北洋政府接收青岛后， 直接管辖胶澳商埠。胶澳商埠督办公署设秘书长1人、秘
书若干人及总务处、政务处、保安处、工程处、财政课、交涉课等，下辖警察厅、港
务局、码头局、港工局、水道局、电话局、林务局、测候局等。此外，农事试验场、
商品陈列馆、学校、官立医院等也直属督办公署。督办、坐办之下还设有参议若干人
和编审委员会、财政审查委员会、财政顾问委员会和移交公共工程委员会等辅助机构。
1923年3月， 督办公署因财政紧张精简机构，原有的辅助机构一律裁撤，公署仅设秘
书长、秘书及总务、政务、工程三课。公署所属机构新设财政局、交涉署，分别接管
原财政课、交涉课业务；原港务、码头两局合并为港政局；原港工、水道、测候三局
分别改组为港工事务所、水道事务所和测候所；原林务局与农事试验场合并为农林事
务所； 新设卫生局接管原由警察厅兼理的卫生清洁事务。1924年4月，督办一职不再
由山东省省长兼任，公署及其所属机构又有调整，公署设秘书处和总务、民政、财政、
外交四科，原财政局、卫生局和交涉署裁撤，港工事务所归并于港政局。其后不久，
又先后增设清理官产处、军警督察处、化学试验所（1925年归并于普济医院）、禁烟
局（1925年4月裁撤）、稽查违禁品所、教养局等。
胶济铁路于1923年1月1日开始接收， 由北洋政府劳之常会同王正廷负责，至1月
29日全路接管完毕，正式成立胶济铁路管理局，将全路分为三大段由中方路警接管，
5月2日完成。 1923年3月29日，关于《鲁案未了各事中日最后协定》在青岛签字。青
岛交接事宜结束后，原驻青岛日本民政长官秋山雅之介回国。
日本对青岛回归中国并不甘心。交接当天，日本驻青岛总领事馆在山东街（现中
山路）成立，森安三郎任总领事。日本人还在吴淞路、肥城路及台东、四方、沧口、
李村等处设立警察署和警察署分驻所，公开挂牌执行警务。北洋政府就此事同日本方
面进行交涉，12月10日照会日本总领事馆；24日胶澳商埠督办正式提出抗议，29日又
致函日本总领事馆。但日方却以在华享有领事裁判权为由拒绝了中方的正当要求。这
种藐视中国主权与尊严的行为激起了中国人民的强烈愤慨，青岛及各地民众纷纷抗议。
日方被迫把派出所木牌摘下，但仍留其警察在原地从事警务活动。日本警察派出所以
“治外法权”为借口，掩护、包庇日本侨民，谋取非法利益，干扰中国警方执行公务。
除极力扶植代理人维护其在青岛的权益外，日本人还在旅居青岛的侨民中建立在乡军
人会、义勇队等组织，装备武器，配合日本警察进行非法活动，在各大日资工厂都有
自己的武装警卫。日本舰队常年游弋于胶州湾及长江口以北海域，并时常在青岛港停
泊船只。1925年，日军公然在青岛设立海军武官处。其后，日本人不断制造借口，挑
起事端，多次武装登陆进行军事干涉。
1927年初，国民革命军北伐胜利到达长江流域，日本为维护其在中国的利益，决
定以武力加以干涉， 制定了详尽的入侵青岛及山东的作战计划。 5月31日， 日本以
“保护日侨” 为借口，派陆军第十师团第三十三旅团2 000余人在青岛登陆，分驻市
内外居留民团、学校、工厂等处，并装置无线电台，在后海修建浮桥，构筑军事工程。
7月初日军由青岛出兵， 西侵山东腹地，并由国内向青岛增兵，随后占据了青岛至济
南的胶济铁路沿线广大地区，直至9月才撤兵回国。1928年1月，国民革命军继续北伐，
4月初逼近济南。为了挽救奉系军阀张宗昌、孙传芳的命运，保证日本在华侵略利益，
4月17日日本内阁命令日本军队进入青岛、天津。4月20日，日军千余名陆战队队员公
然在青岛登陆，占领铁路、码头等。日军第六师团等登陆后沿胶济铁路西侵。5月3日，
日军向开进济南的北伐军队发动进攻，占领济南商埠区，大肆屠杀中国军民，制造了
震惊中外的“济南惨案”。占据青岛的日军在赵琪为首的商埠局当局默许下横行市区。
青岛的工人、学生和各界市民捣毁了日本驻青岛总领事馆。日本政府担心中国人民更
大规模的反抗斗争， 遂与中国政府谈判，于1929年3月28日双方签定了《中日山东撤
军协定》。5月20日，侵占山东达一年之久的日军才从山东和青岛撤离。
中国政府收回青岛主权后，日本靠政治特权和经济优势，继续操纵着青岛的经济
命脉。日本在青岛工商业的发展、原料供给、成品外销、矿产外运等，都要依赖于青
