德国侵占时期, 胶澳总督府组织实施1900年编制的第一个城市规划和1910年编制
的青岛市区扩张规划,由政厅的民政部进行建设管理。
按照规划,将青岛分为内界外界两部分。内界分为四个居民区:青岛区、鲍岛区、
台东区、台西区等。对四个居民区的建筑型式、配套设施,根据居住对象不同,确定不
同的模式。青岛区一带,一律修建西式房屋,只准外国人居住,其街坊用地、建筑配置、
庭院布局、建筑造型、结构层数和层高、屋顶处理、院墙形式、退红线、压红线, 以
及庭院绿化、给排水设施等, 都有形式不一、配套齐全的严格要求。尤其对一些特殊
建筑,如总督府、总督官邸、江苏路“基督教礼拜堂”等,在选点、定点、建筑造型以
及对景处理等, 都考虑得比较周密。大鲍岛、小鲍岛一带,华人和华商的聚居处,在建
筑形式上,一般多是临街二层建筑,相互毗连,庭院狭小,缺少绿化,设施不配套。台东、
台西镇,建筑及配套设施更差,多建矮小密集的平房。排水工程在德人居住区域采用雨、
污分流制,而在华人居住区则为雨、污合流制。
日本第一次侵占时期,在德国建设基础上沿袭基本形成的规划布局,由青岛军政署、
邮电部、水道部、埠头局、港务局等进行建设和管理。对城市各类建筑工程、供水、
排水、道路、设厂等,都需办理申请手续,经过批准方可施工。对日本人的各类建筑工
程手续从简,多方扶持;对中国人的建筑工程则百般刁难。
北洋政府统治和南京国民政府第一次统治时期,建造了大批别墅,形成了“特别建
筑区”。同时一些公共建筑、市政设施以及公园等都陆续建造, 还建筑了一批平民大
院和工人住宅群。
1929年,青岛市政府特别规定,处理违法占地、建筑事宜由工务局办理。市民建筑
如有无照擅自动工、变更图样、侵占公路、违犯建筑规章等, 一经查处,即予取缔,并
课以罚金(最低为全年租金的5倍) 。1931年4月公布了《青岛市暂行建筑规则》,对城
市建筑的各个方面都作了规定。其中, 对房屋建筑密度规定,最高可达60%～75%,在商
业区可予通融;规定道路宽度与建筑高度之比为1∶1.5;规定在商业区道路边不得盖平
房。在二层以下建筑密度可以达到75%。规则中另有特别区域建筑一章,规定建筑密度
最大不超过50%, 一般为30%,必须保护绿地,限制层数;必须用高级的透空花围墙;每个
建筑物必须有新式卫生设备等。由于青岛地势起伏,道路弯曲,往往在转折点上放置重
点建筑作对景,既结合了地形,又表现了建筑艺术,丰富了青岛的城市风景线。
1933年,市工务局对市内各种货栈、仓库等沿街建筑的木栅围墙一律拆除,改筑砖
墙;对盐滩村居民违章建筑、侵占道路建筑进行查处。
日本第二次侵占时期,日伪当局又制定了城市发展规划,作为城市建设管理的依据。
1939年发布了《青岛特别市暂行建筑规则》(修正草案)、《青岛特别市建筑案件处理
程序》(暂行草案) 、《青岛特别市土木建筑包工营业注册暂行规则》(改正草案) 、
《青岛特别市土木建筑技师技副注册暂行规则》(改正草案) 等,对建筑项目、建筑案
件、建筑经营注册等作出了相应规定。但这一时期, 并未建设新的大工业区、大居住
区,只在已形成的街道两侧建了部分新房,包括一些小住宅和公寓式建筑。
南京国民政府第二次统治时期, 先后制定颁布了《青岛市营造厂商登记暂行补充
规定》、《土木建筑工程技师、技副开业登记暂行补充办法》等。工务局曾按规定对
全市72家营造厂、建筑公司进行资质评定分级。确定甲等4家, 乙等5家,丙等21家,丁
等42家。
青岛解放后,青岛市人民政府从实际需要和可能出发,开始了对城市的建设和改造、
维修,加强了管理。1949年11月即颁布了《青岛土木建筑技师、技副登记暂行规则》、
《营造业管理暂行规则》、《建筑师管理暂行规则》,进行了城市绿化和市容整理。
国民经济恢复时期, 青岛市人民政府颁发了关于城市建设管理的一系列规定。
1950年1月颁布了《青岛市人民政府道路管理暂行办法》、《青岛市建筑管理规则》,
