青岛建置初，既无专门地政管理机构又无土地法规。德国侵占时期，设土地局，
制定一系列土地法规，以强买、专卖土地为主。日本第一次侵占时期，亦制定过土地
法规。
北洋政府接收青岛后， 胶澳商埠督办公署于1923年5月15日颁布《胶澳征收地税
暂行规则》 ，7月25日颁布《胶澳商埠领租官有地暂行规则》，并于1925年、1929年
多次进行修正。1924年5月22日，颁布《胶澳商埠征收地租暂行规则》，1926年2月18
日进行修正。1924年6月颁布《胶澳商埠官有地更换租照规则》(计18条) ，规定凡在
德、日侵占青岛期间承租的官有土地一律交验原租照，重新核发新照，将外文原照一
律译成中文交验，原照中土地面积以“平方米达”或“坪”为计算单位的一律按“方
步”计算。同月，胶澳商埠督办公署颁布《招领承领官有土地及地上附属物变价简章》，
规定市民承租官地以出价最高者竞得，土地租期30年，期满仍可再竞价续租。1925年
7月，颁布《修正胶澳商埠领租官有土地暂行规则》，规定市内官地一概以布告招租，
领租农地只限于中国市民，外国人领租官地应通过外交途径并应具保，领租期限30年。
土地面积单位以每亩240方步计算，把市内官有土地分为11种。
南京国民政府第一次统治时期， 青岛市政府于1930年6月11日颁布《青岛市不动
产移转评估暂行规则》，对全市私有、公有、民有三种不同权属的土地移转评估作了
详细规定， 市区内私有地评估按评价委员会所定等级价额按公亩分不同地区估价。
1931年6月，颁布《青岛市私有地评价规则》，规定青岛市私有地地价每5年评估1次，
并将地价税率由6%降为2%。其地价按接收后买卖市价为估定标准。1933年，颁布《青
岛市清理乡区民有土地暂行规则》 ，规定当年1月1日起至4月底止清理李村、沧口两
区，5月1日起至6月底止清理九水区，7月1日至9月底止清理阴岛、薛家岛、水灵山岛
区。1936年7月，颁布《青岛市领租公有土地规则》，将全市公有地分为7种，其中青
岛区及台东、 台西镇市街地除小港沿岸为特等，其余分11等，工厂地分3等，青岛区
农地分5等， 其余不分等级。10月，颁布《青岛新辟区土地征收放租章程》。同年，
还颁布《青岛市征收地租暂行规则》，规定公有地地租分为租权金和常年地租两种。
租权金按区域等级征收， 市区建筑地分为特等、1～10等，征收金额分别为每亩3400
元、 3100元、 2400元、1800元、1300元、1050元、800元、550元、400元、270元、
140元不等，新辟区为240元。市区工场地分3等，分别征收240元、160元、140元; 乡
区建筑地分为四方区220元，沧口、李村区110元，红石崖、塔埠头80元，九水及其他
地方60元; 乡区工场地分四方区260元，沧口区160元，其他地方30元。常年租金计有
市区建筑地(特等至10等) ，市区工场地(1～3等) ，市区农地(1～5等)，乡区建筑地
(四方村、沧口区、李村区、红石崖、塔埠头、九水及其他地方) ，乡区工场地(四方
区、沧口区、其他地方) 、李村农地 (分4等) ，草地，租期30年。1936年6月，颁布
《青岛市土地登记施行细则》，分通则、登记种类及程序、附则等3章共21条。
南京国民政府第二次统治时期，青岛市政府颁布《青岛市土地权利清理办法施行
细则》，规定敌伪组织对公有土地的处分一律无效，对日本第二次侵占时期被无偿没
收的私有地可申请收回。 1946年7月，颁布《青岛市征收地租暂行办法》，地租分为
租权金和常年租金两种， 租额一律按1936年租额的300倍征收国币。1946年10月，颁
布《青岛市田赋征实粮食征借实施办法》，规定征借随同田赋一起征收，征实征借一
律以小麦时价折征法币，逾期1～3个月的分别加收5%～20%。1947年1月，修正《征收
地租暂行办法》 改为租权金照1946年的10倍征收， 常年租金按1945年的10倍征收。
1947年，青岛市政府还颁布《青岛市公有土地承租办法》、《青岛市公有土地竞租办
法》 、 《青岛市公有土地地租征收办法》，将承租期由30年缩为10年，加收地租。
