青岛建置初期，仅有清廷总兵衙门等数量很少的公有房产。德国侵占时期，市区
的公有房产多数是军事用房、胶澳总督办公用房及少量的官办商贸机构用房，计90余
处。日本第一次侵占时期，对青岛市区进行了扩建，增加了一些公有房产，计102处。
这一时期，青岛市无专设的公有房产管理机构，公有房产大都采取自建、自管、自修
的方式，只有极少数出租给市民的公有房产由当时附带兼营公房的机构经营，公有房
屋租金比私有房屋租金偏高，而且管理分散。北洋政府统治青岛时期，胶澳商埠当局
通过接管、没收、价购德国及日本第一次侵占时期的公有房产，又大兴土木，进行城
市房屋建设，使青岛市的公产房屋增加到51万平方米。至南京国民政府第二次统治时
期， 青岛市的公有房产数量产生较大变化。 1947年， 青岛市市有房产共有255处，
1464栋，11501间。市有房产租赁情形: 总计出租房屋76处、426栋、5300间，租赁户
数1952户，每月实收租金数283869800元。
青岛解放后，青岛市房产管理局对城市公有住宅、中小学校舍、机关用房，文化、
卫生、商业、服务业的用房以及企业厂区以外的通用房屋实行统一经营和管理，统称
为“直管公房”。在经营管理形式上，市房产管理局采用“五统一”的方式。即: 统
一规章制度、统一租金标准、统一调剂分配、统一组织维修、统一改造重建。
1949年，青岛市房地产管理局直接经营管理的公有房产仅有1401534平方米(建筑
面积)，到1990年，已增加到878.35万平方米(建筑面积)，是1949年的6.26倍。
直管公房的使用及分配 青岛解放初期，党、政、军机关，各类机构、团体纷纷
迁入青岛市区，造成严重的房屋缺乏状况。为合理分配使用房屋，保护国家财富，确
保公共房地产管理秩序， 青岛市军管会于1949年7月23日颁布了《青岛市军事管制委
员会公共房地产管理暂行条例》，严格规定机关部队使用公共房屋手续，并建立首长
负责制。
1950年，青岛市房地产管理局本着优先公用、照顾民用的原则，分别轻重缓急，
按照先公后私，先国防后机关，先行政后企业，优先照顾新设机关的工作程序，开展
直管公房的调配工作。以相互调换为主，个别从市直管民用住宅中适当调剂解决，以
满足用房单位的需要。市直管公房的调配使用由市房地产管理局房产科具体负责，市
民居住用房的分配及日常调换业务由市房产公司具体负责。
1954年，市房产公司撤销后，全市直管公房的管理形式仍然采取分别管理的办法。
即市级办公用房由市房地产管理局房产科负责; 市级机关派驻市内各区的派出机构用
房以及区级机关办公用房的调整由各区人民委员会负责; 市民居住用房由市房地产管
理局所属各区房产办事处分区包干，参照各区人民委员会所属街道办事处管辖范围，
设立14个房产管修站，由房管员划片负责。1951～1958年，青岛市房地产管理局共调
拨给青岛市各系统各单位市直管公房181007平方米。其中，划拨174968平方米，价拨
6039平方米。 在划拨的房屋中机关团体用房104461平方米，企业用房68004平方米，
事业单位用房760平方米， 其他单位用房1743平方米。 在价拨的房屋中机关团体共
1175平方米、 企业单位用房4437平方米、事业单位用房370平方米、其他单位用房57
平方米。
为进一步合理使用房屋，加强市直管公房的调整、分配、调拨、使用工作，青岛
市人民委员会于1957年3月成立了青岛市房屋调整委员会， 统一负责市直管公房的调
配使用及督促检查、指导工作。市房屋调整委员会办公室设在市房地产管理局内，各
区人民委员会亦成立了相应的房屋调整小组，负责区级机关房屋的调整工作，并接受
区人委及市房屋调整委员会双重领导。
根据青岛市各单位、各系统房屋使用情况，青岛市房屋调整委员会于1957年12月
6日发出通知，公布了青岛市各级机关、团体、企事业单位办公用房的使用标准。即:
办公用房使用面积每人平均3.5～4平方米，会议室、储藏室等附属用房平均每人不得
超过2平方米， 食堂、厨房等不计算面积。1958年，青岛市人民委员会又制定了各级
工作人员居住用房标准:即市长级以及相当于此级的工作人员每人使用面积20平方米;
局、处长级及相当于此级的工作人员每人10平方米; 科长级及相当于此级的工作人员
每人7平方米;一般干部、职工每人5平方米;勤杂人员及各级工作人员家属、保姆、小
孩等每人4平方米。
为防止出现强占、私自转让及破坏公共房屋设备的事情，青岛市房产管理局、青
岛市公安局于1959年12月19日作出规定，市内各区居民在办理户口迁入和迁出手续时，
必须出具由房产管理部门出具的房屋承、退租证明。同年，为合理分配使用因机构整
编、人员精简、干部下放而腾出的大批房屋，青岛市人民委员会作出规定，凡市属直
管公房和私人委托市房产管理部门经租的房产，无论办公用房或居住用房，无论承租
者系各级机关或居民个人，在房屋腾出时一律向原房屋承租机关办理退租手续，并将
腾出的房屋交市房产管理局统一管理、统一分配; 以市级机关名义承租的各类房屋，
在腾出时也必须交由市房产管理局统一管理，统一调配给其他机关、单位安排使用。
为全面掌握市内各区腾空房屋的调配及使用情况，进一步改进市直管公房调配工
作，1962年5月4日，市房产管理局建立全市各级房产管理机关房屋调配月报表制度，
规定市属各区及崂山县房产办事处自1962年4月起，每月报送4种统计表: 一、空房情
况统计表; 二、住用房屋分配情况表;三、公用房屋分配情况统计表;四、退租空房旬
报表。以减少和克服房产管理上容易出现的混乱现象，集中合理地安排和使用公房。
纳入市房产管理局统一经营管理范围的房屋有:一、城市市民住宅和办公用房(同