同年3月颁布了《青岛市林木及行道树保护暂行办法》, 1951年7月11日颁布了《青岛
市土木建筑技师、 技副登记暂行规则》 (修正草案) 、《审核营造厂商级别标准》,
1952年2月颁布了《青岛市区、郊区采取石料、土砂规则》等, 规范建筑市场,加强城
市建设的管理。建筑管理主要由市建设局负责,由于新的城市规划尚未确定,仍根据解
放前的旧规划图来审查路线和建筑物结构,核发施工执照。
第一个五年计划时期,青岛市的工业建设有较大的发展,建筑工程增多。根据国家
关于加强城市建设的指示精神,1954年春以财委基建科为基础成立城市建设委员会,并
将规划工作及施工图纸审批工作划归城市建设委员会负责。城市建设管理部门着手搜
集、调查城市规划资料,编绘分区规划图,并根据用地定额对划拨用地进行了较严格的
审查,逐步克服了以往建筑分散、用地过多的不合理状况。加强了对建设项目的审查,
对初步设计的总平面图、建筑物的平面布置、造型、立面都进行了详细的审查, 使之
符合城市建设要求。规定较大工程须报技术设计,经城市建设委员会审查后才能批照。
1957年春,市城建局组织人防、消防、卫生等部门定期联合办公,会审图纸。既加
强了管理, 又简化了审批手续。当年划拨土地202段,面积1 405亩,基本上控制了用地
面积,掌握了建筑密度,减少了土地浪费。同时,及时处理了一些无照建筑。
在城市形成的过程中,有相当数量的私营小工厂,多数零乱地混杂在居民区中。这
些小型工厂厂房和设备一般都比较简陋,有的仅是普通平房装上了几台机器而已,建筑
密度相当大, 又和居民住宅拥挤在一起,直接影响居民的生活和身体健康。解放后,特
别是“一五”计划期间,工厂不仅没有减少而且在一定程度上还有增加。为此,城市建
设管理部门加强管理, 控制环境污染,改善居民居住环境:一、对一部分直接为居民服
务、接近居民,但对居民生活无甚影响者,除了部分中心地区外,在原有基础上整理,进
行生产。二、对居民卫生、环境污染有影响的工厂安排与处理,分为3类:(一) 工厂建
筑较好,设备较完善,对居民影响不甚严重而其周围的居住建筑又很低劣者,保留该厂,
在其周围划出防护带,逐步将低劣的建筑拆除,改善居住条件。(二) 工厂设备很简陋,
建筑质量很低者, 则采取逐步迁移的方法,按其工业本身的性质,迁至适当地点另建新
厂。(三) 建筑质量较好,对居民卫生有严重影响,周围又不易留出防护地带者,则与有
关部门协商在可能情况下,适当改变其生产性质,减轻其危害程度。在城市规划管理中
则加以控制,使其不再发展。
第二个五年计划时期, 由于“大跃进”,青岛市的基本建设规模迅速扩大,各项建
设不是按国民经济有计划按比例发展的原则去办,而是违背科学法则,违背经济规律追
求大计划、高指标、浮夸成风。有些基本建设项目,计划还没有落实,就要“快规划、
快设计、快审批、快上马”。1958年共计拨出土地12 000亩, 相当于解放以来拨出土
地总数的90%。其中, 工业用地占76%。1959年7月,市人委修订颁布了《青岛市城市建
筑管理办法》。市、区对建筑管理有了分工, 区建设局(后改为区城建办事处)负责管
理临时建筑和郊区农民以及私人的建房、一般房屋的修缮、挖掘道路等。市房地产管
理局改为房产管理局, 用地管理转由城建局管理科管理。城市管理工作配合整个基建
战线大搞“群众运动”,提出专门机构管理与群众管理相结合,改善办法,简化手续,方
便建设单位,征地手续较简单。土地管理人员与用地单位联系,现场勘察,就地划拨,送
照上门,或先行施工后办理手续。
1960年以后,由于遭受自然灾害,城市建设中的有些工程又急急下马。在“一五”
期间刚刚走上正规的城市建设管理工作又陷于混乱之中。违章建筑也大量出现。城市
建设中的问题较前更加突出,影响了城市人民的生产、生活正常进行。
国民经济调整时期,根据“调整、巩固、充实、提高”八字方针,城建部门压缩了
