1898年3月6日，德国迫使清廷签订了《胶澳租界条约》，取得了对租界区内的行
政立法及处置权。同年9月2日，颁布《置买田地章程》，宣布殖民当局将按青岛建置
初期的地价逐步收买租借地土地。严禁民间土地自由买卖和出租，属农业用地确要移
转出租，必须经殖民当局批准。对殖民当局暂没有收买的土地，保留优先购买权。至
1902年，殖民当局按编制的城市规划范围渐次买地完毕。除了殖民当局留用的土地外，
根据城市建设规划要求，将收买的土地以高价标售于民(此种地叫私有地)。卖出地的
主要用途是建工厂、商店及住宅。殖民当局留用的土地(称公有地)，以划拨方式进行
公益性建设和市政建设的公共建筑用地，不进行标售或出租。对教会、学校、医院等
无偿拨付土地，不得转卖，如遇土地改变用途，则该地仍为殖民当局所有。
殖民当局对出卖的私有地，制定了严密的管理法规。规定凡购买土地者须在三年
内建造殖民当局批准设计施工的地上物，根据《青岛地税章程》，私有地按价征税，
年税率6%。如未按期建房使用，则按土地课税规定征税: 第一年9%，第四年12%;第七
年15%;第十年18%，第十三年21%，第十六年24%。
私有地的取得，采取招标竞卖方式，由殖民当局及市民代表成立地价评估委员会，
制定《土地估量章程》 ，把市内租借地分为6个区。以每个区投标者的最低价和最高
价平均定价。为了防止土地投机，殖民当局于1898年9月2日发布了《胶州湾德意志保
护领域土地取得条例》，增设土地增价税种，《条例》规定:市民从当局买得的土地，
若再互相买卖时， 须缴纳土地增价纯利润的33.3%的租税，同时，《条例》又制定了
不移转地价差增税规定，即对于在25年内不变更所有权的土地，如果其时地价腾涨，
由地价评估委员会审查改定地价后， 按照原先买的地价差额，征收33.3%的土地增价
税。土地增价税的实行，限制了土地投机行为，加速了城市建设的发展。1901年，市
区已有各类房屋面积20余万平方米。
殖民当局在开辟青岛市区初期，即针对城市房屋建筑及管理，制定了有关规章制
度。 1900年6月14日，颁布《德属之境分为内外两界章程》，是青岛最早的含有房产
管理内涵的规定。 青岛内界分为9区，即青岛、大鲍岛、小泥洼、孟家沟、小鲍岛、
杨家村、台东镇、扫帚滩、会前等。各区管理、缴纳税费等事宜，由中华事宜辅政司
负责，社会治安及流动人口管理则由各区巡捕局负责。另外，青岛内界根据居住情况
分两部分: 西起斐迭里街(今中山路)、北起侯楼威街(今德县路)一线沿小北山岭过挂
旗山(今信号山)至凤台岭(今青岛山)再至会前东山至海沿为欧人居住区，不准建盖中
国式房屋，不准中国人居住。属于欧洲人雇用的中国人限数限地居住。在此界外为中
国人居住区，凡置地建房或出租房屋者必须在14天内报呈中华事宜辅政司批准督查。
报呈内容包括房屋坐落，产权人姓名、籍贯、职业; 租赁者的身分及承租情况。并且
规定每次收取入册登记费2元，房主易人每次收取登记费1.5元。
1900年6月14日公布的《经理台东镇事务紧要规条》中规定:凡租用盖造住房、铺
面房及栈房者，其租价分为三等，上等每月每方0.85元，中等0.70元，下等0.55元。
每方计地200平方米。 为加强建筑和房屋管理，1901年殖民当局颁布《经理台东镇事
务紧要补充规条》，共7条:一、凡承租为建筑之地基，只准建筑面积占地3/4;二、两
栋建筑相距至少3米;三、每间住房最少不低于4.5平方米;四、一层地板距地面至少不
低于39厘米;五、每栋住宅必须有院落并建有厕所、脏土箱，有专人清扫;六、每百平
方米收取月租金0.20元，由房主每月5日预缴;七、当局保留处置权，如发生危险的传