岛的港口。1922年，依照中日两国有关港口问题的协定，中国被迫聘用日本人为掌管
港口业务的高级雇员，这些雇员听命于日本驻青岛总领事馆。日本人在胶海关担任要
职，掌握实权，使用日本文字从事海关事务。中国政府被迫以重金赎回胶济铁路后，
车务长和会计长两个要职仍由日本人担任，还有23名日本人继续担任课长、技师等重
要职务。
日本在青岛的投资，以纺织业为主，投资数额巨大。日本商人从1916年在青岛开
办第一家纱厂，短短几年便形成了以六大纱厂为骨干的纺织工业体系。日本纱厂所拥
有的资本，占了青岛全市工业资本总数的90%，而青岛唯一的一家华资纱厂华新纱厂，
其资本额仅为250万元。日本在华投资的火柴工业集中于青岛，共有9家，垄断了市场。
此外，在制药、制丝、蛋粉、肥皂等工业部门，日本资本也占据重要地位。至1928年，
日本工业资本仍占全市工业资本的83%以上， 并主要集中在纺织业。首任胶澳商埠督
办熊炳琦，是直系军阀曹锟的亲信，以山东省省长兼任胶澳商埠督办。他对省公署方
面放心不下，须坐镇济南，无法在青岛亲理政务，便设坐办一职，由亲信龚积柄充任，
代行督办职权。熊炳琦任胶澳商埠督办后，对日本人处处妥协，对日本擅设警察署等
违法事件不认真交涉。 荏位之初，熊炳琦公开宣称其施政方针是：（一） 先与外国
人融洽；（二） 确立青岛永久治安之策；（三） 前二案成立后，使外国资本家投资
于青岛。这种态度助长了日本势力在青岛的侵略扩张。
1923年， 直系军阀得势，曹锟以5 000元一票的巨款收买国会议员，当上了大总
统。事前，他为筹集经费，伙同熊炳琦计议将青岛港口设备、市区公产、土地和胶济
铁路的机车等抵押于日本， 以换取1 300余万元的巨款。其密谋泄露后，引起全国范
围的反对，青岛当局被迫中止。但其后熊炳琦仍将商埠官办的屠兽场以40万元卖给中
日商人合办，胶澳电气公司亦交给中日商人合办。以上款项及市财政收入，均由熊炳
琦奉献给曹锟，作为收买议员、贿选总统的费用。
1923年秋，直系军阀吴佩孚为扩充军事势力，以70万元巨款收买原随孙中山“护
法” 、“北伐”的西南护法舰队。1924年1月，该舰队在司令温树德的率领下抵达青
岛，编为渤海舰队，收买舰队所付的70万元，由青岛筹集，所有军饷及修船费用，统
由青岛地方供给，每年一百数十万元。这一负担加重了青岛的财政税赋，引起工商界
的强烈不满。 1924年3月31日，吴佩孚的蓬莱同乡、亲信高恩洪继任胶澳商埠督办，
创办了青岛银行，增加税捐，竭力为吴佩孚筹备军饷。第二次直奉战争爆发后，高恩
洪竭力筹款接济吴佩孚，使青岛财政更加困难。直系军阀失败后，山东督办郑士琦宣
告“中立” ，派王翰章到青岛。1924年11月5日高恩洪辞职，商埠督办一职由王翰章
代理10天。1924年11月15日，又由驻青岛渤海舰队总司令温树德兼任胶澳商埠督办。
此后全市工商业更加衰败，财政更加支绌，舰队官兵和督署职员薪饷积欠达数十万元。
1925年，奉系军阀张宗昌出任山东督办，乘渤海舰队内部发生权争之机，派亲信
毕庶澄到青岛，于7月25日挤走温树德。张宗昌将胶澳商埠督办公署改为胶澳商埠局，
改督办为总办，25日派亲信赵琪充任，归山东省公署管辖。商埠局机构仍沿袭商埠公
署旧制，所属机构略有增减，裁撤水道局和官产清理处，增设卫生事务所、牲畜检验
局和教育局，从而完全控制了青岛政权和渤海舰队。
张宗昌任山东督办期间，镇压工人运动，镇压共产党人和革命运动，同时大肆扩
军敛财，推行独裁统治。在青岛，张宗昌重用赵琪，除戒严司令部外，还设立军法处、
胶东“剿匪”司令部、胶澳护军司令部等名目繁多的军事机关。为了维护军阀统治，
张宗昌滥发军用票和银行票，强制人民购买和强行在社会上流通。还设立多种税捐，
大肆榨取人民财产，人民生活极为艰难。随着近代工业的发展，青岛工人阶级队伍逐
渐发展壮大起来。到1922年底，工人总数已达4万余人，其中产业工人约占半数以上。
1923年1月， 四方机厂工人建立了群众自发组织圣诞会，京汉、粤汉、津浦、正太、
道清铁路五路工会联合会密派共产党员王荷波来青，与圣诞会会长郭恒祥等人接触，
开展工人运动。
中国共产党山东省地方组织重视在青岛开展工作。 1923年8月，中共一大代表邓
恩铭受团中央和中共济南支部的委派来青，开展建党建团的筹备工作。1924年夏，中
