青岛的土地出租，始于德国侵占时期。是时，德国殖民当局低价强买民间土地后，
将其大部分高价竞售，其余充作公有地即行出租，由殖民当局征收租金。1905年，出
租土地达145.952公顷， 年收租金28873.9元，比1904年多收10873.9元。其后，市民
欠租日益增多，土地出租基本流于形式。
日本第一次侵占时期，于1920年制定土地贷下(出租)规则，规定将全市建筑地租
率分为五等。自一等每坪(1坪=3.305785平方米)年租0.80元至五等0.40元止，中间每
等租金相差0.10元。凡领租官地作建筑用，需填报请领者姓名、住所、职业，并注明
地段用地略图(1∶2000) ，说明所需用地面积、使用目的及使用期限，标明建筑物种
类、 构造、建筑面积、所需经费及建筑期限。规定租用土地后2个月内须开始建筑，
延长须申请，但最长不得超过8个月; 租用土地后7日内须预缴三年租金作保证金。待
工程竣工后由当局返还。若逾期不建筑，保证金予以没收。领租官地，不得移转或让
渡租地权，变更使用用途需报当局认可。领租土地后征收租金，每年1月、4月、7月、
10月征收。公益事业用地或因不可抗力等原因影响使用，得减免租金。如因建设需要
随时收回租地。租期以10年为限。至1922年3月，官有地出租已达841万余坪。
北洋政府统治时期，于1923年、1925年先后制订、修正《领租官有地暂行规则》，
土地等级大致沿用日本侵占时期规定。 只是将土地计量单位由坪改为方步 (1方步=
2.56平方米) ，租率略减。1926年，胶澳商埠局派员分区实地调查，就各区位置坐落
与附近商业发达状况作了详细比较、论证，以备重新划分官有地放租区。市内 (含李
村区)官地年租，中国人缴纳137470余元，日本人缴纳201300余元，欧美人缴纳16500
余元。台东、台西两镇的官有地属德国侵占时期划分的贫民建房区，租金减少一半多，
仍依德国侵占时期规定办理，年征收租金4670余元。由于日本在青岛的特权地位，日
本侨民多年抗租不缴，官有地地租征收屡遇“空租”。1927年，胶澳商埠局规定，凡
市民领租公有地欠租半年的，撤销租权而准其他人续租，但续租人须缴清原承租人所
欠的租金。 由于此办法漫无标准，以致弊端丛生。1929年2月，胶澳商埠局规定，将
原有官有地划出特区部分，其余划为十一等地，自一等地租金每方步0.60元起，递减
0.05元至十一等地0.10元为止。工场地除沧口不计外，所有台东、台西两镇及四方附
近工场地，原分两等(每坪年租0.10～0.20元)改订为三等，年租金自一等每方步0.14
元起至三等0.06元止。市内建筑地除小港沿岸特区地一律照旧外，聊城路一带地段市
街繁华， 日本侵占时期为二等，租金0.542元，时改为五等，租金0.55元。其他各处
地段等级租率比以往略减。山东路(今中山路)北段、冠县路中段、堂邑路等处为一等，
年租金每方步0.60元;山东路南段、天津路、馆陶路为二等，年租金每方步0.55元;潍
县路、芝罘路为三等，年租金每方步0.50元; 湖南路、上海路为四等，年租金每方步
0.45元;江苏路、热河路为五等，年租金每方步0.40元;金口路、益都路、龙山路为六
等，年租金每方步0.35元;莱芜路、无棣路、福山路为七等，年租金每方步0.30元;威
海路、登州路东段为八等，年租金每方步0.25元; 登州路西段、芙蓉路为九等，年租
金每方步0.20元;台西镇市街地为十等，年租金每方步0.15元;湛山附近为十一等，年
租金每方步0.10元。
1927～1929年4月，出租市内各等官有地138775方步。出租湛山官有地31849方步，
出租下四方官有地8945方步，出租四方填海地17389方步，出租各等工场地30471方步，
出租各等海水污水场地862方步， 出租孤山官有地40.246官亩官亩，出租沧口等农地
共142.419中亩， 出租团岛等农地45.205官亩，出租营子等农地3070方步，出租浮山
所农地20801方步，出租东镇、仲家洼等农地22831方步，出租四方村、海泊河河流沙
地等6236方步。
南京国民政府第一次统治时期， 1929年4月起青岛特别市财政局兼理土地行政事
宜。对市公有地(含建筑地、工场)订有领租章程，视市民需要，随时公告出租，租期
规定30年，期满仍可续租。各等土地定有租权金，领租或续租时，须照章缴纳租权金，
以防出现“空租” 。1930年，青岛市财政局增订征收地租规则租权金条文，于4月15
日公布施行。因租权金定额低于市价，地贩往往转租逐利，1931年改用竞租法。1932
年5月3日，修正公布《青岛市领租公有土地规则》，规定青岛市区域内空闲公地除工
厂地、农业地外，所有建筑地由财政局规划段落、等级、编列号数，公告竞租。凡领