染病疫或特别污秽一律拆毁。
1904年5月27日， 胶澳总督府颁布了《工务巡捕费项章程》，规定凡修造房屋事
宜均由工务局管理，新建欧式房屋每100立方米缴纳管理费2元，每处修缮或改建工程
缴纳管理费15元。不足200立方米则缴5元。对华式新建或修建房屋按间缴管理费3元。
工程项目设计图纸必须事先呈由工部(务)局审批。
1914年2月， 胶澳当局正式取消了内界分两部分的规定，欧人居住区允许中国人
居住，其房屋管理办法亦渐统一，不再分类。德国侵占时期，胶澳当局共出台有关房
地产管理规定近百项。
1914年11月日本第一次侵占青岛后，土地管理制度基本上依照旧规，只有不动产
证明及登记等项手续另订特别规则。鉴于日本人来青人数增多，扩建房屋、道路需用
大量土地，为鼓励私有地自由买卖，使日本人便于购买土地建造房屋、工厂。1920年，
废除土地增值税， 买卖土地只征卖价的2‰的契税。对公有地，日本人恃势制定土地
出租规则，由殖民当局垄断出租收取巨额租金。修订地价规定，压低价格强行购买民
有地复卖给日本侨民。
北洋政府统治时期，胶澳商埠督办公署于1924年5月2日颁布《胶澳商埠督办公署
清理官产处分课办事细则》 ，共56条。6月21日，颁布《胶澳商埠修理官产房屋暂行
办法》，共6条。规定市工程事务所每年4月与财政局房地产股一起对全市官产进行查
验，对需求修理房屋列出预算，凡修理费在20元以上者招标承办，20元以下者由工程
事务所营造部派员办理。每年7～9月为修缮期。
为加强市区房地产交易管理，胶澳商埠督办公署先后颁布了《胶澳商埠不动产证
明许可收费规则》(1923.5.15)、《胶澳商埠房产验契规则》(1924.7.11)以及有关土
地管理的规定，并对不动产证明许可收费及房产验契做了新的规定。
为加强全市房屋出租管理， 1925年9月21日颁布了《胶澳商埠局公有房产出租规
则》，共14条。规定凡租用公房者需呈报申请书，并有铺保或保证人证明，批准后先
缴一个月租金后租住，然后每月缴租不得拖欠，不得转租。房间设施不得更改移动。
这是青岛建置以来最早的公有房产出租规定。
南京国民政府第一、第二次统治时期，有关房产管理专项规定主要有: 《青岛市
市有房产出租规则》(1930.12.25)，共14条。除了租赁公房仍须铺保或保证人规定外，
增加了租赁人如欲改建移动建筑原状，可具图向财政局核准后再行施工。每三年可续
租，但需再缴纳办理手续费用。《青岛市市有房产出租规则》(1946.3.28)，共16条。
规定房屋租价由财政局按照市价随时酌量确定，租赁公房需缴纳保证金，退租后发还。
房屋租期住宅一年、商业铺面房三年，租金视物价情形每年调整一次。机关团体租赁
公房一律缴纳租金，不得减免。《青岛市市有不动产计租暂行办法》(1946.5.30) ，
共15条。首次将市区划分为甲乙丙丁四等不同区域，分别制定房屋租金标准，不动产
类别分为铺房、 住宅、公共建筑、工厂房、仓库和空地6类，按建筑新旧程度和地理
位置以及卫生设施差异，每类又分1～5等，租价均按平方米计算。规定租用市有不动
产者必须按时缴纳租金，如接到通知三天不到财政局缴纳租金者，政府有权扣押其房
屋所有物品或送警察局罚办。
另外，南京国民政府第二次统治时期，青岛市政府对接管处理敌伪产业方面制定
了一系列规定，有1946年的《青岛市处理敌伪房地产暂行办法》、《青岛市出租房地
产租赁规则》、《青岛市敌伪地产房屋及家具运用办法》、《青岛市处理敌伪工厂房
地产办法》，1947年的《青岛市加速出售敌伪房地产实施细则》、《青岛市出售敌伪
房地产简化手续办法》、《青岛市接管敌伪房屋修缮办法》，1948年的《汉奸房屋保
