1898年9月2日，胶澳总督发布命令，对公益机构和慈善团体建设所需要的土地免
税划拨，免税权5年，经申请也可再延长5年，但划拨土地用途不得变更。如果土地用
途变更，当局即予收回。宗教机构、学校、教堂、医院、公墓等等都适用此种办法。
对欧人区之外建造劳工宿舍区的土地也采用拨用的形式，但规定一旦发生传染病就要
拆除房屋，而且土地连同地上附着物都要复归当局所有，同时还要象征性地缴纳每平
方米70芬尼的年租金等。1899年11月10日，殖民当局颁布公告: 凡在台东镇划拨土地
内建筑，土地与营建面积之比最高为3∶4，两房屋之间若非直接紧靠，间距不得少于
3米; 所有为人们长时间停留所设的空间至少有4平方米面积与2.5米的高度;居住空间
的地面至少须高出接壤街道面或庭园面0.15米;当局保留5年后可无偿拆除台东镇临时
性建筑物的权利等。
南京国民政府第一次统治后，1932年为建市博物馆及图书馆划拨土地约18.9亩。
1933年， 青岛市政府拨地47.55亩给工商学会试验植棉。1935年初，市政府先后划定
西镇城武路12、14、16号及贵州路24号、四川路21号等处公地，筹建平民住所，容纳
一般贫苦平民。挪庄、马虎窝、脏土沟等处，有自建能力者指定城武路19、20号，台
西三路4号、5号地及四川路4号，东平路23号，观城路20号，嘉祥路3～6号，巨野路1
～4号， 滋阳路10号及单县路15号等处公地作为平民自建住所地址，免费招领，责成
自建。此办法实施后，台西一带平民先后请求领地，自行建筑者已有1400余户。3月，
划定四川路16号、 团岛一路1号公地作为平民简易自建住所地址，将菠菜地棚户一律
迁入，总计有500余户。5月，划定小阳一路公地作为迁移广饶路、利津路等处棚户临
时自建住所。1933～1935年，青岛市公益慈善团体领租及各学校拨用公地27处，共计
728.027亩。其中，公益团体7处，16.392亩，慈善团体6处，72.894亩，各学校14处，
638.741亩。
南京国民政府第二次统治时期，青岛市政府于1946年划拨海泊河、洮南路一带公
地3.9公顷辟为平民住宅地， 计划建住宅平房348户。1948年7月，发布《青岛市市有
土地拨用办法》，规定市有土地拨用以市属各机关为限，各级政府机关除有特殊需要
经依法呈准得予拨用外，概以租用为原则; 市属机关需用公有土地时，应注明机关名
称、地址、拨地用途、拨地种类、面积及坐落，附1∶1000略图2份; 拨用期限最长不
得超过10年;核准拨用的土地不得转让或转租，不得变更用途;拨用的土地期限届满仍
须使用时，得申请续拨并换发凭证;为城市建设所需时，将划拨的土地予以收回。9月，
发布《青岛市政府奖励难民自行建筑住房办法(草案)》，规定“难民”经主管机关证
明确认，由市政府就市有公地划拨地段自行建筑住屋。其领得建屋许可证后，须于半
个月内开始建筑， 2个月内建筑完毕。自建的房屋取得建筑物的所有权满10年后，照
章缴纳地租。 1948年， 全市因公益团体、 学校以及“难民” 建房等需划拨土地计
197.25亩。
青岛解放后，青岛市人民政府于1950年颁布《青岛市公有土地管理暂行办法》，
规定公共机关、团体、公立学校凡租用公有土地的免缴租金。
1951年3月，青岛市人民政府颁布《青岛市市区土地管理暂行办法(草案) 》，规
定市区土地使用范围为:国防建设，公共建设(如道路、桥梁、下水道、河防、公园、
公墓、公厕及其他公共建设) ，建筑公房及机关、公立学校、文化馆、图书馆、博物
馆、体育场、医院等所需土地为划拨使用，免征地租。国、公营企业建筑厂址、店址、
仓库、堆栈、宿舍等，均系租用，照章缴租，国家建设使用私有土地除征用外，可以
公有土地交换。拨给的公地使用期满或中途停止使用时，须交回政府。1952年8月前，
对市区内建筑用地多按基建单位申请数字划拨，出现基建单位多批少用、占而不用的
现象。划拨中纺公司青岛分公司建医院用地599亩，有188亩荒芜。