租公地除建筑地按竞租章程办理外，农地或工厂地须取具殷实铺保，呈请财政局核办。
青岛市公地租期除有特别情形应随时酌定外， 最长不得超过30年。领租公有地分为:
青岛及台东、台西镇市街地及工厂地，四方沧口市街地，青岛区农业地，李村区农业
地、草场、鱼池等7种。1932年6月，青岛市政府公布《征收地租暂行规则》，规定凡
领租青岛市区域以内公有土地，全部按规定向财政局缴纳地租。地租分为租权金和常
年租金。租权金按市区建筑地、市区工厂地、乡区建筑地、乡区工场地等不同区域的
不同等级征收。常年租金按市区建筑地、市区工厂地、市区农地、乡区建筑地、乡区
工场地、李村区农业地、草地等不同区域的不同等级征收。缴纳地租须依照《征收地
租暂行规则》 办理。凡租地期满，得呈请续租。1934年6月，南京国民政府颁布《公
有土地自理规则》，规定凡属公有土地，非经行政院核准不得放领标卖，设定负担，
或超过10年租期。但青岛市政府因《解决山东悬案细目协定》载有“日本官宪许可出
租之地，于租期满了后，得以同一条件续期三十年”条款，案涉外交，经行政院备案，
允许变通办理。对市内公有土地仍按1931年《公有土地竞租章程》办理出租事宜。凡
市内公地开放时，先由主管地政机关规划地段、编列地号、登报公告，定期由市民投
标领租，以超过底额租权金最多者得之。1935年3月4日，青岛市政府与日本领事馆签
订协定，将日本国武农场在青岛的一切农地完全收回。其中，李村国武农地，约计面
积1000乡中亩(1乡中亩=2.23亩)，均通知原种地户分别备价赎回，无力赎回的，准原
地户临时租种。 收回的市街地分别等级划定20段， 于7月12日公告标售。 同年公布
《公共团体领租公地规则》，规定公益团体领租公地免于竞租，先后共核准公益慈善
团体领租公地13段，面积90亩左右。各类学校则由当局划拨公地，免征租金。1936年
7月30日， 修正公布《青岛市海水浴场公地领租规则》，规定领租南海路的第一海水
浴场及新辟的山海关路以南海滩第二海水浴场、湛山路附近的第三海水浴场地，租期
不得超过3年，期满得呈请续租。承租人应按下列区域等级，向财政局缴纳地租:一、
第一海水浴场第一排每分106元;自第二排以次每分66元。二、第二、三海水浴场第一
排每段(1厘9毫，以下同)20元;第二排每段15元;第三、四排每段10元。1936年9月8日，
修正公布《青岛崂西风景区暂行建筑规则》，规定凡在崂西风景区建筑房屋的，须依
《暂行建筑规则》办理。凡申请改为公有建筑地的，应缴纳变更特许费60元，常年地
租建屋4元， 院落地2元。 对规则未施行以前，已经建筑房屋的，按规定常年租税自
1936年7月1日起算，一律征收变更特许费。12月，颁布《青岛市领租填海地规则》，
规定凡市内海滩地经查勘可以开放填埋的，即从事规划，准由市民遵章领租填筑。是
时， 勘定贵州路以南至四川路附近及小港二路以北3处滩地，划分段落，放领建筑，
并以贵州路以南滩地距市较近，定为商店及住宅用地。其余2处，邻近小港商业区域，
定为仓库及堆栈用地。 先后出租四川路、 小港二路等处填海地6段，面积约227亩。
1931～1936年， 市内各等公有地共放租16次621段，总计1080.874亩。对工场地另订
有《放租工场地简则》，将内蒙古路、华阳路以及四方、沧口一带空闲公地辟为工场
地区域， 划分段落， 编列地号，公告放租。由市民随时指定地段，“具呈请领”。
1932年3月至1937年3月，先后放出工场地77段，面积2025余亩。日本第二次侵占时期，
1938年1～3月份地租准予折半，胶海关以领租地作公用，永免地租，草场租不免。
南京国民政府第二次统治时期，1946年青岛市政府发布《青岛市征收地租暂行办
法》 ，规定地租一律征收国币，其征收数标准照1936年地租租额的300倍征收。租权
金除新领土地租户按照竞租标数额缴纳外，续租者依照《暂行办法》规定的市区建筑
地、市区工厂地、市区农地、乡区建筑地、乡区工厂地、李村区农地、草地等同等级
(或不同地域)的金额征收。凡租地期满续租者，均须依照《暂行办法》的规定缴纳租
权金。此项租权金，市内租地各户得先缴全额的1/3，其余分9年匀摊，于征收每年第
一期地租时同时缴纳。 如租地移转则由承受人继续摊缴。1947年2月，青岛市政府发
布《修正青岛市征收地租暂行办法》，规定租权金征收标准照1946年租权金的10倍征
收。 1948年1月29日，青岛市政府发布《青岛市公有地地租征收办法》，规定市公有
土地常年租金依规定照地价6%征收， 租权金按常年租金的4倍一次征收。凡租期已满
续租的， 除常年租金依规定缴纳外，租权金减半缴纳。同年9月23日，青岛市政府发