管使用办法》等。
青岛解放后，房地产管理法规建设的重点是建立新的房产管理秩序，确保公共房
地产不受损失，安定人民生活，保护人民利益，促进城市建设。
1949年7月23日， 中国人民解放军青岛市军事管制委员会颁布了《青岛市军事管
制委员会公共房地产管理暂行条例》，分总则、接收、清理、分配管理、修理、租赁、
奖惩和附则8章24条。 实施范围主要是青岛市各项公共房地产和国民党政府机关、部
门，战争罪犯及反革命首恶分子在青岛市的公私房地产等。《暂行条例》规定机关部
队或个人拟使用公共房屋者经向房产部接洽申请并审查批准后，由军管会房产部发给
许可证方得使用，有关房屋修缮由军管会公共房屋管理委员会批准修理。市民租用公
共房屋需修理者，由军管会房产部与承租人双方协议规定办理。根据该条例第19条规
定，1949年8月1日颁布了《青岛市公共房产租赁暂行办法》，共25条。规定无论机关、
部队、团体、学校或市民承租公共房产，均须订立租约，缴纳租金。市民承租者还须
填写保证书， 缴纳保证金。期满允许续租，租额每3个月为一期，双方协议规定每期
第1个月缴清房租， 拖欠房租加收滞纳金。凡承租公共房产，如有改变门窗结构者必
须写出申请，经房产部核准后方得施工，其改修费由承租人负担。外修由房产部负责，
内修由承租人负责。 凡使用不当或积欠2个月以上房租者，房产部得随时解除租约，
勒令迁移。
1950年11月12日，青岛市人民政府颁布了《青岛市房地产交易暂行办法》，共10
条。规定凡购买房地产者，须事先向市房地产信托公司交易所申请登记，送验产权证
件，经转呈市房地产管理局审查批准后，始准出售，并按其成交价格向信托公司缴纳
15‰的手续费。 其中，买方为10‰，卖方为5‰。未经交易所自行成交者，必须按规
定向交易所办理登记，缴纳手续费并取得收据，否则不予办理税契与过户登记。
1950年12月25日，青岛市人民政府颁布了《青岛市民有房地产管理暂行条例》，
分总则、 管理、租赁、修建和附则5章31条。《条例》规定，一切民有房地产所有人
须持有关证件到市房地产管理局申请登记，经审查公告无异议后，发给房地产所有证，
具有法律效力。民有房地产所有人有权依法自由买卖、出租、典押、转让。承租民有
房地产者，须订立租约，缴纳保证金，不得拖欠租金，未经业主同意不得转租、转借、
转让、转兑，如有违犯，业主得收回房地产。业主须按规定向政府缴纳有关房地产地
租及捐税。如业主不在青岛市，则由承租人代缴，在房地产租金内扣除。《条例》规
定，民有房产业主要及时修缮，对倒危房要及时修建或拆除，禁止使用。除另有约定
者外，外修由业主负责，内修由承租人负责。如业主不在青岛市或拒不修缮时，承租
人可报告房地产管理局出资代修，其代修费用，列具证明，在房租内扣除。承租人自
愿出资代修房屋，事前应与业主订立合同，修缮费可抵租金。
1951年3月17日， 青岛市人民政府颁布了《青岛市代管房地产暂行办法》，共12
条。代管房地产范围为: “一、逃亡之国民党政府各级公务人员所有房地产，无人经
营者。二、国民党政府代管及解放后为人民政府查获尚未经法院判决之汉奸房地产。
三、外侨房地产，因业主不在本市，无人经管，或有人经管而证件不足，或被人窃占
者。四、经国民党匪帮强行霸占之房地产，未经业主申请发还，或虽经申请发还，而
非业主自行申请，所委代理人代理权又属欠缺，或证件不足，或业主死亡，而合法继
承人未能判明，及有其他特殊情形，一时难以处理，有代管之必要者。五、业主不在
本市，又无代理人，或有代理人而证件不足，又未依限办妥手续，或产权不明及因原
业主死亡而合法继承人尚未判明的房地产。六、无合法主持人或正式代理人负责管理