1948年7月6日，颁布《青岛市市有土地拨用办法》，规定土地划拨范围原则上以市属
各机关为限，各机关申报，由市政府核准颁发拨地凭证。拨用期限最多不超过10年。
拨用土地不得转让、 转租或挪作他用。1949年1月13日，颁布《青岛市非法占用公有
土地处理办法(草案)》，规定凡占有规划道路范围内、道路沿线两侧、政府因兴办公
共事业所保留的、依照法令规定不准使用的公有土地，自办法公布之日起，其地上设
施一律限期拆除并恢复土地原状。占用公地面积1亩以下的，课缴相当于当年地租5倍
的罚金;占用公地面积在1亩以上2亩以下的，除其中1亩按前款规定课缴罚金外，其超
过1亩部分课缴相当当年地租10倍的罚金;占用公有土地的缴纳罚金后方可补办用地申
请手续，但占用公地申请面积以2亩为限，超过2亩的，其超过部分一律收回; 补办用
地手续取得承租权者，地上建筑物经照章绘具图样向青岛市工务局补办申请领照，其
无照建筑、违犯建筑规划部分照章改正并处罚; 凡非法占用的公地，经处理后无论准
予承租或收回土地，一律按实际占用期计算并追缴地租，占用不足1年的，按1年计算。
占用时间无法确定时， 推定为按1945年8月14日起计算。不遵守履行的，由青岛市政
府强制拆除其地上设施，并拍卖拆除材料以充罚金及地租，不足部分仍予追缴。包庇
非法占用公有土地的，依刑法第320条规定移交司法机关处理。
青岛解放后， 1949年7月23日中国人民解放军青岛市军事管制委员会颁布《青岛
市军事管制委员会公共房地产管理暂行办法》，规定对南京国民政府机关及其各部门
在青岛市的房地产、国民党蒋宋孔陈四大家族及其他宣布没收战争罪犯在青岛市的房
地产、南京国民政府接收的德、日伪政权在青岛市的房地产、官僚资本在青岛市经营
的房地产由青岛市军管会统一接收; 对逃亡的南京国民政府各级公务人员在青岛市无
人经营的房地产、由南京国民政府代管的汉奸在青岛市的房地产等由青岛市军管会暂
为代管。对私人的房屋、土地，原业主不在本地又无代理人，或有代理人而证件不足
又未依限办妥手续等无主房地产由房地产局代管， 代管期为3年，在代管期内原业主
得提出证明文件申请查明属实后发还。1950年9月4日，华东军政委员会颁布《青岛市
公有土地管理暂行办法》，规定全市公有土地准由市民及机关、团体向市人民政府依
法申请订约领租，租期30年。市有公地以市亩为计算单位，按其坐落位置与使用价值
评定等级与价格，每期租金不得超过地价的5%，每年两期。如有承租人未在限期内依
规定将租地用途合法使用、 逾期未办理移转手续、逾期不缴纳租金1年、将租地作丧
葬坟墓或其他违法使用、其他违反租契与管理规定的一律停止租契，收回土地。公共
机关团体、公办学校免缴租金。1950年11月，青岛市人民政府颁布《青岛市房地产交
易暂行办法》，规定自《办法》公布之日起，全市房地产交易一律照章处理。凡在青
岛市出卖房地产者，须事先向市房地产信托公司交易所登记，送验产权证件，经转呈
青岛市人民政府房地产管理局审查核准后始准出售。房地产信托公司交易所提取成交
价格的15‰作为手续费， 其比例为买方10‰、卖方5‰，违者税务机关及地政机关不
予税契及办理过户登记; 政府机构及国、公营企业购置房地产亦须持有市人民政府批
准证件，方可由房地产信托公司交易所办理交易。1950年12月，青岛市人民政府颁布
《青岛市市区内限制土地分割暂行条例》，确定以青岛市房地产管理局为办理申请土
地移转变更分割业务的主管机关。并规定市区内甲种住宅区内土地一般不准分割，如
有特殊情况必须分割者，分割后其临路边每段不得小于20米，每段面积不得小于1亩，
分界线离主屋不得小于3米;乙种住宅区内土地分割后，临路边每段不得小于16米，每
段面积不得小于6分，分界线距主屋不小于3米; 丙种住宅区内土地分割后，临路边每
段不小于10米，面积不小于2.5分; 商业区内土地分割后，其临路边每段不小于6米，
面积不小于2分;工厂区内土地一般不准分割，如有特殊情况，分割后土地仍以建筑工
厂为限;农地分割每段面积不小于5分。土地分割与临地合并时，其剩余面积，边长应