由使用单位管理的专用房交错，不易划分的，可由使用单位管理);二、商业、服务性
用房;三、中、小学校舍;四、区属工业生产用房。统管房的统一调整和合理使用的原
则是: (一)调用省和中央驻青单位的余房，当单位需要时青岛市有关部门应当设法解
决，原则上退给原房或相当数量的房屋(属统管范围并移交市统一管理的则不在此例)。
(二) 新建住宅分配原则:经市审查同意后，市房产部门将房屋指标分配给单位，由这
些单位提出具体分配意见，报市房产部门审查同意。分配原则是: 一无，指无房户。
包括外地调入、大龄青年结婚等房或婚后无房不能同居者，分住集体宿舍或暂住办公
室、教室、车间、仓库、厕所、走廊过道以及长期住在旅馆、招待所的; 二劣，即居
住条件恶劣，严重影响生活与健康的;三挤，即居住拥挤的;四调整，即进行远近距离
的调整。住宅分配时，在住房困难同等条件下，优先照顾烈、军属和转业、复员、退
伍军人。(三)新建住宅分配要建立有群众参加的住宅分配组织，使群众监督与行政管
理相结合。(四)住宅移交市房产部门统一管理后，在未实行统一建设住宅之前，移交
单位的职工住房问题，仍由原单位解决，进行统一建设后，根据各单位投资多少来进
行统一分配。
市房产部门分配解决居民住房申批的程序是: 根据每一阶段的空房多少，由市各
区房产办事处房产组根据接待登记要房者、上级交办和房管员反映的情况，经过反复
酝酿，提出名单，召开由房办领导、经租调拨人员、管修站有关房管人员参加的房屋
分配平衡会议，集体讨论分配方案，再由各区房产办事处领导班子审查批准方可办理
入住手续。这种分配群众住房办法于“文革”结束后不久即自行消除。随着经济的发
展和住宅建设规模的不断扩大，群众住房问题基本上采取由职工所在单位解决的办法，
市房产部门不再参与居民住房分配。
直管公房的租金 德国侵占青岛时期，市区内房屋多属兵营仓库、办公用房及商
贸建筑，只有少量的欧式公有住宅，房租以间计算，平均每间月租额约10元。
北洋政府统治时期，大兴土木建中式房屋，供普通居民租住。房租以窗计价，每
窗1～3元，每窗进深3米、宽2米左右，每间大都有两个窗约12平方米，租金4～5元，
机关工作人员租住公房者，按半价计收房租。市、局机关用房免收租金。
南京国民政府第一次统治时期，规定将市区租赁公有住房租金分为四等计取。一
等为市南区沿海、 湛山路、莱阳路等14条马路地段的房屋，月租金每平方丈约5元。
二等区为湖南路、 胶州路等市南、市北部分地段的房屋，月租金每平方丈约3元。这
两个等级的房屋多属于欧式、中式独立院落的房屋或机关宿舍住房。三等为市政府在
西镇建设的平民住宅，有城武路第一平民院及四川路第二平民院，计有房屋400余间，
只限平民租赁。 租赁限制为，成人2～3人一间，未成年人4人合住一间，每户租赁不
得超过三间。每间月租金，仅收修缮费1元。此外，有慈善团体新建的平民住宅268间，
月租金与市公有住宅相同。 四等为市内里院建筑， 1932年底共有506处，16701间，
10669户。租赁价格分上中下三等，月租金分别为每间12元、10元、6元。有简陋或几
家合住一间者月租金1元。
南京国民政府第二次统治时期， 青岛市政府于1947年4月颁布青岛市市有房产租
金调整办法， 1948年7月进行修正，规定在市区内实行分区域、分等级计收市有房产
租金。区域分甲、乙、丙、丁，级别分为五级。市属各机关职员宿舍按其坐落地区四
等住房标准计租，警察、工人和市有平民住所，按其坐落地区五等住房计租。另外还
规定，对房屋出租的单位和个人，按其全年租金收入征收10%的房捐(房产税) ，自用
者按其房屋现值征收6%的房捐，铺面房出租者按其全年租金征收20%的房捐。
青岛解放后，青岛市军事管制委员会于同年8月4日颁布了第一个征收公有房产租
金办法，即折实计租。将全市公共房屋分为商店、住宅及工厂仓库三类，每类分别按
照坐落区域、地点、建筑、设备确定等级。分甲、乙、丙、丁、戊五个区域，工厂仓
库分三个等级，住宅、商店分五个等级。以二等面粉为计算标准，按前一日牌价折合
人民币缴纳。最高折实租价:甲区一等商店每月每平方米2.5斤、住宅一等2.25斤、工
厂和仓库一等1.5斤;最低是戊区五等，每月每平方米商店0.5斤、住宅0.125斤。1949
年10月， 对公共房屋一等住宅房租额作了调整，甲区一等住宅下调至每月1.625斤，
乙区一等住宅1.5斤(原租额2.125斤) ，丙区一等住宅1.25斤(原租额1.875斤)。1951
年7月， 青岛市人民政府颁布《调整公共房产租金办法》，将全市公共房产按建筑性
质分为住房、商店、工厂、仓库四个类别，并依据房屋不同结构、设备划分等级。住
房分为七个区域七个等级，最高月租额每平方米的标准是:一区一等3749元(旧人民币，
下同) ， 最低七区七等625元。市区住房若按建筑面积计算，平均每平方米月租额为
2142元，折合使用面积计算，平均每平方米月租额2892元。商店分为七个区域五个等
级，最高月租额一区一等每平方米6783元，最低七区五等为1071元，按建筑面积计算
每平方米月租额为3927元。工厂分三个区域四个等级，按建筑面积计算，各等级每平
方米月租额在4463～1428元。仓库分三个区域五个等级，按建筑面积计算，每平方米
月租额在4730～4460元。
1954年4月21日，青岛市人民政府对部分行政事业单位(市属预算及特种资金单位)
租用市属公有房屋租金缴纳比例作了新的规定:市政建设系统按全年缴租总额的80%缴
纳;卫生系统按60%缴纳;文教系统的各中等专业学校、各中学暂按60%缴纳，各小学、