1953年起，青岛市执行政务院《国家建设征用土地办法》，征用土地，由有权批
准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地单位向山东省人民
政府申请一次或者数次核拨;建设工程用地在300亩以下和迁移居民在30户以下的，可
向青岛市人民政府申请核拨。用地单位申请拨用地时，须送交征用土地申请书、各种
文件、图纸。对被征用土地者的补偿安置，也规定了各项具体办法。
随着城市不断扩建， 青岛市建筑用地不足状况突出起来。 1956年，台东区空地
(包括海泊河周围的菜园地在内)只有94公顷可作为建筑之用，而在此范围内尚有32公
顷因附近电台之限制不能有钢筋混凝土结构的房屋，在这些土地中除去道路面积及必
须保留的公共建筑(为托儿所、幼儿园等)用地外，可供建筑的土地只有47公顷。四方
区除去部分零散的小型地块外，已无任何空地，大片的平房建筑已伸展到国防保留地
边缘; 沧口水清沟虽然空地尚有较多，但由于1956年平房大量增加，也有大片土地被
占有，特别是四方、沧口区临建各大工厂，建筑数量也较多，可建住宅用地亦不多。
同时， 以青岛市地形所限，能用作生活居住用地的面积约为3606公顷，即以70%以上
用作建三层楼之用， 仅能容纳84万人口，如按规划发展为100万人口，则城市土地已
不可能容纳。据此，青岛市人民委员会决定在台东、四方区不得建筑平房，已正式拨
用的土地可允其继续备建，凡未办理用地手续者一律停止继续使用，而对当年各项工
作已准备就绪必须当年修建者，则于边缘地区适当安置。在沧口水清沟地区一般亦不
得再建平房，可根据实际需要少建一部分，但其位置必须在边缘地区以保证近期建设
合理地发展。1950～1957年，基本建设用地共划拨土地13085亩(包括非耕地在内，非
耕地约占30%) 。 其中， 工矿企业用地6630亩，铁路交通用地622亩，文教卫生用地
1369亩，市政建设用地1027亩，农村水利用地89亩，国防建设用地3041亩，其他建设
用地307亩。1958～1962年的前3年共拨出土地20633市亩(包括非耕地在内，非耕地约
占25%) ，相当于前8年划拨土地总数的1.6倍(仅1958年就划拨土地12000亩)。其中，
工矿企业用地11971亩， 铁路交通用地776亩， 文教卫生用地1839亩，市政建设用地
973亩，农林水利建设用地361亩，国防建设用地3864亩，其他建设用地849亩。另外，
还有临时建设用地985亩。
“文化大革命”开始后，青岛市的土地管理机构基本瘫痪，土地管理混乱。
1981年6月， 青岛市人民政府颁布《青岛市城市建设管理办法》，规定已征用、
划拨的土地所有权仍属于国家，用地单位只有使用权，不得擅自改变使用性质，不准
自行交换、转让、分割，转移过户须到市城建局办理手续。对征而未用超过一年的建
设用地，原批准执照应视为无效; 长期不用的院内空地，使用不合理的工地，市城建
局有权收回，收回的土地可按征用时支付的补偿费和安置补助费有偿拨给新的使用单
位。对征而未用退给生产队暂时使用的土地，其所有权仍属国家，国家建设需要时，
应立即无代价交还。1984年，共划拨土地1902.77亩。其中，耕地1154.24亩，占划拨
土地总面积的60%左右。
1987年1月1日起，青岛市贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》，规定国家建
设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基
本建设程序批准的设计任务书或者其他文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门
提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。