集体
所有制合同制工人手续。同时，1983年、1986年两次召开劳动服务公司先进集体和先
进个人表彰大会， 表彰先进， 交流经验。到1986年底，全市共有各类劳动服务公司
199个， 所属集体所有制企业457个。其中，有工业企业67个，商业企业134个，饮食
业29个，修理服务业73个，运输业22个，建筑安装业54个，其他行业企业78个。1979
～1986年， 累计安置待业青年48100人次。四、自谋职业。1979年以来，青岛市人民
政府对城镇待业青年和社会闲散人员愿意从事个体经营的，采取鼓励和积极支持的政
策，为他们出具待业证明，帮助协调各方面关系，解决实际困难。
1979～1986年，全市有3186名待业人员经工商行政管理部门批准发给营业执照，
从事个体经营。1979～1986年，青岛市共安置了249555人就业。其中，全民所有制单
位安置123363人，占安置总数的49.4%; 县以上集体所有制单位安置90744人，占安置
总数的36.4%;各种小集体所有制单位安置22318人，占安置总数的8.9%;自谋职业3186
人，占安置总数的1.3%;各种临时用工9944人，占安置总数的4%。
组织管理 青岛解放后，为了解决失业问题，根据中央人民政府劳动部《劳动介
绍所组织通则》和《失业技术员工登记介绍办法》规定，青岛市于1950年5月2日成立
了市劳动介绍所。 设所长2人，下设登记股与介绍股，分别负责失业职工的登记、统
计以及了解各方面需要劳动力的情况，办理登记、介绍职业和审查工厂企业与职工拟
定的劳动契约草案等事宜。在办理登记时，首先登记失业技术人员，其次登记失业的
产业工人，最后登记其他一般失业工人。
为了减轻失业工人生活困难，帮助其通过转业训练创造就业条件，1950年11月根
据政务院《关于救济失业工人的指示》以及劳动部《救济失业工人暂行办法》，青岛
市人民政府设立了失业工人救济委员会，下设失业工人救济处。救济处分秘书、救济、
登记、辅导、工赈五个科，工作人员63人。救济失业工人以以工代赈为主，同时采取
生产自救、转业训练、帮助回乡生产及发放救济金等办法。登记和救济范围，原则上
以原在国营、私营工商业与码头运输事业中工作的工人和职员以及从事文化、艺术、
教育事业的工作人员， 解放后失业又无其他收入者为限。1951年1月，把抗日战争胜
利后失业的职工和知识分子也列入登记、救济和安置的范围。
1952年8月6日，中央人民政府政务院发布了《关于劳动就业问题的决定》，1952
年9月成立青岛市劳动就业委员会， 全面开展劳动就业登记工作。市劳动就业委员会
下设办公室(为市的登记处) ，领导一个近400人的登记工作大队。区设登记处，由区
长任处长，市派到区的工作队负责干部为副处长，区民政、劳动、公安、工会、共青
团、妇联、工商联等部门派干部参加; 登记处辖一个工作中队。派出所成立登记委员
会，由派出所、工作队干部及群众推选的代表约15人组成，下设登记工作分队。登记
委员会的正、副主任及分队的正、副队长均由派出所所长及工作队的主要干部分别担
任，各户籍段设登记小组。失业人员登记的范围，按政务院劳动就业委员会《关于失
业人员统一登记办法》规定: 一、凡原在公私工商企业、交通运输业、手工作坊及机
关、团体、学校中从事体力或脑力劳动的工人、职员以及无固定雇主的建筑工人、搬
运工人，于失业后尚无固定职业者。二、凡从事季节性行业的工人，其行业已经衰落
无法找到工作者。三、具有初中以上文化程度的失业知识分子及尚无职业的旧军官、
旧官吏生活困难，要求就业者。四、凡已停工歇业的独立生产者，行商摊贩、资方代
理人及小工商业主确无其他收入，生活困难，要求就业从事雇用劳动者。五、生活困
难，要求就业的其他失业人员。
青岛市劳动就业委员会除按《登记办法》登记外，又补充六种情况列入登记范围:
一、失业青年、无业青年及家庭知识妇女中有初中一年以上文化程度，生活困难，要
求登记就业者。二、各种宗教信徒，生活困难要求登记就业者。三、城市复员军人，
机关、学校、企业、团体编余人员，未有妥善安置，生活困难要求登记就业者。四、
解放后在机关、学校、企业、部队、团体，因犯错误而被开除，已知悔悟，生活困难
要求登记就业者。五、原从事迷信职业，被取缔或被淘汰，生活无法维持，要求转业
从事雇用劳动者。六、有一定专门技术和特长，又为国家建设所需要，要求工作者。
劳动就业全面登记自1952年10月开始，到1953年3月结束，共登记40817人。其中，
失业登记28619人，求职登记12198人。老弱残疾无就业条件者占5.14%;就业条件较差
难以长期就业者占48.41%; 就业条件较好适合生产需要者仅占46.45%。总的情况是有
长期就业条件者少，无长期就业条件者多; 在有长期就业条件者中，又是女的多，男
的少(男的只占25.65%)。对这些人的安置，一度存在单纯的就业调配观点，盲目进行
介绍。1953年开始逐步克服了这种现象，对不同情况的待业人员采取不同的安置方法。
对老弱残疾已失去劳动条件的，动员其注销就业登记，生活困难的给予救济或转到民
政部门进行社会救济; 对就业条件较差者，着重鼓励其自行就业或自谋生活出路，生
活困难者吸收其参加以工代赈、生产自救或适当给予救济，在生产需要时，调配干临