文化单位、广播电台按全年总额的80%缴纳; 特种资金 (专项资金) 单位按80%缴纳。
1956年5月，在降低30%原住宅租金标准的同时，青岛市人民政府制定了新的公共房产
住宅计租标准。全市住宅租金一律按使用面积计算，按月计租。计租标准: 根据房屋
结构、地面、内墙、顶棚、门窗等五项条件不同质量确定房租“分”数，并按房屋与
设备的不同，规定若低于或高于其标准分别增减“分”数。房租的计算方法是: 一、
基本租金。以平方米为确定租金的单位，按照规定的标准条件确定房租“分”数即为
基本租金。 每一房租“分”值，定为人民币0.005元。二、单位租金。即基本租金增
加或减去其他条件租金后的租金，其他条件每“分”等于基本租金的1%。三、实收租
金。单位租金乘使用面积。计算公式为: 每月实收租金=房租“分”数×0.005元±其
他条件租金×使用面积。房租总“分”数为100分，五个等级分别为:一等租金100分，
0.005元/平方米×100分=0.50元/平方米， 二等为69分，三等44分，四等27分，五等
16分。
1956年10月起，对国家机关工作人员的住房租金实行补贴办法，即按租金每一分
值人民币0.005元，由本人负担0.0026元(占52%) ，国家补贴0.0024元(占48%)。1958
年3月， 规定本人负担提高为0.004元，国家补贴降为0.001元。这项标准执行后，与
其他城市相比较，青岛市机关工作人员房租负担偏高。1965年10月起，青岛市恢复执
行1956年职工房租补贴的规定，一直沿用几十年。
非住宅公房亦制定了相应的租金标准。 1951年6月依照房屋不同的坐落环境划分
七个等级，以建筑面积计算租金，行政机关、文教卫生和商业服务用房最高标准为每
平方米0.678元;最低为0.41元。1954年起，这类用房租金减低，按原租金的60%～80%
计租。 工厂分三个区域四个等级，最高一区一等每平方米0.446元，最低三区四等每
平方米0.143元。仓库分三个区域五个等级，最高一区一等每平方米0.473元，最低三
区五等0.046元。1980年，曾对全市直管非住宅用房3852处、建筑面积137万平方米进
行了实际测算，每月收租金46.6万元，平均每平方米为0.34元。其中: 机关办公用房
每平方米0.33元，中、小学用房0.29元，医院卫生用房0.35元，商业服务用房0.42元，
生产厂房和仓库用房0.33元。
1987年3月3日，青岛市人民政府批转青岛市物价局、财政局、房产管理局《关于
调整机关事业单位和工商企业单位用房租金标准的报告》，对机关事业单位和工商企
业单位原租用直管公房(不含由单位统一承租的职工宿舍)租金进行调整。一、根据房
屋的类别和等级按全额租金(即八项因素:折旧费、维修费、管理费、固定资金占用费、
土地使用费、税金、保险费、利润)测算出各项数额，作为租金标准调整的依据;二、
机关、事业单位用房，按成本租金的四项因素(折旧费、维修费、管理费、税金)计租;
三、工商企业单位用房按成本租金中的五项因素 (折旧费、维修费、管理费、固定资
金占用费、税金)计租;四、理发、浴池、煤店、菜店等单位租用的房屋，按工商企业
用房租金标准的60%～80%计收租金 (理发、浴池按60%计收租金，菜店、煤店按70%计
收租金，粮店按80%计收租金)，属街道办事处的托儿所、幼儿园的用房租金，暂缓调
整。五、根据商业、服务业用房地理位置的差异(市区共划分8个区域) ，在工商企业
用房租金的基数上，分别加收5%～4%不同幅度的环境率租金。商业、服务业用房暂按
铺面房屋环境率租金减半计收。理发、浴池、煤店和菜店用房暂不计收环境率租金。
六、市区各单位自管的出租非住宅用房租金，参照直管公房的租金标准执行。
租赁管理 1923年5月27日， 青岛胶澳商埠督办公署制定《公有房屋出租规则》
(1925年9月修正) ，规定凡申请租用公用房产者由承租人具书，叙明姓名、籍贯、职
业及租赁地点、用途、期限，并取具铺保或确实保证人，送交督办公署核定发给租约
以资遵守后始得迁入。租期满三年需继续租住者必须办理续租手续。承租人如不能按
月预纳租金，勒令迁移，其应纳租金照数追缴。如延缓不遵逾期一月者将承租人物品
扣留抵缴，仍不足时由担保人负责缴清。凡租用公有房产者，如果要改变房屋结构，
须绘具图说明书呈报商埠督办公署核准方可施工，改修经费由承租人自负。不论投资
多少， 迁移退房时一律不准拆毁和要求赔偿。1924年1月24日，胶澳商埠督办公署颁
布《征收官有房产租价办法》 ，规定凡居住官房者均应于每月1日将应付租金送缴督
办公署财政科; 督办公署及所属机关各职员租住官有房产者，租价按八成计收，每月
应纳租金由督办公署会计股于发薪俸时照数扣除。
1930年12月25日，青岛市财政局重新制定了《青岛市市有房产出租规则》，改由
市财政局核发租约，并规定承租人租赁公有房产时应先缴一月租金后，方可住入，但
不得将所租房产转让他人。
1946年3月28日，青岛市政第20次会议通过公布施行《青岛市市有房产出租规则》，
明确市有房产包括各平民院及各市场在内，凡申请租市场房屋，经财政局查核后，参
照社会局管理市场计划，没有抵触再行核发租约。新的租约要写明使用目的，租住平
民院要注明男女人数。承租人迁住前应先缴两个月租价作为保证金，退租时照数发还，
但申请租住平民院房屋者可以免缴保证金。
1948年1月5日， 青岛市政第104次会议对《青岛市市有房产出租规则》又做了修
订，规定凡申请租用市有房产，除各机关、团体、学校以本名义申请外，其余商民一
律要取具铺保，承租人解除租约时如有欠缴租金，除由担保金扣抵外，其余之数概由