基本建设项目和规模,城市建设的管理也作了整顿。这时期,重点发展海洋化学和造船
工业,不再大规模地发展钢铁、机械工业。在布局上,除拆迁一些位置不合理、有可能
拆迁的工厂外,没做大的调整,主要是在楼山工业区、沧口区、水清沟和四方区逐步增
建住宅以及相应的配套设施, 对市中心建设住宅则严格控制,只是适当地加层接建,有
重点地改造棚户区和倒危房。1963年,由市人委直接领导,组织房产、城建、公安和有
关区政府先后对台西西广场棚户区进行了改造, 接着用同样的措施改造了上海支路的
一片棚户区等。城市面貌和城市的公共设施都得到了较大的改善。但在城市建设上强
调“少花钱,多办事,不花钱,也办事”,使建设标准过低,尤其一些低标准住宅,每层十
几户,共用1个厕所、1个水龙、1部楼梯,内外穿套两间房,不设分间门。这些居住很不
方便的住宅楼,数量还相当多,给城市管理带来较多问题。
“文化大革命”时期,国民经济濒于崩溃的边缘,城市建设也遭到空前破坏。规划
工作停止,管理工作也大为削弱。一些行之有效的管理办法被“横扫”,许多规划、管
理人员遭迫害、受批判, 有的被下放,有的被迫停止工作,大量规划图纸和技术管理资
料被销毁和散失。核发施工执照, 主要是根据建设单位的要求办理。有的工业项目在
居住区乱插、乱建, 自行扩大用地,随意占用道路,造成工业与农业、工厂与工厂、工
厂与居民之间的种种矛盾。特别是在居民区、疗养区内和水源上游盲目发展工业, 带
来“三废”(废水、废气、废渣)的污染、对市容的整洁性、完整性造成破坏。园林风
景名胜被当作“四旧”横遭毁坏, 任意伐木造地,开山建房成风,仅在公园绿地内建工
厂、建仓库等就有14处之多,面积达10多万平方米,使全市的绿化水平大幅度下降。市
政公用设施长期处于失修、失养状态,有的大规模损坏,给生产、生活带来困难。城市
建设管理工作一度处于无人领导的状态, 违章建筑大幅度上升。十年间违章建筑约有
50万平方米,平均每年5万平方米左右,由此产生的不良后果,长时间难以克服。
“文化大革命”结束后,特别是中共十一届三中全会后,青岛市大力整顿社会治安、
交通秩序、市容卫生、市场管理, 为人民群众创造良好的生产、工作和生活环境。加
强了城市规划、城市建设、城市管理工作,使城市建设管理得以恢复和发展。
这期间,建筑管理机构作了调整,先后制订颁发了《青岛市城市建设管理办法》、
《关于处理违章建筑、违章用地和整顿市容的第一号通令》、《青岛市市容卫生管理
规定》、《关于加强市容环境卫生管理的通告》等城市建设管理的地方法规, 使城市
建设管理做到了有法可依、依法办事。城市建设发展较快, 也比较全面。住宅建设的
步伐加快, 旧城改造和新区建设同步进行。结合道路拓宽和解决卡脖路段改建了威海
路、台柳路、宁夏路部分路段的旧房, 既拓宽了路面,又整顿了市容,还解决了部分市
民的住宅。同时,还建成了部分新的居住区和居住小区,建成了一批商品房出售。一些
重点建设工程相继建成, 如完成了各项供水应急工程,拓宽和打通了一些主要道路,开
辟了山东路, 新建了杭州路立交桥,重建了第一海水浴场更衣室建筑群,新建了10个山
头公园,开始了第一期煤制气工程等。市容卫生和环境保护也得到发展,使市容状况得
到明显改善。
为了加强城市管理,适应四个现代化建设的需要,建设有利生产、方便生活、文明、
整洁、优美的社会主义城市, 1981年青岛市人民政府颁布了《青岛市城市建设管理办
法》,明确规定了用地、建筑、房产、市政公用设施、园林绿化、市容等管理要求,并
强调凡在市区规划控制范围内的一切机关、团体、部队、学校、企业、事业、农业等
单位和所有居民, 均应遵照执行。在建筑市场管理上,随着改革开放的深入发展,青岛
建筑市场由封闭式向开放型和竞争型方向发展。1984年, 青岛市改革建筑业和基本建
设管理体制,城市规划分级负责进行,以加快详细规划和专业规划的编制进度。新居住