之祠堂、庙宇、教堂、会馆及其他社团之房地产。七、其他经人民政府各机构处分交
付代管之房地产。”全市代管房地产管理由市房地产管理局负责。代管房地产之收益，
扣除应负担的捐税及修理费后， 得按剩余部分收取20%的代管费。凡依法申请发还代
管房地产者须清偿有关费税后方能发还。其在代管期内与租户所订租约，即于发还时
终止，改由租户与业主协商续租。
1951年11月1日， 青岛市人民政府颁布了《青岛市市区房地产登记暂行办法》，
共25条。登记范围是市区公私房地产，不论在解放前已否登记，悉依法办理。分为设
定所有权登记、他项权利登记、转移登记、变更登记、涂销登记、更正登记、证照遗
失登记。登记声请人名字应以户口簿所载本名为准，不得使用化名、别号、堂号等。
声请登记之产权证件，经审查无讹后，除他项权利及涂销登记外，均予登报一日，并
在各该区政府及房地产管理局门前揭示，经一月后，无人提出异议时，准予办理缴费、
领证手续。 凡逾期登记者，过五日加征登记费20%，十日加征100%，15日加征200%。
声请登记时，所申报的房地产价值有不符时，得由主管机关会同财政局及房地产交易
所按市价评估确定。主管机关填发的产权证件是保证产权的唯一凭证，从南京国民政
府青岛市政府领有的凭证收回注销。凡不按规定登记办妥手续，又不陈述理由请求批
准延期者，均视为无主房地产，按代管房地产管理。
1952年11月9日， 青岛市人民政府颁发了《青岛市区契税暂行条例施行细则》，
共23条。需办理契税的范围是，凡属青岛市市区内，无论公私房地产，如发生买卖、
典当、赠与、交换、分析、继承及建筑等情形者，均照章按不同规定标准办理契税。
凡属土地房屋交易时，除由立契人及交易所(中证人)草契盖章外，须经当地派出所或
街道委员会作监证盖章，再依法向主管机关完纳契税。匿报产价者按税额2～5倍课以
罚金，逃税者按税额6～10倍课以罚金。
1958年7月24日， 青岛市房地产管理局颁布了《关于国家经租房产接管办法》，
共11条。规定凡国家经租房产，一律由房屋坐落地区所属房产办事处负责办理有关接
管事宜，并由各处财务组按登记表建帐与填发缴租凭证后，转送各住户按期缴租。房
主住在接管房内不收租金，但须缴地租与房地产税。承租国家经租房者按规定缴房租。
房屋接管后，房屋修缮事宜由各区房地产管理科工程队按计划进行。
“文化大革命”时期，青岛市房地产管理方面的法规建设基本停滞，只是在70年
代中期，根据城市建设需要公布了几个房屋拆迁方面的规定。1974年11月18日，青岛
市房产管理局革命委员会颁布了《关于支持企事业单位新建职工住宅涉及拆除公房处
理的暂行办法》。《暂行办法》规定了企事业单位兴建职工住宅拆除公房时的处理原
则、办法，以及按拆除公房的破旧程度分别处理的标准。另外，还有私房处理政策，
原住户安排指标、临时拆迁及安置办法、产权处理、协议书的订立等。1975年12月14
日，青岛市革命委员会、中国人民解放军青岛警备区联合颁布了《关于加强城市建设
管理处理违章建筑的联合通告》，规定“凡国家建设需要征用土地或拆迁房屋，按上
级有关规定办理。有关单位和个人，必须服从国家需要，不得以任何借口提出无理要
求，阻碍国家建设。对无理取闹，制造事端者应严肃处理，强行执行”。1977年12月
5日，青岛市革命委员会颁布了《关于国家建设拆迁住户的几项试行规定》，共10条。
涉及到拆迁工作的原则、拆迁费的负担标准、安置原则、新建房屋的管理、拆除旧房
的处理、安置拆迁户的住房标准以及被迁单位的安置用房、拆迁纠纷的处理、拆迁工
作的组织等等。同时印发的《关于〈国家建设拆迁住户的几项试行规定〉的说明》，