铺保负责补偿。申请租住平民院者，须先呈请社会局核准转财政局办理。承租人应于
每月上旬到财政局指定地点缴纳租金， 每逾期10天，加征每月租金额1/3的滞纳金。
市属各平民住所，其租金实行按期征收，全年分为四期，每三个月为一期，各期第一
个月内缴付，每逾期一个月加收每期租金1/5的滞纳金。市有房产租期定为住宅一年，
店铺、工厂、仓库及公用房各二年。原签约定为三年的，仍继续有效，至届满为止。
青岛解放后，青岛市军管会房产部于1949年8月1日颁布了《青岛市公共房产租赁
暂行办法》，规定凡申请承租公共房产，除机关、部队、学校及经民主政府备案取得
合法团体外，须具备有公民权者和正当用途者，始得申请。依法取得承租权者，需办
理的手续有:订立租赁契约、填写保证书、缴纳保证金(公共机关、部队、团体、学校
免缴) 。公共房产租期，由房产部与承租人双方协议规定，租约期满后，原承租人有
优先承租权，经同意可继续续租。房产租额每三个月为一期，双方协议规定一次，于
每期第一月内一次缴足。工人、贫民及贫苦的公教人员，经房产部核准后，可按月缴
纳租金。承租人所缴纳的保证金于租约终止时，无息发还。承租人要解除租约时，如
有欠租，除由保证金扣除外，尚有欠款，保证人应负清偿责任。
1951年3月17日， 青岛市人民政府转发《山东省公产管理暂行办法》，规定公房
得经当地政府统一调配，机关、公共团体、公立学校、公营企业有优先承租权。具有
生产性质的公营企业及公用事业使用的公房，经当地政府呈准省府拨作该企业资产者，
归其自行管理使用， 不再收租。6月30日，青岛市房地产管理局公布《青岛市公共房
产各等级房屋结构设备说明》，按房屋用途分为住房、商房、仓库、工厂，按内部设
备性质分为设备完善、设备齐全、普通设备、简单设备、设备不全、装修富丽、装修
整齐、专用设备完善、有专用设备、无专用设备、工厂普通设备、建筑简单、防火、
有防火条件、避潮设备。
8月23日，为统一办理青岛市公共房产租赁事宜，保护国家财产，合理使用房屋，
青岛市执行《山东省公产管理暂行办法》，并根据实际情况制订了《青岛市公共房产
租赁实施细则》，规定公共房产一律由市房地产管理局所属青岛市房产公司经租，凡
公用公房需统一调配，应先向市房地产管理局书面申请，经核准后，接洽市房产公司
办理租用手续。私人承租公房，需向市房产公司各区办事处接洽申请，由区办事处审
核决定。租赁契约一式二份，由市房产公司与承租人双方盖章，各执一份; 并由市房
产公司会同承租人查点房屋结构及附属设备情况，填注登记表一式两份，双方各执一
份。租赁期限一律为一年。公共房屋可分户分间出租，但有互相关连只能一户住用不
便分割者，不得分租。改变了整栋房屋出租的办法，清除了二房东对住户的中间剥削，
建立了正常的租赁关系。房屋内走廊、共用厕所、共用浴室、楼梯间及墙身等共用面
积按住用面积的大小比例分摊，空地面积按建筑面积比例分摊。公共房产租金由市房
产公司于每一季度一次填发三个月租金缴款通知单，承租人按月在限期前向市房地产
管理局指定银行缴纳。房屋破漏情况严重，需收回修理时，于施工前通知承租人限期
迁移，并停缴租金，竣工后按新的等级面积重新测量计租。
1949～1953年，对民用公房，各办事处配备若干房管员，分段负责管理，每一名
房管员一般管理200～600户，多的达1000户以上。租金的收缴基本采取零收走收方式，
由房管员根据自己管辖的路段，逐院逐户登门收取，较大平民院击锣为号，召集一处
收缴。房管员往往为一户收租需往返数次仍保证不了全租，尾欠量大，实收率低，影
响了以租养房原则的贯彻。1954年开始，实行了托收无承付的办法，即按月由区房产
办事处写出传票，通过银行划拨自动转帐，除变动事项需事先联系外，一般无需督促。
1956年，全市公共房产中的住宅建筑面积约1744770平方米，住有21000余户，住
户绝大部分为企业职工、公教人员及其他劳动群众。租住公房做宿舍者，户数分散，
管理与收租比较困难，一部分是房管员上门收取，绝大部分是使用人自己按月向各区
收款站缴租。为简化手续，便利群众，1956年5月8日，青岛市人民委员会第一次会议
通过了《关于青岛市公共房产住宅租金调整的意见》，规定首先在国家机关和党群系
统以及某些企事业部门内推行由单位按月在发放职工薪资时坐扣房租代缴房租的办法。
具体做法由市房地产管理局根据核定的租额，按财务单位开列“宿舍房租缴款单”送
用房职工所在单位，各单位按《青岛市市属公产公用宿舍定分计租表》，从使用人工
资中坐扣租金，各单位持缴款单按指定缴款日期向所在区收款站缴租。收款站清点核
实后，即将“房租缴款凭证”加盖收讫图章，退回原单位由各单位统一保存，另在职
工发薪单上开列房租金额，一同发给职工，以资证明。还规定一般街道居民，可通过
街道居委会集体缴租。1957年，市房地产管理局对1956年收租、缴租情况进行了调查，
结果是: 由单位代缴为最好，能完成应缴租金的99%;组织街道市民集体缴租，能完成
应缴租金的93%;各界职工、群众自行缴租情况最差，一般只完成80%。1958年7月，市
房地产管理局制定民用房租提成奖励办法，以巩固群众集体缴租的积极性。确定以房
租收入的0.5%、1%和3%作为提奖比例，以一个季度为结算提奖期限; 各区提奖所得资
金，原则上只限用于组织缴租工作积极的街道居民。
50年代末，在街道组织的支持下，发动和组织热心为社会公益事业服务的退休人
员、居委会干部等组织了房产管理委员会或联合缴租小组 (小的10户左右，大至居委
会统一收缴) ，1959年，全市46个街道办事处共组织了3463个集体缴租小组，除机关