区规划、旧城市主、次干道两侧和风貌保护区的详细规划,由市城乡建委负责编制,征
求所在区和有关部门的意见,然后报市政府审批。市区所在企事业单位,都要编制本单
位的近期详细建设规划(近期1990年, 远期2000年),先经其主管部门审查同意后,再由
市城乡建委组织有关部门审定。并强调各企事业单位一定要按批准的规划分期进行建
设。规划管理部门每年要对建设单位组织2～3次现场检查, 核实规划实施情况。对不
符合规划要求的, 及时予以纠正。1984年7月开始,即在部分工程项目中实行招标承包
制, 至12月底,办理招标工程项目19项,有108个施工单位参加投标,中标工程建筑面积
20.35万平方米, 投标造价6 969.24万元,节约投资436.64万元,降低率为6.27%。中标
项目有:工业项目23项,市政工程项目7项,民用建筑项目49项,平均有效工期缩短20%。
为加强建筑市场管理,1986年9月8日,市建委等五个部门颁发了《青岛市建筑市场
管理暂行规定》;1986年12月15日,青岛市人民政府发出关于贯彻执行《山东省建筑市
场管理暂行规定》的通知,针对青岛建筑市场出现的新问题,强调一、青岛市所有建筑
企业和勘察设计单位, 都必须由市城乡建委进行技术资质审查,取得技术等级证,并应
有工商行政管理部门审办的营业执照。未取得两证的不得从事建筑生产经营活动。二、
市属六县和黄岛区的县以下集体建安企业及外地建安企业进入市区施工, 必须持市城
乡建委的“入市施工许可证”, 并应由市工商、税务部门和建设银行青岛分行办理有
关手续后,方可承担工程任务。三、凡在青岛市承担工程任务的建筑企业,都要接受市
建筑工程质量监督站的监督检查。除大、中型工交项目外, 其他新建、扩建、改建的
工程项目, 建设单位在开工前,必须向建筑工程质量监督站委托监督。工程竣工后,须
经监督站检查验收,取得工程质量监督站签发的工程竣工验收证明书后,方可办理工程
竣工结算及交付使用等。加强建筑市场管理, 使建筑市场秩序明显好转。1987年经过
审查批准技术等级并发证的施工企业有394个, 混凝土构件厂147个,和1986年相比,无
证转包下降90.7%,基本杜绝越级施工现象。
1989年3月22日, 青岛市贯彻建设部《关于整顿建筑市场秩序的通知》,对建筑市
场进行重点治理整顿。一、严格资质管理,控制建设队伍盲目发展和流动;二、加强对
入市施工队伍的管理和监督; 三、严格总、分包管理规定,制止倒手转包;四、全面整
顿建设队伍; 五、加强质量监督管理;六、工程建设项目实行招标承包;七、严格执行
压缩基建项目规模的规定;八、治理、整顿官商不分的公司和社团组织开办的公司等。
1989年9月15日, 市建委颁发了《关于实行入市施工许可证的通知》。要求:施工队伍
必须按基本建设程序办事。建筑队伍承接青岛市工程任务,签订承包协议,必须办理有
关手续;建筑施工队伍承接任务,要与企业技术资质等级、人数、施工能力、管理水平
相适应,严禁越级承接任务,总承包施工企业使用分包施工队伍,必须经有关部门批准。
1990年,青岛市对建筑市场进行治理整顿,查处了一批违反建筑市场管理规定的问题。
全市共检查在建工程项目206项, 查处问题112项。其中,无证施工27项,未办理“入市
施工许可证”和《施工任务证明书》的78项; 转手倒包的12项;私拉乱招队伍的6项。
为此, 对青岛市的20个施工单位按规定责令进行整顿,暂停在市区承接任务;对21个入
青施工单位取消在青岛施工资格,并令立即离青。对6个施工单位给予经济处罚;对2个
单位进行降级处罚。对在青岛的448个建筑施工企业进行了资质复查。对120个企业在
经营项目和区域上进行了相对控制。经过治理整顿, 无证施工的比上年下降76.9%,转
手倒包的下降85.7%, 私拉乱招队伍的下降88.3%,压缩施工队伍3万多人。净化了建筑
市场,建立了平等竞争、活而有序、行业风气良好的建筑市场秩序。