对《试行规定》中的部分条文和应掌握的问题作了解释，包括严格控制拆除民房、拆
迁费的负担问题、安置拆迁户的建房指标问题、违章建筑的处理、临时安置、拆建住
宅的分配、被迁单位的用房标准问题、对个别无理刁难住户的强迁问题等。
中共十一届三中全会以后，为加快城市建设，促进旧城改造，合理解决城市建设
中的房屋拆迁安置问题， 1980年5月10日，青岛市革命委员会颁布了《青岛市国家建
设拆迁安置暂行办法》，共10条。规定了签发拆迁证明的办法，拆迁户的安置、临时
安置办法，以及私人出租出借房屋的处理，挡光户的确定，拒不搬迁的单位和个人的
处理办法等。 1983年6月17日，青岛市人民政府办公室颁布了《关于公布〈青岛市民
用旧房估价暂行标准〉的通知》，规定了新的估价标准的生效时间、估价管理部门、
对单位购买私房的限制、公用和厂房建筑的估价。《青岛市民用旧房估价暂行标准》
按房屋结构不同分为三类七等，即砖木结构为一类分三等，混合结构为一类分二等，
简易结构为一类分二等， 按使用年限把每类分为十成， 并规定了每平方米时值。随
《通知》发布的《青岛市民用旧房估价暂行标准说明》、《青岛市各类住宅房屋结构
类型标准分类表》，说明了估价的原则、估价标准、附属房屋的估价、标准的修改补
充问题、施行时间; 说明了房屋分为三类七等的参照结构标准，包括墙身、门窗、地
面、 天棚、卫生间、厨房、走廊、屋面、照明及其他方面。1983年9月19日，青岛市
人民政府颁布了《关于贯彻执行〈山东省人民政府城市建设房屋拆迁安置暂行办法〉
的通知》，共10条。规定凡在城市规划区内进行建设，需要拆迁房屋时，建设单位必
须持上级批准的文件，到市房管部门办理动迁手续后，方可进行拆迁。被拆迁户临时
住房安置标准控制在人均4平方米以内;自己解决临时住房的被拆迁户，由建设单位按
常住户口一次性发给每人搬迁安置补助费80元。被拆迁户安置面积，原则按原居住面
积安置，拥挤户可适当增加，但平均每人的居住面积最多不得超过6平方米;对户口虽
在拆迁区，在青岛市另有住房者，原则上不予安置。私房主自住房拆除后，不要求住
房安置的，可按旧房估价增加1倍发给补偿费;房主要求保留私房产权的，由市房管局
从商品房中解决。遇有房屋拆迁安置纠纷，由市房管部门负责调解、裁处，当事人如
不服，必须在限期内到所在区人民法院起诉，期满不起诉又不履行裁决的，应提请所
在区人民法院依照民事诉讼法程序强制执行。遇有无理取闹者，视情节轻重给予必要
的治安处罚，直至依法追究刑事责任。
为加强城市房产管理，青岛市根据有关法律、法规规定，结合实际情况，制定了
一系列房产管理规定。1987年5月2日，青岛市人大常委会颁布了《青岛市城市公有房
产管理暂行办法》，分为总则、产权和产籍的管理、房产的经营和管理、房屋的使用
和维修、法律责任和附则，共5章41条，1987年7月1日实施。公有房产包括:房产经营
单位直接管理的国有房产;国家机关、团体、部队、事业单位自管的房产;全民所有制
和集体所有制企业单位自管的房产。市房产管理局是市人民政府对公有房产行使行政
管理的职能部门。《暂行办法》规定，公有房产所有单位均须到市房管机关办理房产
所有权登记，经审查确认后发给具有法律效力的房产所有权证件。房产所有权发生转
移、变更、产业增减时，所有权单位必须在一个月内到市房管机关办理转移、变更、
注销登记。市房管机关对城市公有房屋负有技术、质量鉴定的责任; 对城市公有房产
纠纷有调解权和裁决权。《暂行办法》对公有房产的出租、房屋的使用和维修均制定
了详细规定，对租赁者的权利义务及有关法律责任也做了明确规定。《青岛市城市公