和部分企事业单位职工实行扣租外，绝大部分住户，采取群众集体缴租形式。全市第
四季度居民租金实收率达到99.6%， 创解放以来最好水平。还有的区改进收租方法，
以小组为单位在银行建立只存不提的存款折，租金随收随存，收齐转帐，大大简化了
手续，使房管员有更多时间加强房屋管理工作。
60年代初到70年代末，租金的收取大体维持了四种形式，一是住户直接向房产部
门缴租; 二是房产管理员直接向集体缴租小组或住户收取; 三是实行房租补贴的单位
(市直管住宅房屋从1956年实行房租补贴)，尽可能执行单位坐扣后汇缴驻区房产办事
处;四是公用公房单位实行银行托收结算，特殊情况也实行以支票或现金方式结算。
1978年4月6日，青岛市财政局和房产管理局发出《关于整顿房租补贴加强扣交房
租的通知》，对租住公房、享受房租补贴的职工，一律实行单位发工资时扣缴房租，
房租补贴一律不发给职工个人，由单位按月与所在区房产办事处统一结算拨缴。对于
大修、翻建房屋停缴房租或变动租额时，由所在区房产办事处通知扣租单位，在停缴
房租期间，应同时停发房租补贴。
1979年，青岛市开始对直管房屋的管理体制、经济核算、经营管理、工资分配等
逐步进行改革。到1986年，各区房产办事处基本完成事业性质行政管理向事业性质的
企业化管理转化。房产经租管理按直管房屋递增率、房租收入率(包括陈欠)等作为承
包的经济技术指标，租金收入当年超额部分的50%交局，50%单位留成，用于职工福利。
完不成， 不足部分由单位的福利基金弥补。租金收入，当年应收租金总额的99%缴市
房产局，超收部分的40%用于职工福利，60%作为职工浮动工资。陈欠租金，按欠租总
额的25%包干清收缴市房产局， 超收部分作为职工浮动工资，完不成包干限额由浮动
工资分配额中弥补。 房产管理，按所管户数，每月每10户记1分，租金收入超过包干
指标1%， 加记10分， 反之扣10分。承包提高了房产经营效益，全市直管房屋面积由
1982年的551万平方米增加到1986年的585万平方米;租金收入增加136万元，租金实收
率达到99.64%。 全市13.4万户民用公房住户中，实行单位扣缴的占85%，集体缴租的
占10%，剩余的属自缴户。
1987年1月， 青岛市房产管理局根据理顺管理体制、搞活房产经营的原则，解体
五区房产办事处，重新组合为房产行政管理和房产经营管理两大系统，成立了青岛市
房产经营公司，对全市直管公房行使经营管理职能，负责办理各类房产的租赁，并对
租约规定的权利和义务的履行情况实行保证和监督。经租方面的业务工作职责范围，
主要是按租金收入指标负责编制租金收入实施计划，努力提高租金实收率，积极清理
陈欠， 保证租金应收尽收， 逐步实现“以租养房”; 负责经营租赁工作，逐步实行
“租赁合同制”，严格履行租赁义务，并负责调解、处理租赁双方之间的纠纷。具体
事项:负责办理直管公房租赁合同的手续;审批办理变更承租名义、分户、兑换房屋等
变更租赁合同手续;审批办理单位分配、调整职工宿舍涉及直管公房的租赁手续;凡调
整出的铺面房屋和自然腾空的房屋，有权依法按照商品租金出租，但需报局备案; 负
责直管公房住户的换房业务; 负责调查和分区统计直管公房中的无房户、缺房户和居
住情况，以及产业变化等情况和数据;负责直管公房的估价工作;凡局新接管房屋委托
经营公司管理， 技术资料交经营公司存档。7月，青岛市人大常委会颁布《青岛市城
市公有房产管理暂行办法》，对直管公房的租赁事项在以前有关规定的基础上补充明
确了新的内容。房产所有权单位和房产经营单位，依法可以将房产出租、出售或用房
产与国内其他经济组织合资经营工业、商业和服务业等，也可以依照法律的规定，用
房产与外国企业及其他经济组织或个人进行各种形式的合作; 鼓励利用铺面房屋发展
第三产业，铺面房的出租、出售，实行商品租金、商品价格，公民有优先购买所承租
住宅的权利; 承租人凭房产出租单位发给的《承、退租房屋证明》办理承、退租公有
房屋承、退租房屋手续;住宅房屋按使用面积计租，非住宅房屋按建筑面积计租;对拖
欠租金者，房产出租单位按月加收月租额10%的滞纳金;直管房产的租金，以单位名义
承租者，通过银行托收，以个人名义承租者，由承租人所在工作单位代扣统缴。承租
人无工作单位者， 由出租单位直接收取，承租人也可集体汇缴或自行缴纳等。8月24
日，青岛市人民政府颁布《青岛市市区铺面房屋管理暂行办法》，鼓励单位和个人兴
办第三产业，经房产所有权人或房产经营单位同意，单位或个人用自己房屋调换的铺
面房屋或自行挤腾出的铺面房屋作商业、服务业用房，其租金自工商行政管理部门批
准开业次月起，五年内按商品房租金标准的八折计租，五年期满后，按全额计租。同
时对承租房屋的住户自行腾出部分用房，以前店后家式经营商业和服务业的、营业居
住不能分开、家店相连式经营商业式服务等情况的计租均做了具体规定。凡在房屋和
墙壁上设置广告牌、商业宣传牌和铺面招牌的单位和个人，须经房产所有权人或房产
经营单位同意。同年，市房产经营公司还发出了《关于开展对外服务项目收费的通知》，
对新增加的经营服务项目如办理房屋租赁手续、更名过户、索取住房面积资料和房屋
平面图、补发租赁合同、缴租凭证等经租方面的服务均列出收费标准。发出了《国家
建设拆迁住户的几项规定》，确定按平方米和房屋用途分类计算收取保证金，租约终
止时无息退还。发出了《关于办理租赁自然腾空房屋的通知》，规定各管修所对辖区
内自然腾空房屋，应及时报青岛市房产经营公司，在经过研究后，由公司开具房屋调
拨单，办理租赁手续; 凡腾空的民用住房，居住面积在10平方米以上的，由公司按商
品房出租;10平方米以下的(含10平方米)由管修所出租;公用公房腾空的房屋和管修所