共青岛组成立，隶属于中共济南地委，邓恩铭任组长。随后，中国共产党在四方机厂、
水道局和大康、 内外棉、隆兴等日商纱厂建立了基层组织。1925年1月初，正值国共
合作期间，王尽美以国民会议促成会特派宣传员的身份来青岛，在中共青岛组组长邓
恩铭和国民党左派鲁佛民等人协助下，开展召开国民会议和废除不平等条约的宣传活
动。1月17日，国民会议促成会宣告成立。1925年2月，根据中共四大党章规定，中共
青岛组改称中共青岛支部，邓恩铭任书记。党团员以个人名义加入国民党，邓恩铭还
参加了国民党青岛临时执委会的筹建工作，任执行委员。
1925年初，胶济铁路内部发生争夺领导权的斗争，山东地方派欲借助工人罢工挤
走南方派的交通系。中共山东和青岛组织抓住这一时机，在负责人王尽美、邓恩铭的
领导下， 于2月8日发动胶济铁路和四方机厂工人大罢工，罢工坚持9天，迫使铁路当
局接受了罢工主要要求：承认工会、增加工资等，取得了胜利。罢工结束后，四方机
厂1 700余名工人全部加入工会。3月，胶济铁路总工会成立，会址在四方机厂，下设
青岛、 高密、坊子、张店、济南、四方机厂1700余名工人全部加入工会。3月，胶济
铁路总工会成立，会址在四方机厂，下设青岛、高密、坊子、张店、济南、四方机厂
6个分会。
1925年4月19日，在中共党组织的领导下，日商大康纱厂4 000余名工人为争取工
会权利、增加工资举行大罢工，成立罢工委员会，散发《青岛大康纱厂全体工人泣告
书》，揭露日本厂主压迫剥削工人的罪行。内外棉等日商工厂工人积极响应，形成全
市日商纱厂工人联合大罢工。罢工得到全市各界群众的同情和支持，纷纷成立罢工后
援会。青年学生上街宣传罢工，发动市民募捐，资助纱厂工人。《青岛公民报》主笔
胡信之，在该报开辟《工潮专号》，报道罢工动态，鼓舞了纱厂工人的斗志。在日本
政府的压力下，胶澳商埠督办温树德出动警察和保安队强迫工人复工，将中共青岛支
部书记邓恩铭逮捕，继而驱逐出境。中共中央及时派李慰农来青岛，建立四方支部，
任书记，加强对工人运动的领导，中华全国总工会副委员长刘少奇也前来青岛指导工
人运动。山东地委书记尹宽等来青岛具体指挥。各纱厂公开建立了工会，青岛各界群
众声援工人的斗争迅速发展。青岛大学学生会负责人罗荣桓带领该校学生团结全市学
生支援工人运动。
青岛党组织在创立发展过程中，积极推进青岛地区的国共合作，连续发动和领导
了四方机厂和青岛日商各厂工人大罢工，使青岛的革命运动呈现出崭新局面。日本政
府和山东、 青岛军阀当局加紧勾结，联合镇压青岛工人运动。警察厅派出警察3 000
多人包围大康纱厂，日本军舰从旅顺等地开来公开威胁，准备以武力对付罢工工人。
北洋政府指示张宗昌、 温树德采取严厉手段解决工潮。5月19日，包围内外棉纱厂的
反动军警悍然向罢工工人开枪， 厂内日本职员也乘机枪击工人，结果打死工人8名、
重伤数十人，逮捕工人70余人，造成震惊中外的惨案。次日，英帝国主义也在上海制
造了屠杀工人的惨案。这两起事件被称为“青沪惨案”，又称“五卅惨案”，引发了
全国性的反帝爱国运动。
6月5日，四方机厂全厂罢工，全市各界迅速响应。秘密返回青岛的邓恩铭主持成
立了上海事件后援会，发表宣言，确定了各界反帝斗争纲领。6月8日，全市大中学校
罢课。 10日全市市民大会召开，动员全市民众举行示威游行。16日全市各界3万余人
举行了青岛历史上规模最大的集会。中共青岛党组织以工人、学生为主体成立了各界
外交促进会， 继而成立了青岛市工界联合会。纱厂工人复工后仍然受迫害，7月23日
以大康纱厂工人为首再度形成纱厂同盟大罢工。次日张宗昌率新任胶澳商埠局总办赵
琪从济南赶来青岛， 接受日本人和青岛买办商人的贿赂，于7月26日调集大批军警镇
压工人罢工， 封闭铁路工会和各纱厂工会， 逮捕杀害了青岛党组织负责人李慰农与
《青岛公民报》主笔胡信之等，疯狂镇压青岛人民的反帝爱国斗争。一批共产党人、
革命志士和工人学生骨干被捕，青岛国共两党组织遭到严重破坏，爱国民众团体全部
被取缔，民众的一切自由均被剥夺。中共青岛党组织的活动和工人运动转入了低潮。
赵琪秉承日本人和张宗昌的旨意，镇压工人运动和中国共产党人的活动，滥发公
债和印花税票，征收名目繁多的捐税，削减教育经费，致使民族工商业凋零，人民生
活水平低下，社会矛盾尖锐。