布《青岛市政府奖励难民自行建筑住房办法草案》，规定“难民”自建住房取得建筑
物所有权满10年后，照章缴纳地租。1949年上半年，青岛市特别租金(即租权金)租率
为32%，按常年租金的4倍征收，于承租或续租公地时征收。青岛市常年租金租率8%，
按标准地价以土地面积征收。
青岛解放后，华东军政委员会于1950年9月4日命令发布《城市公有土地管理暂行
办法》，规定青岛市公有土地承租登记等级统一管理事宜，除另有规定外，依照《暂
行办法》管理。公有土地准由市民及机关、团体、学校向市人民政府申办订约领租，
租用期限暂以30年为期，期满后如继续出租时，原承租人有优先承租权，但须重立租
契，否则无效。若不愿再承租者，即由市人民政府收回另行处理。凡租用公有土地的，
除公共机关团体、公立学校等免缴租金及私立学校酌予减免租金外，均须按半年为一
期缴纳租金，每期租金额不得超过地价的5%。
1951年3月30日，青岛市人民政府颁布《青岛市市区土地管理暂行办法(草案)》，
规定建筑使用公有土地分为拨给使用和租给使用两种，市区公有土地使用范围限于国、
公营企业建筑厂址、店址、仓库、堆栈、宿舍等。私人使用限于:工商业(特别是工业)
建筑厂址、店址、仓库、堆栈、宿舍等，修建房屋(包括建房出卖、出租)，其他符合
市政建设计划所需要的建筑等项。对于公益事业，修建私立学校、医院、孤儿院、保
育院等，免征地租。对于国防建设，公共建设(如道路、桥梁、下水道、河防、公园、
公墓、公厕及其他) ，建筑公房、机关、公立学校、文化馆、图书馆、博物馆、体育
场、医院等使用私有地时，得根据使用用途、土地及所有者状况，租用或征用，并得
以公有土地交换。租用公、私土地租期均临时协议。市区土地均以市亩计算，按其地
区评定等级与使用价值确定地租。 公地常年租金标价不得超过标准地价的10%。为奖
励建筑， 自订租之日起，免征地租3年。私有土地租额，由业主与租用人协议规定。
租用公、私土地有下列情形之一的，收回使用权:一、违背《暂行办法》第九条:租用
公私土地均应于限期1年内遵照建筑规定实施建筑， 竣工后须向房地产管理局审理房
屋所有权登记的; 二、未经建筑擅自转移租权的;三、发现用途与原申请计划不符的;
四、 滞纳地租积欠等于1年应纳租额的，因滞纳地租而收回其使用权的，地上建筑物
予以标卖，标卖价款抵补地租。
市区未经规划的空地，在不妨碍市政建设情况下，可租为临时用地，租期不得超
过1年， 地上不得建筑永久性建筑物，并不得转移租权，地租按规定一次缴清。租给
使用的公地，或租用的私地，使用地租按规定一次缴清。租用的公地和私地，使用期
满或中途停止使用时，均须缴回政府或业主，不得转租、转让。市人民政府对承租市
区公地建筑者，一律发放承租公地临时证明，载明承租人姓名(单位)、承租地段、承
租面积等，并注明限半年以内建筑房屋，逾期将地收回。正式放租公地即可换发正式
承租契照。1950年9月至1951年9月，全市共计放租公地2993.225亩。市民自动退租地
61户，面积141.584亩(系当时无力建筑者)。
1954年，青岛市房地产管理局复函崂山郊区人民政府关于呈报国有土地出租转让
的处理意见时，依据《城市郊区土地改革条例》给予答复: “凡使用城市郊区国有土
地从事耕种者，除依法向国家缴纳农业税外，一律不再交地租。但经营人不得将国有
土地出租、出卖或荒废，原经营者如不需用该地时必须交还国家。”此后，青岛市市
区内国有空地的出租主要是租予单位与个人建筑用。
1961年， 市南、市北、台东、台西4个区私人占有土地约592061亩，占公私土地
总数的32.4%，并均系连同房屋出租，无单独出租土地的 (上述4区都是建成区，已无
空闲土地可供出租)。其中，营业用地157986亩，住宅占地234982市亩，工厂用地684
亩， 库房用地25815亩， 营业与住宅合用土地172594亩。1964年，青岛市内的5个区
(市南、市北、台东、四方、沧口区) 共有私有土地约691.27亩(其中市南区28.1亩，
市北区6.17亩，台东区137亩，四方区502亩，沧口区18亩) ，绝大多数已随房改造，
由国家经租。市南、市北区由房屋业主自行管理和居住的私有土地只有34亩。
“文化大革命”开始后，土地管理机构被撤销，人员下放，土地管理处于停滞状
态。1975年12月14日，青岛市革命委员会、中国人民解放军青岛警备区发布《关于加
强城市管理、处理违章建筑的联合通告》，清理市区土地私占现象 (包括已建房屋和
其他建筑物所占土地) ，市区土地一律归国家所有，由市城建部门统一管理，私人房
屋所占土地按规定向国家缴纳土地使用费。从此，青岛市市区内再无土地出租之事。