符合上例各条规定。 建筑地分割如在条例施行之前已建2座以上主屋欲分院落，主屋
距离分界线不得小于1米。1951年3月，颁布《青岛市市区土地管理暂行办法(草案)》，
规定市区土地使用范围限制为国防建设、公共建设、建筑公房及公用设施、国公营企
业建厂址、宿舍及私人用地，建筑使用市区公有土地分为划拨与租用两种，军、公用
地划拨，免征地租; 其余属租用，照章缴租。租用公私土地租期为临时协议，公地常
年租金不超过地价10%。 私有土地租赁由业主与租用人协议规定。租用公、私土地均
限期1年按建筑规定实施建筑。 公地出租期未满，如遇公用其土地，应将土地收回，
发给一定迁移费。1951年3月17日，青岛市执行《山东省公产管理暂行办法》 (共4章
23条)，规定自即日起凡租用公地者，除机关、部队、公共团体、公立学校免缴租金、
私立学校酌减租金外，均须向公产管理部门请领租契、按期缴租，期满如继续出租，
原租户有优先承租权。租金金额根据不同地段分别缴纳，但租金额最高不得超过地价
的10%。 凡在市区内领用公地作建筑用，须限期建筑，逾期不施工又未呈准延期者，
得撤销其租权。完成建筑时须向公产主管部门申请登记，并按件交纳手续费及工本费。
城市郊区公地分配给农民耕种者，一律不再收租金。只照章征收农业税。并规定对租
期未满的公地因市政建设需要必须收回时，应先期通知租户，其地上建筑物或室内外
添置之设备， 按实际情况酌情补偿， 并发还租金。《办法》公布后，凡与其有关的
《公地管理办法》、《公有农地耕种办法》等，一律废止。1951～1957年，青岛市人
民政府、青岛市人民委员会先后颁布《青岛市民有房地产管理暂行条例》、《青岛市
市区房地产登记暂行办法》、《青岛市土地复丈暂行办法》、《青岛市市区限制土地
分割暂行条例》、《青岛市市区公私农地登记暂行办法》。之后一段时期内，由于土
地管理职能随机构变动无常，未制订专门法规。
“文化大革命”时期，1975年12月14日青岛市革命委员会、中国人民解放军青岛
警备区联合公布了《关于加强城市建设管理处理违章建筑的通知》，重申废除市区私
有土地(包括已建房屋和其他建筑物所占土地)，市区土地一律归国家所有，由市城建
部门统一管理。私人房屋所占土地，按规定向国家缴纳土地使用费，并规定以前房管
部门发给的私有土地所有权证一律作废。
中共十一届三中全会后， 陆续恢复、 制订各项规章、 法规。1981年7月，颁布
《青岛市城市建设管理办法》，规定在市区规划控制范围内的土地、河道、海滩、山
场，不论国有或集体所有，均须服从城建部门统一管理，不准买卖、侵占或擅自调换
和租借; 凡在市区规划控制范围内进行各项建设所需用地， 必须遵照国务院颁布的
《国家建设征用土地办法》及山东省有关规定，持国家、山东省、青岛市计划部门批
准的文件及有关材料到市城建局办理用地手续。规定已征用、划拨的土地，归国家所
有，用地单位只有使用权，不得擅自改变使用性质，不准自行交换转让。转移过户须
办批准手续。 对征而未用超过1年的建设用地，原批准执照视为无效。对长期不用的
院内空地、使用不合理的土地，市城建局有权收回。收回的土地可按征用时支付的补
偿费和安置补助费有偿拨给新的使用单位。征而未用，退给生产队暂时使用的土地，
其所有权仍属国家，国家建设需要时，应即无代价交还。同时，对使用国有土地应缴
纳的各项费用作了具体规定。对违章占地、开山、挖沙，除责成立即停止开挖，限期
腾出占地外， 并处以每平方米5～10元罚款。1987年1月1日，《中华人民共和国土地
管理法》 施行。同年6月29日，青岛市人民政府颁布《关于认真做好清理查处违法占
地案件工作的通知》，对清理查处违法占地的范围、重点、方法、时间均作了具体安
排。清理查处的范围是1982年后至通知颁布时发生的各种违法占地案件。重点清理查
处国家和集体建设单位的违法占地案件，特别是《土地管理法》贯彻之后所发生的违
法占地案件。1988～1990年，青岛市人民政府先后颁布《青岛市国有土地使用权出让
和转让试行办法》、《青岛市外商投资企业用地管理暂行办法》等。