有房产管理暂行办法》是全国第一部城市公有房产管理的地方性法规，经山东省人大
常委会批准实施后，解放初期颁布的《青岛市军事管制委员会公共房地产管理暂行条
例》和《青岛市公共房产租赁暂行办法》同时废止。
1987年8月24日，青岛市人民政府颁布了《青岛市市区铺面房屋管理暂行办法》，
共19条。《暂行办法》规定，青岛市房产管理局是市区铺面房屋的行政主管机关，负
责铺面房屋的监证和管理工作; 对铺面房屋纠纷有裁决权。房产所有权人和房产经营
单位，经过批准，依法可用铺面房屋与国内外的单位或个人联合经营、合资经营商业、
服务业，进行各种形式的经济合作。铺面房的商品租金，根据折旧费、修缮费、管理
费、固定资产占用费、房产税、土地使用费(税)、保险费、利润和环境率等因素确定。
凡铺面房屋出租、出售或作股投资者，均须到市房管机关办理租赁监证、产权转移、
变更等手续。凡向工商行政管理部门申请经营商业、服务业的单位和个人，用自有铺
面房屋作营业场所的，须交验房屋所有权证件或城建部门签发的建筑施工执照; 用租
赁的铺面房屋作营业场所的，须交验租赁合同或房产所有权人、房产经营单位出具的
书面证明。违章建筑不得用于营业用房。《暂行办法》还对非法使用铺面房行为的处
罚作了明确规定。
1987年8月25日， 青岛市人民政府批转了《青岛市房产管理局关于在全市城镇进
行房屋产权登记发证工作的报告》，颁布了《青岛市城镇房产登记暂行办法》，共18
条。《暂行办法》规定的登记范围是市内五区、各县(市)及黄岛区近期规划范围内的
国家机关、部队(营房除外)、团体、学校、企事业单位的自管房产，房管部门的直管
房产权拨用房产、城镇居民的私有房产和乡(镇)办公、生产、文教卫生、服务事业的
房产。房产登记分为产权登记、转移登记、变更登记和注销登记四种。《暂行办法》
对产权人办理产权登记有关手续、须提供的有关证件和具体收费标准等作了详细规定，
对逾期未办或拒不办理登记以及有违法行为者，规定将依法进行处罚或追究法律责任。
1988年6月9日，青岛市人民政府颁布了《青岛市城市新建住宅小区管理试行办法》，
共25条。《试行办法》规定，住宅小区内的所有房屋，由房产部门统一管理，按国务
院《城市私有房屋管理条例》和《青岛市城市公有房产管理暂行办法》的有关规定执
行。小区内的房屋必须按批准的规划设计用途使用，任何单位和个人不得私自出售、
转让、出租、拆除、改装或变更用途。如确有需要者，须经住宅小区管委会同意报房
产部门批准。变更用途的还应经规划部门批准。严禁在住宅小区内兴建污染环境的生
产、加工型企业。
1990年1月13日，青岛市人民政府颁布了《青岛市城市房屋互换管理暂行办法》，
共17条。《暂行办法》规定: 住户换房可通过换房站介绍、单位协助、自愿互找对象
等方式，在直管公房、单位自管房和私房之间进行。凡属于有以下情况之一的不得换
房:一、未取得合法使用房屋证件的;二、所住房屋无合法所有权证件或发生房屋所有
权纠纷的;三、拖欠房租或发生房屋租赁纠纷的;四、人为损坏所住房屋未按规定修复
或赔偿的;五、所住房屋已列入规划改造范围，且规划部门已经批准规划设计方案的;
六、房产管理机关认为不应换房的。经换房站介绍换房的住户须到换房站办理换房登
记手续，并缴纳“换房登记费”。办理换房手续时，原租住直管公房的，须交验房屋
租赁合同或住房使用证; 原租住单位自管房的，须交验自管房单位同意换房的书面证
明;私房所有权人登记换房，须交验房屋所有权证。《暂行办法》中对换房其他程序，
办理承退租手续，换房双方的义务责任及违约纠纷的处理和应缴纳的登记费、手续费
均作了详细规定。这是青岛建置以来第一个城市房屋互换的行政规章。