南京国民政府第一次统治时期，对土地征用无明确规定，若遇有建设所需占用民
地者，一般采用以公有地予以交换的办法处理，民地与公地之间差价分别不同情况多
退少补。
日本第二次侵占青岛时期， 于1940年4月公布实施《青岛特别市征用土地及限制
买卖暂行规则》，规定凡对于都市计划及其他公共事业认为有必要时，伪青岛特别市
政府可征收或使用市管辖区域内的土地及其地上建筑物。自太平角六路南端起首，沿
芝泉路、桑梓路、登州路、衡阳路、延安路、大连路、绥远路、恩县路、莱州路、堂
邑路、济南路、泰安路、费县路、东平路、观城路、滕县路、嘉祥路、磁山路、台西
三路，至栈桥为一连线，凡线内区域的土地除有特别事由外，可进行权利移转变更，
线外土地不得移转变更。 1945年1月，修正《暂行规则》，规定凡于都市计划及其他
公共事业认为有必要时，伪市政府得征收或使用市管辖区域内的土地及其地上建筑物，
所谓使用包含权利的限制。市管辖区域内的土地除下列规定的地域外，其土地权利不
得有移转变更行为，自威海路起首，沿台湛路、仲家洼东侧、长春路、和兴路、海泊
路、内蒙古路、华阳路、沈阳路、青海路、乐陵路、商河路、莱州路、堂邑路、济南
路、泰安路、费县路、广州路、云南路、东平路、嘉祥路、台西一路、团岛一路和团
岛二路交叉点，南至海岸线间为一连系线，凡线内区的土地除有特别事由外，准其权
利移转变更。
青岛解放后，公共建设征用土地经历了一段无偿使用的时期，用地单位概不缴纳
土地使用税，只是按照1953年政务院制定公布和1958年修正的《国家建设征用土地办
法》向用地单位征收补偿费或补助费，发给被征用土地者。
国民经济恢复时期， 青岛市基本建设征用土地4840亩 (可耕地2260亩， 非耕地
2580亩) 。其中，厂矿企业用地2258亩，铁路交通用地162亩，文教卫生用地425亩，
市政建设用地338亩，国防建设用地1609亩，其他建设用地48亩。
第一个五年计划期间，基本建设征用土地8245亩(可耕地5672亩，非耕地2573亩)。
其中，厂矿企业用地4372亩，铁路交通用地460亩，文教卫生用地944亩，市政建设用
地689亩，农村水利用地89亩，国防建设用地1432亩，其他建设用地259亩。
第二个五年计划和国民经济调整时期， 1958～1960年青岛市基本建设征用土地
28185亩(可耕地20554亩，非耕地7631亩) 。其中，厂矿企业用地13307亩，铁路交通
用地836亩， 文教卫生用地1754亩，市政建设用地1848亩，农林水利用地5887亩，国
防建设用地3684亩， 其他建设用地869亩。1960年，青岛市人民委员会执行山东省人
民委员会《关于国家建设征用土地工作中几个问题的通知》，一是征用土地在10亩以
下的(须使用果园和高产地的除外)，由青岛市城市建设局直接核拨，必须使用果园和
高产地的，由青岛市城市建设局审查提出初步意见，报请市人民委员会批准后核拨。
二是征用土地10亩以上的，由青岛市城市建设局审查提出初步意见，报请青岛市人民
委员会核批。三是征用市区(市南、台西、市北、台东、四方、沧口)和郊区的土地，
经青岛市人民委员会核批后，由青岛市城市建设局按《青岛市建筑管理办法》办理征
用土地手续。四是市属单位基建项目占用即墨、胶县、胶南土地的，由青岛市城市建
设局审查，报请青岛市人民委员会核批。五是县基建项目在市规划区内建设的，须报
青岛市城市建设局办理用地手续，在市规划区以外者，可由县人民委员会直接核拨。
1961年9月15日，青岛市城市建设局规定建设单位因计划变更而停缓建工程项目，
其土地尚未征用的，一律不准再征; 建设单位因计划变更而停缓建工程项目，其土地