管理的公用公房腾空的房屋， 分别由市房产经营公司公房科和民房科按商品房出租;
单位调整住房，居住面积在5平方米以下的(含5平方米)不再按户调整，由管修所负责
分配。
1988年，市房产经营公司发出《关于认真做好签订房屋租赁合同的通知》，自元
月起对新承租户开始办签，对旧住户陆续补签，凡出租公有房屋全部要签订新的租赁
合同。签订方法是合同一式两份，一份由住户收存，作为住房凭证，一份由管修所存
档。租凭关系变更时，均需重新签订合同。合同签订后，记入房管员手册备查。合同
期五年，到期后，双方无异议，可自动延续三年。房屋设备栏，当面清点填写。房屋
设备使用保管清单: 分名称、单位、数量、附注。项目名称有电灯、门、窗、电表、
水表、板壁、吊铺、壁橱、水龙头、电器、水池、门锁、水箱、锅炉、暖气。对转租、
转让、转借和变相出卖使用权牟取非法收入的，通知原承租人到管修所说明情况，分
别按铺面房屋管理办法和公房管理办法规定酌情处理。对租金陈欠户，按规定动员缴
清，必要时申请裁决。当年欠租不缴的，不能办签租赁合同。对出租柜台或橱窗者，
除原房租照收外，对其出租所得按30%增收;对以铺面公房或房内柜台作股投资，以联
营之名不承担商业风险，坐收定额利润者，除原房租照收外，对其所得定额利润按30
%增收;对公然转租铺面公房者，通知其解除租赁关系，收回房屋，在现使用人缴纳公
用商品房使用费后，与其建立租赁关系。
1990年3月， 市房产经营公司为加强直管公房的经营管理工作，建立健全各项工
作规章制度，逐步推行标准化管理，发出了《关于印发〈铺面房屋管理工作考核办法〉
等七个规定的通知》。具体有: 《铺面房屋管理考核办法》，《承租人申请住房改营
业用房有关规定》，《关于开门、开窗、间壁子的有关规定》，《基础资料管理检查
考核办法》，《开展房屋管修优质服务工作意见》，《管修所资料室主要任务和职责
范围》，《分户帐记帐管理规定》。
1990年，全市直管公房面积为878.35万平方米。其中，住宅722.91万平方米，非
住宅155.44万平方米。 住户179682户，铺面房户1721户。房管人员167名，人均管理
1000户以上。年租金收入3104.55万元。
维修
维修队伍 1924年1月21日， 胶澳商埠当局颁布《胶澳商埠修理官产房屋暂行办
法》规定，房屋如有渗漏及墙壁塌坏者，得报告当局饬工验修。1930年12月25日，青
岛市政府颁布的《青岛市市有房产出租规则》 ，规定由市财政局负责维修。1948年1
月5日，青岛市政府规定，对于承租的市有房屋无论内修外修，概由承租人个人负责，
但财政局亦得视情形需要自行修缮。主管局内设修缮队伍，不论大小工程都采取外包
的方法。
青岛解放后， 市军管会房产部于1949年8月正式组建了修建科，担负修缮公共房
产任务。 初步配备了人员，组织了45人的工程队，及时开始抢修工作。到9月份，工
程队扩大到180人。 房屋修缮基本实行“不倒不塌”的维持方针，工作重点是抢危补
漏。工程队除公家供应食宿(每人每日3斤粮，菜金在内) 外，分一、二、三等发给工
资。一等每人每日工资6.5斤粮，二等6斤，三等5.5斤，特等7斤。小工分两等，一等
4斤，二等3.5斤。等级根据工人技术与表现予以评定。
三年经济恢复时期，市房地产管理局修建科于1950年改组为青岛建筑公司，负责
修建公共房产。其工程队工人发展到1000余人，在修缮工程上组成三个工程分队，每
队有120名工人，实行包工制，分别区域进行修缮。随着经济恢复和城市建设的发展，
建筑公司于1952年整编扩大，改由建筑工程局领导。此时期，市房地产管理局直接领
导的修缮工程队仅300余人。 由于维修力量不足，部分工程交私商承包。全市土木工
程的私营厂商共有22家，能承担修缮工程的16家，年承担100亿元(旧人民币) 的修缮
任务，占全部修缮预算的45%。
第一个五年计划时期， 维修队伍有较大发展，1954年1月即达1075人。修缮工程
队设两个分队，负责公房修缮和部分新建工程。1954年2月，又将两个分队改为6个分
队，采取了分区施工原则，即各区设工程分队，台东、市北、市南、台西各一个分队，
四方、沧口设一个分队，队部直接掌握一个分队，承接较大工程的施工。修缮工程队
施工力量增加，不仅负担了全部公房修缮任务，并且承担了一部分新建工程。
随着修缮工作的开展和施工力量的增加，修缮工作的组织和管理也逐年作了许多
改进。1957年，修缮工程队共有干部184人，工人1878人(包括临时工924人)。设秘书
组、人事组、计划设计组、会计组、材料组、劳动组、施工组和五个分队 (各区公房
修缮)、一个直属队(新建工程)、一个公私合营队(私房修缮)、一个运输队。
第二个五年计划和国民经济调整时期，维修体制有较大变化，维修人员亦几经增
减。 1958年5月，青岛市房地产管理局为加强对修缮工作的领导，将公私合营修缮队
合并到局修缮工程队，并成立各区房地产管理所所属小修队，专门负责对公私房产的
小修、零修工程和外包工程。1961年底，修缮工程队有1904人。1962年因自然灾害等
原因精减人员，修缮工人仅有1082人，所承担的任务与施工队伍很不适应。为此，将
1962年下半年精减的工人组建为集体所有制性质的“青岛市房屋修缮服务队”，服务
于公房维修。 但施工力量仍感不足，仍需调用各区社会服务队的劳力。1963年2月，
各区服务队划归市房产管理局领导，施工力量与任务不相适应问题基本得到解决。至
1965年初，青岛市集体房屋修缮组织共有23个，职工总数3066人，包括各区劳动服务