时工或介绍长期职业; 对有就业条件者，除鼓励其自行就业外，根据生产需要，对有
培养前途的青年进行技术训练，并按照先失业人员后求职人员，先生活困难后生活不
困难的原则，分批介绍就业。
1953年4月， 只对经政府批准解雇的新失业职工中有就业条件的进行就业登记，
登记后除鼓励其自行就业外，由政府根据生产需要及其本身条件，逐渐介绍就业; 没
有就业条件的，结合解雇进行适当处理，生活困难者，只作救济登记; 其他人员均不
作就业登记，只是根据生产需要进行调配，生产需要什么就调什么，不用不调，实行
政府介绍就业与自行就业相结合。同时，为了安置城市失业与无业人员就业，严格控
制农民进城，对流入城市的农民，坚决动员还乡，不予介绍职业。对已就业的农民，
在审批备案手续时进行严格控制。严格检查与处理乱招乱雇，禁止公私营企业自行到
农村招人。 1954年4月，根据山东省劳动厅指示，撤销劳动就业委员会和劳动就业办
公室。由劳动介绍所全面掌握劳动力调剂、调配、训练以及雇用和解雇等事宜。并增
添人员，具体掌握救济基金征收、生产自救和生活救济等工作。建筑业劳动力调配所
仍单独设立。全市劳动就业干部根据中央规定按失业登记人员1‰～2‰的标准配备，
市劳动调配机构对各区发生直接业务关系，负责对市需调劳动力的调配，掌握介绍与
批准长期就业和掌握介绍大批临时工。区掌握介绍零散建筑工人及一般临时工，区属
范围内救济基金征收与发放救济，组织生产自救等工作，并按手续及时向市劳动调配
部门报告。随着城市失业问题的解决，市劳动介绍所、建筑业劳动调配所等机构也随
之撤销，社会劳动力由市劳动局调配科管理和调配。
1958年，由于“大跃进”，工业、基本建设等急需大批劳力，从而扩大招工，职
工队伍猛增，大大超越了国民经济的承受能力。1959年开始，根据中共中央和中共山
东省委指示，精减职工、整顿劳动组织，并严格控制招工。大量社会新成长劳动力得
不到安置，直接影响了社会的安定。1962年12月，中共中央批转劳动部党组《关于加
强城市闲散劳动力的安置和管理工作的报告》，要求各地恢复劳动力介绍所。1964年
3月，青岛市人民委员会决定:一、成立青岛市劳动力调配所，作为专管城市社会闲散
劳动力的工作机构，明确了各区人民委员会劳动科的主要任务就是负责闲散劳动力的
管理工作。二、明确规定了劳动力调配机构的具体任务是: (一)通过调查登记，切实
掌握闲散劳动力的具体情况，并且根据实际可能，分别把他们组织起来，以便于分配
使用或作其他安置; (二)根据用人单位的需要，及时介绍和调配劳动力，监督用人单
位和工人双方认真履行劳动合同或协议; (三)对闲散劳动力进行日常的思想政治教育
和组织必要的短期技术、业务训练，以逐步提高他们的政治觉悟和就业条件。三、增
加编制。市劳动局编制增加6人，各区人委劳动科编制各增加1人。1964年，颁布《青
岛市对于城市需要就业劳动力的登记管理试行办法》(草案)，规定了需要就业劳动力
的范围，逐步建立起“三表”、“一卡” (即登记表、政治审查表、体格检查表和基
本情况活页卡) 制度，实行区、街道办事处、居委会的三级管理制度，把社会需要就
业的劳动力组织起来，统一计划、统一招收、统一调配。
“文化大革命”时期，调配和安置工作很不正常。70年代末，为适应经济体制改
革和城镇就业的需要，根据中共中央“关于要成立劳动服务公司负责待业人员的管理
教育和介绍就业” 的精神，1979年8月成立了青岛市劳动服务公司，综合管理全市社
会劳动力，对内称市劳动局社会劳动力管理科，实行一个机构两个牌子。同年发布了
《关于建立城镇劳动服务公司试行办法》，初步明确了劳动服务公司的性质和任务，
确定市、区和待业多的县建立劳动服务公司，街道办事处设立劳动力管理站。青岛市
市南、市北、台东、四方、沧口、黄岛区和即墨县、崂山县、胶县、胶南县相继成立
了劳动服务公司，55个街道办事处成立了劳动力管理站。1981年，各街道办事处劳动
力管理站改为劳动服务公司。1981年10月，中共中央、国务院进一步明确了劳动服务
公司的性质和任务: 它既担负着政府统筹管理社会劳动力的行政职能，又部分地具有
经济的职能。主要职责是: 对待业人员进行登记管理，组织待业人员有计划地通过各
种方式就业;进行就业(转业)训练，提高待业人员就业或再就业的适应能力;统筹管理
临时用工; 管理待业职工的社会保险;开展劳务交流;指导和监督劳动服务公司经济实
体。还规定: “除了地方劳动部门举办的劳动服务公司以外，有条件的厂矿企业和机
关、团体等事业单位，也可以根据需要举办劳动服务公司，发展独立核算，自负盈亏
的集体经济和个体经济，指导和组织职工的待业子女就业。”根据这一指示精神，青
岛市工矿企业、大专院校和科研单位等纷纷创造条件，相继成立劳动服务公司，安置
职工的待业子女和富余职工就业。1982年，青岛市人民政府明确规定市劳动服务公司
为相当于县级事业单位，隶属市劳动局领导，列事业编制，定员20人; 县、区劳动服
务公司为同级劳动局(科) 领导的事业单位，实行企业管理;街道劳动服务公司为集体
所有制性质的单位。到1986年底，全市共有各级各类劳动服务公司200个。其中，市、
县、区劳动服务公司14个，街道劳动服务公司59个，企事业单位劳动服务公司127个;
基本形成了市、县、区、街道和企事业单位劳动服务公司体系。