虽经征用，应退交人民公社; 征而未用并已退交人民公社的土地，未经市城市建设局
批准，建设单位不得随意收回，人民公社也不得擅自拨给。
1950～1962年， 青岛市公共建设用地共核拨土地42413亩。 其中， 征用可耕地
29067亩，占青岛市区及郊区(崂山县) 耕地462302亩的6.3%。第二个五年计划时期，
用地大幅增加， 共征用农地21135亩，较第一个五年计划时期占用耕地面积5672亩增
长了272.6%。1963年，市城市建设局对被征用者给予合理的赔偿，对多征少用、征而
未用的现象亦曾多次检查、清理，退耕予人民公社(生产队)。至年底，退还征而未用
的土地约6000亩，占征用农地的20.6%。同年，青岛市人民委员会批复市建设局报告，
对建设用地强调: 一是严格控制城市发展规模，控制城市工业的发展，规定市区内不
再新建工业项目。在楼山后新建工业区除已有工业适当补缺配套外，可利用已有工业
间的空隙地段安排市区内迁出的工业，不再增建新项目; 二是提高建筑层数，节约用
地，规定住宅建设应在3层以上，市中心区一般应建5层，一律不得建平房。轻工业厂
房、一般仓库也应提高层数; 三是征用土地后，被征用土地的人民公社、生产大队造
成劳动力剩余问题，由劳动部门根据实际情况，按照上级的有关政策予以妥善安置。
“文化大革命”时期，1968年10月青岛市根据山东省革命委员会生产指挥部通知，
对城郊每人平均不到半亩土地的生产队，一般不再征用土地。1971年，青岛市革命委
员会规定征用土地和拆迁房屋均应由市革委批准。市城建局负责办理具体审批手续，
并提出处理意见，以2～4年地块实际产量为标准进行补偿。
中共十一届三中全会后，1981年青岛市颁布《青岛市城市建设管理办法》，规定
凡在市区规划控制范围内进行各项建设所需用地，必须遵照国务院《国家建设征用土
地办法》及山东省有关规定，并持国家、山东省、青岛市计划部门批准的文件及有关
资料到市城建局办理用地手续。在市区规划控制范围以外进行建设所需用地，由所在
县承办，按照规定报市民政局审批; 对大、中型建设项目的定点，旅游风景点内的建
设，由青岛市城建局会同所在县进行安排;涉及市区供电、通讯、给水、排水、交通、
国防等建设用地，所在县应事先征得市城建局的同意，方可办理用地手续。已征用、
划拨的土地，所有权仍属于国家，用地单位只有使用权，不得擅自变更使用性质，不
准自行交换、转让。土地分割、转移过户须到市城建局办理手续。对征而未用超过一
年的建设用地，原批准执照应视为无效; 长期不用的院内空地、使用不合理的土地，
市城建局有权收回。收回的土地可按征用时支付的补偿费和安置补助费，有偿拨给新
的使用单位。征而未用，退给生产队暂时使用的土地，其所有权仍属国家，国家建设
需要时， 应立即无代价交还。使用国有土地，应照章缴纳土地使用费和市政配套费;
使用农业耕地，应按规定给予补偿，安排好社员生活，在规划区域内，还要缴纳市政
配套费。建设单位因施工等需要临时用地时，须报城建部门批准，并按规定缴纳使用
费。临时用地批准期满即行收回，确需继续使用的，须重新办理手续。临时用地内不
得修建任何永久性或半永久性的建筑和设施。市区社、队建设用地，亦须报城建部门
批准，按照规划建设。
1985年， 青岛市因公共建设共统一征地2088亩。1987年4月，青岛市人民政府发
布《关于贯彻〈中华人民共和国耕地占用税暂行条例〉的通知》，规定凡非农业生产
建设征用、占用耕地的单位和个人，按照规定缴纳耕地占用税。《暂行条例》发布前
未经批准占用的耕地，凡属1987年4月1日以后经土地管理部门办理用地批准手续的，
也要照章纳税。土地管理部门凭用地单位及个人的完税证或免税证办理划拨土地手续。