队、服务站、运输队(站)。其中，市南1330人、市北484人、台东454人、四方564人、
沧口234人。
“文化大革命”时期，正常的房管秩序被打乱，维修队伍动荡，人心不稳，房屋
维修不正常，失修失养严重。
中共十一届三中全会后，市房产局进行体制改革，将市内五区房产办事处和直属
工程队，共计3800名职工，实行条条管理，全部归市房产局统一领导，承担直管房屋
的修缮和养护。五个区房产办事处下设14个(后增加到17个) 管修站和6个专业修缮工
程队，管修站成为管修合一的经济实体。每个管修站按区政府街道办事处下设的居民
委员会管辖范围设置管养组和工程班。每个管养组以房管员为主，配备瓦工、壮工、
木工等负责零修养护任务。
1987年1月， 市房产管理局本着政事分开和两权分离的原则，解体五区房产办事
处， 正式成立青岛市房产经营公司，负责市内五区近800万平方米直管房屋的维修、
经营。市房产经营公司下设四个专业部门，各司其职。一是房屋管修。在市内五区设
13个公司直属管修所(由原五区房办所属17个管修站合并而成) ，包括:磁山路、浙江
路、龙华路、南京路、夏津路、益都路、桑梓路、大名路、人民路、遵化路、升平路、
振华路等所。管修所负责维修的为修缮股。管修所以下按各区政府街道办事处所辖范
围设若干管养段(由过去的管养组调整而成) 。二是房屋修缮施工。设6个直属公司领
导的修缮工程队(以过去的6个修缮队为主整编而成) ，负责修缮工作的部门有计划施
工股、材料股等，下设若干个生产班组。三是器材供应。四是多种经营。
至1990年， 市房产经营公司有维修人员1574人。其中，直属队352人，第一修缮
工程队343人，第二修缮工程队355人，第三修缮工程队211人，第四修缮工程队125人，
第五修缮工程队111人，公房所58人，台东公房站19人。
修缮生产 青岛解放时， 共有公共房产5108栋，大多数房屋年久失修，约有70%
以上的房屋亟需修缮。青岛市采用政府拨款和自筹资金两条腿走路的办法，组织力量，
“以工代赈”，抢修险房危房，到1950年初，即修缮公共房产328处。
国民经济恢复时期，1950年5月1日起所有房租收入暂不缴库，以银行现金存款科
目存入人民银行， 以便随时支取进行房屋维修。其间，青岛市投资491万元，基本消
除了公房中的重大隐患和险情，破漏状况也明显减轻，为有计划地经常性维护奠定了
基础。 此外，市房地产管理局还自筹资金以及利用政府拨款计100万元，新建和翻建
房屋39处，建筑面积77654.91平方米。
第一个五年计划时期，在以租养房、税资增建原则下，基本上实现了“养护为主，
保证安全，重点改善”的方针。在按年普查的基础上，加强计划修缮，延长房屋使用
年限，适当改善居住条件。1955年，对全市超龄的大型公房，进行一次全面的技术鉴
定，发现了若干潜在问题，及时地加以解决，保证了使用安全。
1957年，青岛市房地产管理局《关于修缮工程预决算制度的几点意见》确定: 为
了便于预决算的编制，特将修缮工程分为大修、小修、零杂修三类，修缮费在3000元
以上的工程为大修;500元以上不满3000元的工程为小修;不满500元的工程为零杂修。
预算要求: 年度要求列明大、小、零杂修各类工程处数及每类工程费用总数。季度要
求大修工程列明工程地址及每个工程的概算数，小、零杂修工程应列明工程处数。季
度预算要求在季度前35天送达财政局;月份设计预算:大修工程应分别编制列明工程数
量和余额，小修工程亦应分处编列。大修工程预算由财政局审核后方能开工，拆除原
有房屋一栋的1/2而修缮预算在5000元以上的工程， 除报财政局外，还应报城建委核
准。小修、零杂修工程开工前报财政局备查。大修工程验收时，财政局派员参加。
1949～1957年， 全市大修248处， 小修4577处，零杂修11997处，共投入修缮费
15502510元，占房租收入的59.55%，全市公房平均轮修了两遍。为了适应广大群众的
居住需要，扩大城市房屋面积，减轻房屋紧张状况，在进行公房修缮的同时，市房地
产管理局还由房租收入中挤出一部分资金新建房屋。新建各类房屋面积175389平方米，
其中，住宅133063平方米，占新建房屋总面积的75.87%。
第二个五年计划时期，由于“大跃进”和自然灾害的影响，房屋修缮投资少，修
缮工程量也不大。1958年“大跃进”开始，修缮队的主要人力、物力、财力集中投入
工业基本建设施工，一年完成的大小高炉143座，致使房屋维修工作一度“停车让路”，
造成公有房屋失修失养，破漏严重，修缮投资占租金收入的比重逐年减少，1958年修
缮费150.99万元，占租金收入的27.27%; 1959年187.4万元，占租金收入24.43%;1960
年174.7万元， 占租金收入的22.03%。 1958～1962年，累计完成大修185处，中小修
3914处，零杂修29215处。其间，修缮工程队于1959～1960年6月承接新建了青岛市人
民会堂，建筑面积12016平方米。
国民经济调整时期，房屋维修贯彻“专款专用”、“以租养房”和“先维修，后
基建”的方针，修缮投资有较大增长。1963年，对全市各类房屋的维修按照房屋结构
和用途以及坐落地点的不同，确定了不同的维修原则。市南、市北、台西三个区，多
数房屋结构坚实，条件较好，对这类房屋采取好房好修的原则，使原建筑物不受破坏，
延长使用年限。对疗养和公共场所用房，因要求更高，每年按时检查，维修养护。分
布在台东、四方、沧口的房屋，原建筑物多是简易、老式平房，年久失修，有的已逾
五六十年。对这类房屋采取次房简修的原则，做到不倒不塌，延长使用年限。对房屋
漏雨严重，但房身、基础、门窗良好，上下水道、照明线路齐全，不用增加附属设备，
同时地形宽敞，符合城市规划的，采取接建等方式予以改造。对超过使用年限过久，
屋面破漏下塌，墙身酥散，有严重倒塌危险的，即行拆除，就地翻建。上述房屋的修
缮，为统一口径，统一分类，市房产管理局将修缮工程重新划分为大、中、小、零修
四种类别。大修: 指对房屋进行彻底性修理，修缮投资在12元/平方米以上者。中修:
指建筑物结构基本良好，只有基础砌体、楼地面等局部出现沉陷裂缝、凹凸倾斜等现
象，进行简单的拆砌修，即可解决上述问题者;或在拆砌同时，进行基本养护性修理;
修缮投资在4～12元/平方米以内者。小修: 原建筑结构不动，破坏不甚严重，只是进
行局部单项的保养维修。零修: 对原建筑物的某些项目，进行简单修理，每处修缮投
资在200元以内者。 1963年，全年维修预算达410万元，年末实际完成422.5万元，共
维修有倒塌危险和严重破漏房屋216处， 疗养招待用房180处， 维修养护其他房屋
78072处，并修理143处暖气锅炉，总计完成维修面积87.6万平方米，占直管公房总面
积的23.7%。
1965年，根据维修力量和修缮资金情况，确定以倒危房为重点，贯彻消除“倒危”、
保养“完好” 、减轻“破漏、失修”的原则。房屋维修总投资607万元，维修倒危房
120处， 破漏失修房337处，疗养招待房247处，中、小学用房52处，基本完好房保养
1031处， 屋面零星检漏102680间。维修房屋面积1600626平方米，占直管公房总面积
的40.60%。
“文化大革命”时期，修缮费被挪用，房屋维修，无论规模、数量、质量都受到
影响。
1966年， 房屋维修投资658.8万元。 但从1968年起， 投资额再未超过1966年，
1969年仅396.7万元。 尽管欠帐太多，1973年确定的重点任务还是零修零补，包括修
补门窗，更换活页插销，屋面检漏，疏通上下水，透通烟道，修理水龙头，以及内外
墙皮、天棚、地板、走廊、扶手的局部修补等。
1974年底制定《关于房屋修缮工作几个问题的暂行规定》，规定修缮工作必须按
照严防倒塌， 保证居住安全， 延长房屋使用年限，条件恶劣适当改善的原则进行。
1978年3月， 青岛市房产管理局发布了《零修养护范围暂行办法》。包括屋面部分、
屋面以下土建部分、上下水管道、卫生部分、电照部分。要求各管修站按日按月把各
站完成零修养护工程量按青岛地区房屋修缮估价表进行统率核算。
中共十一届三中全会后，市房产局所辖五区房办和直属工程队承担直管房屋的修
缮和养护。修缮费在以租养房的前提下，完全从租金中支出。由于修缮资金紧张，以
租养不了房，修缮原则确定为先倒危、后严破、再一般。在每年的房屋修缮投资中，
原则上按三种范围安排计划。一是大修，占投资总额的60%;二是小修，占15%;三是零
修养护，占25%。凡是属于大、中、小修工程的项目，由管修站(甲)对修缮工程队(乙)
按设计预算实行甲乙方合同承包制，以实际工程量定额结算。修缮工程队内部对班组，
以单位工程为核算单位，实行“栋号”的实际工程量，定额结算全费限额包干。生产
工人工资实行全浮动，管理人员实行半浮动，指标分解考核，死分活值，记分计酬。
房产维修工程实行承包形式，按山东省预算定额实行造价包干。房屋的零修养护，以
每个管养组为单位，实行分片管理和养护费按月完成定额结算限额包干。管养组的一
线生产工人， 按月完成定额结算费用的75%包干。从扣下25%中的10%为二线管理费包
干，2%为劳保费转基金专项开支，13%为积累。积累部分30%上缴用于房屋维修费，70
%单位留成， 为扩大再生产和职工福利基金。建立计算盈亏确定分值分配兑现办法。
主要解决平均主义，对个人分配以职定岗，以岗定责，以责定分，死分活值，记分计
酬，按平均工资50%浮动。
1983年，确立了房管员、零修统计员与零修工人三者之间责权利的统一，完善建
立了经济承包责任制，房屋修缮养护取得较好的经济效益。房屋修缮面积比1982年增
加22.6%， 比1980年前增长75%，每百元修缮费投资比1980年前增加25%的实际修缮面
积。1984年，全局完成修缮工作量6884万元，比1983年增长28.9%;全员劳动生产率达
7994元/人，比1983年增长39.5%。
1987年，市房产经营公司发布了《关于修缮工程队实行百元产值工资含量的办法》
及《关于对管修所实行双增双节优良服务及维修成本综合考核的奖惩办法》，同时确
定了“十项主动抢修项目”。即开花烟囱; 二层以上阳台及外走廊栏杆残缺、松动、
钢筋外露;楼梯扶手残缺、松动，踏步板松动、断裂，地板断裂;门窗活页脱落，窗扇
榫松; 厕所、浴池、水池等地下管道锈烂、渗水，古力堵塞;天棚脱落，残墙断壁;沿
沟积土，屋面积存残瓦碎砖杂物; 电线脱皮松动等。制订了建筑垃圾清运计价标准，
建筑垃圾清理按5.89元/立方米计取。 其中，工程队大中修及上下水单项工程按万元
产值取31.22%;管修所按万元产值取15%，以上费用单独工程决算。管修所零修的瓦工
修缮工程按人工费6%计取拖运费。
1988年，市房产经营公司在三个管修所推行房管员个人管养承包试点，对房管员
实行“四包”、“一挂”、“一放”。“四包”即包管理，包维修、包服务、包投资
限额; “一挂”即把各项经济技术指标、有关费用同工资奖金挂钩，一次包死，考核
兑现; “一放”即下放给房管员聘工、解聘、材料采购、经营服务和收入分配五项权
利。公司对各管修所结算按实际工作量每完成一个定额拨一人一月管理费，有多少拨
多少， 不封顶，不保底，完成者奖金平均计取，超1平方米奖人民币0.01元，完不成
指标每平方米扣0.02元。